志愿服务论文志愿服务监管论文：制度供给视角下的“志愿失灵”原因分析

志愿服务论文志愿服务监管论文：制度供给视角下的“志愿失灵”原因分析 志愿服务论文志愿服务监管论文:制度供给视角下的“志愿失灵”原因 分析 〔摘要〕“志愿失灵”是志愿组织在提供志愿服务、满足社会需求等方面所产生的功能缺陷和效率困境，其生成机理是复杂的。就我国而言，政府制度供给视角下志愿失灵的原因有:缺乏完善的专门的志愿服务制度，影响了志愿服务的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 化发展;准入制度的门槛过高，影响了志愿组织的稳定发展;现有志愿活动的保护、规范及监管制度不足，影响了志愿活动的健康发展。 〔关键词〕志愿失灵，志愿服务，志愿组织，政府 〔中图分类号〕D632〔文献 标识 采样口标识规范化 下载危险废物标识 下载医疗器械外包装标识图下载科目一标识图大全免费下载产品包装标识下载 码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2011)03-0104-04 “志愿失灵”是指志愿组织无法有效配置慈善资源，造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿服务等方面的功能缺陷和效率困境。美国学者萨拉蒙最早提出“志愿失灵”理论，他认为志愿失灵包括:慈善组织能力不充分，慈善特殊性，慈善父权性和慈善业余性。〔1 〕 (P47 )萨拉蒙对志愿失灵的概括总结源于其对西方福利国家社会实践的考察。基于中国特定的制度背景和社会发展模式，志愿失灵在实践中呈现出了一定的“中国特色”。我国志愿失灵突出表现为志愿服务资金不足、人力资源不足、运作不规范及官方色彩浓重，它凸显了现阶段我国社会志愿服务发展的处境。志愿失灵的生成机理是复杂的，由社会、政府、志愿组织、志愿者等多方面影响因素综合作用所致。笔者拟从 政府制度供给视角来分析志愿失灵的原因，以期为从制度上推进我国志愿服务的发展提供帮助。 一、缺乏完善、专门的志愿服务制度，影响了志愿服务的规范化发展 尽管20世纪80年代末以来我国志愿服务取得了较快的发展，但与蓬勃发展的志愿服务形成鲜明对比的是志愿服务制度供给的不足，从而影响了志愿服务的规范化发展。 从全国范围来讲，目前尚缺乏完善的统一的专门的志愿服务制度。早在1995年的全国政协八届三次会议上，八届全国政协常委、时任共青团中央书记处书记的袁纯清等就提交了“关于制定社会志愿服务法”的提案。1998年在全国政协九届一次会议上，九届全国政协常委、时任共青团中央书记处书记的巴音朝鲁提案建议全国人大在适当时候开展志愿服务全国性立法的准备工作。此后几乎每年的全国“两会”都有全国人大代表或政协委员就此提出相关议案或提案。〔2 〕但是十多年过去了，由于各种原因，全国性的志愿服务法律依然处于酝酿协商阶段。 当前，我国与志愿组织、志愿者等相关的规定散见于一些地方法规和部门规章中，专门规范志愿服务的立法也仅限于地方层面。现有的全国层面的志愿服务制度，如《中国注册志愿者管理办法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，仅针对志愿服务 中的某个问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 或某类组织。如仅规范注册志愿者的管理或志愿服务中的捐赠问题，或者仅仅针对志愿组织中的基金会、社会团体或民办非企业单位等不同类型社会组织的管理，并不能涵盖所有的志愿活动和全部志愿组织。与之形成鲜明对照的是，一些地方政府针对志愿服务制定了专门的规定。从1999年广东省颁布我国第一部规范青年志愿服务的地方性法规《广东省青年志愿服务条例》开始，迄今全国已有18个省、自治区、直辖市(广东、山东、福建、河南、黑龙江、吉林、宁夏、湖北、江苏、北京、浙江、天津、上海、海南、新疆、河北、四川、江西)、10市(宁波、杭州、抚顺、银川、成都、深圳、南京、济南、青岛、淄博)出台了志愿服务立法。〔3 〕虽然这些地方性法规能对当地志愿服务的规范发展提供一定的制度环境，但以地方性立法为主的志愿服务，不仅面临着立法不统一、法律效力等级低的问题，而且这些法规较多倾向于原则性的规定，可操作性并不强，对志愿服务实践的真正作用是有限的。 同时，各地区现有的志愿服务制度在一些关键性内容上呈现出的差异也制约了志愿服务的规范化运作。在各地现有的志愿服务条例中，内容上存在着一定的差异性，在规范对象、管理指导机构、志愿者权利和义务、法律责任界定等方面都没有一个统一的规定。在规范对象上，有些地区明确规定只涉及经过注册或登记的志愿者，如杭州市;有些地区则对其作出更为宽泛的界定，并不以注册登记为前提，如北京市。另外，在志愿者年龄和身份等方面各地也有一些不同的限 定，对所认可规范的志愿组织的范畴也有注册登记等方面的不同规定。在志愿服务管理指导机构的界定上，各地也存在一定的差异。如北京规定志愿者协会是志愿服务指导机构，黑龙江则规定共青团为组织、协调和指导机构，深圳则规定义工联合会为组织、协调机构。在志愿者的权利义务方面，如是否签订书面协议，各地规定不一。在法律责任界定方面，各地也有较大差异。国内各地志愿服务条例缺乏统一性，尤其是在涵盖对象、负责机构、法律责任等关键立法领域的差异加剧了跨地区志愿服务项目开展的难度，成为制约志愿服务规范化运作的重要障碍。 二、准入制度门槛过高，影响了志愿组织的稳定发展 稳定、合法的身份是志愿组织有序开展志愿服务的基本保证，但目前困扰很多志愿组织的问题之一就是身份的“合法性”。多年来，我国志愿组织的注册登记呈现一定程度的混乱状况，真正符合现有社会组织注册登记要求、履行正式社会组织注册登记手续的只有部分志愿组织。这并非志愿组织不愿意取得应有的合法身份，而是因为“不能”达到现有法律要求从而“无法”取得正式社会组织的身份。志愿组织的这种尴尬处境源于我国现有准入制度的“门槛”过高。 志愿组织准入制度的“门槛”过高，首先体现在主管单位的限制。我国目前涉及志愿组织注册登记的规定主要有《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)和《基金会管理条例》(2004年)。这些规定都明确注册登记的前提之 一是必须有业务主管单位的同意。这就意味着志愿组织要获得“名正言顺”的合法身份，必须先找到一个业务主管单位挂靠。而正是这个主管单位成为制约很多志愿组织，尤其是草根志愿组织?获得合法身份的主要障碍。从政府政策意图来看，为所有社会组织设置相应的业务主管单位，构建一对一的负责机制是出于便于管制的目的。但对于政府部门而言，其下挂靠草根社会组织意味着要承担更多的责任和风险，有责任、无利益，便会使得其无太大动力充当主管单位。于是，实践中志愿组织难找“婆婆”的情况非常普遍，尤其是没有官方背景的草根组织。2006年“爱眼协会”发起人状告卫生部行政不作为案，充分体现了草根组织寻求合法身份的艰辛。2000年初，鉴于中国日趋严峻的眼病防控形势，董坚和眼科权威专家等164人发起筹备“中国爱眼协会”。他们意识到眼病防治光靠政府、医生是不行的，试图通过建立民间公益慈善组织，广泛动员全社会各方面力量参与。按照《社会团体登记管理条例》，成立“爱眼协会”首先要征得业务主管单位即卫生部的同意。但是后来事实证明，协会在第一步申请上就被迫搁浅了。董坚多次向卫生部医政司综合处、人事司等部门递交成立“中国爱眼协会”的申请，并应卫生部“补充有办公场所、启动资金的证明”等要求，对申请材料进行九次修改和补充。但对于是否批准成立这个协会，卫生部整整五年未给予明确书面答复。迫于无奈，董坚一纸诉状告上法院，而法院最后的判决以起诉的理由不成立为由驳回了董坚的起诉。〔4 〕 志愿组织准入制度的“门槛”过高，还体现在对竞争的限制方面。《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的，登记管理机关不予登记，并向申请人 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 理由。现有法规在限制竞争方面的这些规定有利于维护官方背景浓厚的志愿组织“一方独大”的垄断地位，而极大地压缩了草根志愿组织的生存空间。如在上述爱眼协会案例中，卫生部工作人员在电话答复董坚的询问时，告之没有必要成立“中国爱眼协会”的原因是中华医学会已设立了眼科分会，另有全国防盲技术指导组等组织从事有关眼部疾病防治的社会工作。〔4 〕而中华医学会眼科分会和全国防盲技术指导组就是直接隶属于卫生部的组织。该案例在一定程度上说明，社会组织准入制度的设计体现了政府对官方背景组织的偏爱，对于那些有很强官方背景的志愿组织而言，这些准入门槛并不构成实际障碍。因为这些组织容易控制，且能为主管单位带来一定好处，比如分流安置人员、分担工作任务等，因而成为政府部门乐意扶植的对象。 当然，除了以上两方面的限制外，还有来自于资产、场所、规模等方面的限制。而这些限制的根源还在于主管单位的限制和竞争的限制。 基于以上两方面的限制，很多志愿组织尤其是民间志愿组织在寻 求合法性上相当困难，于是考虑采用工商注册形式进行变通。但是，完成了工商企业名义的注册并不意味着万事大吉，这种名不正言不顺的身份依然困扰着志愿组织。以企业身份存在从事志愿组织的运作，实际上是行走在法律的模糊地带，其运作的成本和风险更高，而公信力则更低。因为是以企业名义注册，这些志愿组织无法享受非营利组织税收等方面的优惠政策，运营成本就会增加;而限于企业身份，资金来源又受很大限制，制约了志愿组织寻求更大范围社会资源支持的能力。如申请基金会拨款时，很多基金会在章程中对拨款对象的身份有所限制，以企业名义申请基金会拨款一般不会成功。 不仅如此，以企业名义注册的志愿组织还要冒被依法取缔的风险。民政部《取缔非法民间组织暂行办法》(2000年颁布)第2条中规定:“具有下列情形之一的属于非法民间组织:(一)未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的;(二)未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的;(三)被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的”;第3条规定，社会团体和民办非企业单位登记管理机关负责对非法民间组织进行调查，收集有关证据，依法作出取缔决定，没收其非法财产。虽然在目前的实践中，很少用此法规来约束这些没有取得合法社会组织身份的志愿组织，但这意味着这些组织不仅无法享受法律保障，而且时刻都如履薄冰，因为它们随时有可能被依法取缔。尴尬的身份问题已成为制约志愿组织稳定发展的重要障碍。而现实中大量游离于“灰色地带”的志愿组织的 存在也大大增加了政府的监管难度，反而增加了社会的不稳定。 之所以会产生上述问题，主要是源于政府滞后的观念不适合志愿组织蓬勃发展的态势。在政府传统的社会管制观念中，社会组织往往被认为处于政府的可控范围之外，政府对其的态度更多的是倾向于担忧。在这种政策意图的指引下，政府为各种社会组织设定了严格的准入制度，以期对其进行严格管制。基于此，在我国现有的志愿组织准入制度框架中，“高 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 、严要求”是非常突出的特点。因而实践中完全符合国家现有准入标准，顺利进行社会组织合法身份注册登记的志愿组织为数并不多。但实际情况是，严格的准入要求并没有实现政府预期的对社会组织实际数量的有效控制目标，大量被排除在制度框架之外的社会组织的存在是不争的事实。由于很多志愿组织无法达到法律规定的社会组织登记注册要求，于是出现了如上所述的志愿组织不得已以企业名义进行工商注册登记，有的志愿组织仅仅在有关单位履行备案手续，有的志愿组织甚至什么手续都没有。而且，笔者在调查中发现，即便是那些已经履行了一定注册登记手续(企业注册或者社会组织注册)的组织，其从成立到正式履行一定的注册登记手续，中间隔有数年的情况是非常普遍的，这也在一定程度上反映出了志愿组织成立后寻求合法身份的困难，严重影响了其稳定发展。 三、对志愿活动的保护、规范及监管不足，影响了志愿活动的健康发展 与过于严格的准入制度形成鲜明对比的是，目前我国在对志愿活 动保护、规范及监管方面存在明显不足。虽然部分地区已有志愿服务的地方条例，但这些条例多侧重于对志愿服务的鼓励性规定，更多体现了政府对志愿服务的推动意图，而真正涉及志愿组织或志愿活动的条文非常少，且缺乏具体的操作性，无法真正发挥对志愿活动的指导作用。 (一)志愿活动保护制度不足。现有志愿服务制度也存在对志愿者、志愿组织正当权益保障方面的缺失。志愿活动虽然是基于道德感召下的行为，但并不意味着就不会发生志愿者或志愿组织侵害他人利益或被侵害利益的情况。而因为志愿活动是无偿劳动，志愿者、志愿组织与受助对象之间的纠纷往往无法适用劳动法，一旦出现问题，解决起来就非常麻烦。2002年北京志愿者冯勇在可可西里参与志愿服务时遇难，但因为无法可依，志愿者家属和志愿组织在善后事宜的协商中都束手无策。同样，志愿组织在志愿活动中也存在正当权益保障问题，尤其是与受助对象之间发生纠纷时。受助对象往往是弱势群体，在获取大众和舆论同情上有着天然的优势，但这并不意味着他们所有的要求和想法都是正当合理的。当无论是因为专业原因还是无意中导致了志愿组织和受助人之间发生纠纷时，志愿组织寻求自身合法利益的制度保护都是正当的，因而亟需完善志愿活动保护制度。 (二)志愿活动规范制度不足。笔者在调查中发现，志愿组织开展活动时面临的无法可依是困扰很多志愿组织的问题。现有全国层面的规范志愿活动的制度只涉及公益捐赠、注册志愿者管理和志愿组织 登记管理等志愿服务某一方面的规范，而各地区的志愿服务条例虽然对志愿活动中招募志愿者、签订书面志愿服务协议等方面有一定涉及，但操作性欠佳，且并未全面涵盖志愿活动，这使得很多志愿组织在开展活动时存在较大顾虑，这在一定程度上限制了志愿活动的空间。北京天通苑志愿者协会一位管理人员谈到:“我们协会开通有温馨天通苑网站，这个网站是天通苑地区访问量最大的网站，有不少企业曾主动和我们联系，想要在网上做一些企业宣传，并支付给我们一些广告费用，也算是企业对志愿服务的捐助支持。如果这项工作能够开展，将大大地缓解我们组织面临的资金窘境。依托这个网站，我们将具备造血功能，从而从根本上改变目前只能依赖政府财政拨款的局面。但是，目前北京缺乏规范志愿组织从事类似活动的相应制度。而非营利组织从事商业性活动是非常敏感的，哪怕是基于公益目的，所以我们不太敢做，也不知道应该怎么做，会不会一不留神就触犯了法律。” (三)志愿活动监管制度不足。志愿者和志愿组织监管方面的制度缺失也构成了阻碍志愿服务健康发展的障碍之一。实践中，大量志愿组织在入口环节被严格的准入法规限制在外，而那些幸运的志愿组织在获得合法社会组织身份之后基本上就可以“安枕无忧”了。因为在实践中，除了年度检查之外，对其平时的活动几乎没有相应的志愿服务组织或者公益活动的规范监管机制来约束，而这一年一次的年检程序事实上更像例行公事，形式意义大于实质意义。《社会团体登记管 理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》中均有关于年检的规定，但对年检的具体内容、操作程序、违反年检制度的处罚和违法组织的法律责任等却未有明确规定。事实上，在实践中确实有一些志愿组织和志愿者存在违规操作的情况。有的借公益之名行谋私利之实，但由于缺乏对这些行为进行有效监管和约束，所以最后大家对这些都只能表示无奈。但这些钻制度漏洞的投机行为和不良的志愿组织给志愿服务带来了很坏的社会影响，严重损害了志愿组织的公信力。 监管制度的滞后和不足，一方面导致了志愿活动在一些领域无法可依，限制了志愿组织的活动空间，同时使志愿服务呈现出一定程度的不规范运作;另一方面也导致志愿组织存在良莠不齐的现象，部分组织和人员可以利用制度缺陷打着公益的旗号谋取私利，这既浪费了有限的志愿资源，又严重损害了志愿组织的社会公信力，影响了志愿服务的可持续发展。 以上分析表明，蓬勃发展的志愿事业亟需良好的制度环境提供坚实保障，但目前政府在志愿服务制度建设方面的滞后，与志愿服务迫切发展的社会需求形成了巨大反差。这种制度性缺陷直接导致了实践中志愿服务呈现出一定的盲目性和混乱性，并且在很大程度上限制了志愿组织的发育成熟，而志愿组织是志愿活动的载体，其发育程度不佳必然也会影响到志愿服务的效率和功能的发挥。政府如何加大和完善志愿服务制度供给，将在很大程度上影响着国内志愿服务事业发展 的未来走向。 注释: ?草根志愿组织是志愿者活动的组织化载体之一，是在一定的地域范围内，由志愿者组成，基于共同议题，推动社会公益的一种集体行动和这种行动的形式。 参考文献: 〔1〕〔美〕萨拉蒙.公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系〔M〕.田凯，译. 北京:商务印书馆，2008. 〔2〕舒迪.志愿服务迎来全国性立法〔N〕.人民政协报，2010-08-16. 〔3〕莫玉川.志愿服务精神与志愿服务立法〔DB/OL〕.南方法经网，2010-10-20. 〔4〕杜会娇.“爱眼协会”状告卫生部:是诽谤还是另有隐情〔N〕.公益时报.，2006-11-07.