欧洲新能源补贴机制调整及对我国的启示

欧洲新能源补贴机制调整及对我国的启示内容摘要：欧洲大部分国家能源短缺，油气资源高度依赖海外市场，为保障本国能源安全和实现低碳发展，自上世纪末以来，欧洲各国逐步建立了新能源补贴机制，通过巨额财政补贴扶持新能源产业发展，使得欧洲成为全球新能源应用规模最大、比重最高的地区。然而，巨额财政补贴不仅催生了行业发展过热、产能过剩等负面效应，而且对欧洲各国财政造成巨大压力。与此同时，新能源发电成本不断下降客观上也为削减财政补贴创造了条件。从2011年开始，欧洲多个国家对新能源补贴机制作了调整，陆续推出一系列削减或停止新能源上网电价补贴的政策。这种政策值得借鉴。一、欧洲国家对新能源补贴的负面效果自上世纪末以来，为保障能源安全和实现低碳发展，欧洲各国出台了大量刺激和扶持新能源产业发展的政策。受巨额财政补贴的吸引，全球投资者竞相进入欧洲市场，促使其新能源产业快速成长并蓬勃发展起来。欧洲因而成为目前世界上新能源应用规模最大、比重最高的地区，拥有全球太阳能光伏装机总量的四分之三。然而，政府的巨额补贴存在诸多负面效应。一方面，催生了行业发展过热和产能过剩，特别是光伏发电项目远远超出本地区实际需求。2011年，欧盟27国新增太阳能发电装机约2100万千瓦，占全球太阳能发电新增装机的75%，其中意大利新增900万千瓦，居世界第一，意大利工业部长表示，可再生能源公共资金激励措施导致太阳能发电和风电领域的“过度”投资，引发价格扭曲。2011年德国光伏累计装机量达到2500万千瓦，几乎占当时全球太阳能总装机量的一半。西班牙许多可再生能源发电装置被空置，给可再生能源企业带来较大的资金压力。另一方面，巨额补贴对欧洲各国财政造成了巨大压力。欧债危机爆发后，欧洲多国经济陷入困境，政府财政赤字不断扩大，沉重的新能源补贴压力使得本已捉襟见肘的财政更是雪上加霜，政府不得不将控制新能源补贴纳入降低财政开支的重要措施。二、欧洲国家开始调整新能源补贴政策从2011年开始，欧洲多个国家陆续推出一系列削减或停止新能源上网电价补贴的政策。这些政策调整的效果立竿见影，新能源市场迅速由热转冷，行业明显降温，从过去的高速增长转入目前的平稳发展。为了给发展过热的新能源行业降温和削减财政赤字，许多欧洲国家被迫削减新能源补贴。从2011年开始，包括德国、意大利和西班牙在内的欧洲新能源装机大国纷纷设置补贴上限，并陆续推出一系列削减或停止光伏上网电价补贴的政策（见表1）。补贴机制调整对产业影响立竿见影，市场迅速由热转冷，行业明显降温，从过去的高速增长转入平稳发展。表1：近期欧洲国家调整新能源补贴情况 政策 主要内容 西班牙 2012年西班牙政府推出一项旨在削减政府财政赤字、引导新能源产业有序发展的新政。 增加可再生能源税收、设定太阳能投资者投资收回年限、取消对新建可再生能源发电装置的补贴等。 德国 2012年3月30日，德国议会通过光伏补贴削减法案，将光伏市场的年装机量削减一半。 法案决定自4月1日起，新增光伏电价补贴将削减29%，且取决于光伏电站的新增装机规模，如果新增装机量超过政府设定的每年2.5GW至3.5GW的目标，那么补贴将进一步自动下调。 意大利 2012年4月两位部长宣布，将缩减光伏及其它可再生能源的财政补贴，每年将削减约30亿欧元。 光伏发电补贴将平均削减35%，其他可再生能源补贴将削减10-15%。按照最新的光伏发电补贴 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ，每年补贴支出额将限制在5亿欧元。 英国 大幅下调光伏发电回购价格。 英国政府在2011年4月宣布，将光伏发电收购价格从每千瓦时43便士降至21便士。 瑞士 进一步削减光伏补贴。 2012年2月，瑞士政府宣布将国家光伏补贴削减10%，加上此前1月1日削减的8%，总的削减幅度达到17.2%。 希腊 下调光伏上网电价补贴。 希腊环境部宣布光伏项目新的上网电价将从0.32欧元/千瓦时降到2014年8月的0.229欧元/千瓦时。三、欧洲新能源补贴调整的目的欧洲多国调整新能源补贴，除了给发展过热的新能源行业降温、缓解行业过剩困境、应对债务危机之外，还有其它一些目的，包括平息舆论压力、促进公平竞争、保护国内用电企业等。1、平息舆论压力为发展新能源，欧洲各国普遍采用“上网电价补贴”政策，即电力公司以高于常规的价格收购新能源电能，国家对此部分给予补偿，而最终补偿金由普通用户分担。随着新能源利用规模的扩大，财政和普通民众的负担越来越重，社会各界对此怨声载道，削减新能源补贴可以缓解舆论压力。如德国政府对新能源的年度补贴额2013年达180亿欧元，平均每户家庭100欧元，用电企业负担也加重，国民不满情绪上涨，产业界一片反对之声，很多人担心成本的提高会打击企业的经营。2、促进公平竞争由于技术进步和规模生产，新能源发电成本不断下降，市场竞争力大幅提高。2008年以来，全球太阳能光伏电池组件的价格下降了80%，其中仅2012年就下降了20%。2008年以来风机价格下降了29%，利用最好的风电机组，在风资源和上网条件较好的地区，风电的上网电价已经可与新建煤电竞争，如澳大利亚风电在没有补贴的情况下也已经可以和新建火电厂在度电成本上竞争。欧洲五大主要电力市场德国、意大利、法国、西班牙和英国，大型地面光伏电站的发电成本与传统电力日益接近。在此情况下，继续维持高额财政补贴已不具合理性，既加重了财政负担，也不利于市场公平竞争。3、保护国内企业欧洲国家调整新能源补贴机制，某种程度上可视作一种贸易保护措施，可起到打压外国产品、保护本国企业的作用，避免本国补贴被外国企业享受。由于中国光伏产品占有欧盟约60%的市场份额，对光伏发电的高额补贴实际上有很大一部分流到了中国企业手中。此次欧洲国家调整新能源补贴机制，除了削减新能源补贴外，许多国家新出台的政策中还带有不同程度的贸易保护主义色彩，如规定采购光伏产品必须有一定比例产自欧盟国家，这些政策无疑将减少对欧盟以外产品的需求，客观上起到保护本国企业的作用。四、欧洲新能源补贴机制调整对我国的启示从欧洲新能源的发展历程看，政策扶持对于行业发展十分必要，但随着规模效应和技术进步带来的新能源成本下降，财政补贴应该逐步减少以至取消。而补贴政策调整应选择适宜的时机，调整尺度一定要科学、合理、有序。忽冷忽热、大幅变动都不利于产业的健康平稳发展，同时应尽量减少对国外市场的依赖。1、政府对新能源产业的适度扶持还是需要的新能源产业是一个依靠政府扶持而成长起来的产业，各国新能源产业的发展均离不开政府的补贴。欧洲和北美一些太阳能领先的国家都有明确的太阳能发电上网电价补贴政策，以鼓励太阳能发电的科技研发、项目开发和应用，这些补贴在有些国家已成为法律义务。国家通过补贴太阳能发电成本与常规上网电价的差额，在太阳能供电项目开发运营成本仍然较高的情况下，使企业能够有长期稳定的合理回报，从而吸引部件、系统和运营商及投资人的积极参与，进而推动行业的发展。欧洲和北美一些国家均通过立法或合约的形式来保证太阳能发电项目能够顺利上网。2、扶持政策应尽量保持平稳，调整幅度不宜过大欧洲新能源走过了一条大起大落的曲折路。前期欧洲国家制定的新能源电价补贴标准过高，使新能源项目开发具有了超额利润，从而造成行业发展过热。当补贴额度超过财政所能承受的上限时，政府又匆忙压缩补贴，导致行业发展出现大起大落。西班牙、意大利都有过类似教训。因此，对于一个投入如此之大的产业，扶持政策应尽量保持平稳，政策调整的力度一定要科学、合理、有序，忽冷忽热、大幅变动都不利于产业的健康发展。3、应建立新能源补贴动态调整机制欧洲各国政府根据对新能源发电成本逐年下降趋势的预估，制定了上网电价每年下调补贴的动态调整机制。如德国在2004年、2008年曾两次修订《可再生能源法》，明确提出要在考虑规模效应、技术进步等因素的影响后，逐年减少对可再生能源新建项目的上网电价补贴。借鉴欧洲国家的做法，我国也应根据新能源技术变化和成本降低等因素合理调整新能源补贴额度，一旦能够实现平价上网，财政补贴就应该取消。4、新能源产业发展不宜过于依赖国外市场欧洲新能源补贴机制调整虽然可以降低家庭和工业企业用电负担，减轻财政压力，但同时也将阻止海外投资进入国内市场，如削减光伏补贴使意大利北部电站项目的内部投资回报率从先前的7%—8%降至2%—3%，造成投资光伏发电项目无利可图，让海外投资者“望而却步”。加上金融危机中融资难度加大，两方面因素叠加，使欧洲新能源供给萎缩，市场明显降温。意大利在2012年4月1日开始执行小型光伏系统上网电价补贴削减计划后，每周安装的光伏系统容量比2011年同期下降58%。德国光伏政策调整后，新增装机量比调整前下滑37%。由于欧洲市场是我国最重要的出口市场，欧洲需求降温马上波及到我国光伏产业。2012年，我国光伏产品对欧盟市场出口下跌幅度超过全部出口下跌幅度约12个百分点，行业面临产能过剩、利润滑坡、人员流失的困境，龙头企业无锡尚德破产，皆与我国新能源产业过于依赖外需有关。五、借鉴欧洲国家经验，调整完善我国新能源补贴机制与欧洲国家一样，我国新能源迅速发展也与国家扶持密不可分。然而，高额补贴不仅使财政背上了沉重包袱，而且也存在诸多不合理之处。因此，应借鉴欧洲国家的经验和教训，进一步完善补贴政策，提高补贴实效，为加速新能源技术进步、提高竞争力营造良好的政策环境。1、新能源补贴规模要适应社会承受能力欧洲国家被迫削减新能源补贴的经历表明，新能源补贴规模应适度，过高的补贴额度不仅令财政难以承受，而且也不利于促进新能源技术进步。我国也面临类似问题。按照有关规划，到2015年，风电将产生电量2000亿千瓦时，约需补贴400亿元；光伏发电当年产生电量500亿千瓦时，需补贴250亿元；生物质能发电量700亿千瓦时，需补贴280亿元；电网接入还需补贴100亿元。预计2015年补贴资金超过1000亿元。按目前摊到全国电力每千瓦时8厘钱的征集水平测算，即使做到应收尽收，2015年仍有500多亿的资金缺口。在需要大量补贴的情况下，新能源发电应限制在补贴资金能力范围内，不是多多益善。2、建立新能源补贴动态调整机制通过技术进步不断降低新能源投资和运营成本、逐步减少政府补贴、尽量采用市场机制已经成为世界范围内发展新能源的共识。为了提高财政补贴资金的效果，应积极推动建立适应新能源发展的市场机制，通过竞争确定项目开发业主和补贴标准，形成每千瓦时补贴额度逐年、逐批次降低的机制，推动企业加快技术创新，不断降低新能源电力的成本，促进新能源电力尽快实现平价上网。3、应通过税收优惠扶持新能源技术研发与欧洲国家主要通过财税环节扶持新能源发展的政策相比，我国政府的扶持手段更多、力度更大，包括廉价的土地成本、环境成本以及财政补贴。但我国的新能源产业主要是光伏电池、光伏组件、风电机组等设备的制造和生产，因而上网电价补贴鼓励的不是技术研发，而是传统的制造。在这种情况下，补贴越多反而越容易加剧产能过剩。因此，建议通过税收优惠政策对新能源技术研发给予扶持，促进新能源技术加快发展，提高我国新能源产业的竞争力。（经济预测部朱敏，高辉清）