非政府组织（NGO）参与城市社区治理研究——以广州市逢源街社区为例

非政府组织（NGO）参与城市社区治理研究——以广州市逢源街社区为例 非政府组织(NGO)参与城市社区治理研究——以广州 市逢源街社区为例 中文摘要 随着经济社会发展, 非政府组织在参与城市社 区治 理中 , 已经 逐渐 承担 起大 部分原来由政府部门提供的社区服务, 这不仅 有效地提升了社区的治理水平同时 使社区内居民的生活水平得到极大地改善。 本 文是以广州市逢源街社区为研究对 象, 通过 了解 社区 内非 政府 组织 参与 社区 治理 的基 本情 况, 分析 社区 非政 府组 织 在社区治理中的作用, 以及存在的问题, 提出 对策建 议, 以期 探索 出非 政府 组织 在参与社区治理中的有效方式。 本文主要分为 五个 部分 , 第一 部分 是引 言, 主要 阐述了选题的研究背景与文献梳理, 论文研究 思路 , 采取 的研 究方 法和 论文 的基 本框 架; 第二 部分 是论 述有 关非 政府 组织 参与 社区治理的理论依据和国内外的实 践成 果; 第三 部分 是非 政府 组织 参与 广州 社区 治理 的现 状, 是 本 文研 究的 基本 点, 通过对广州荔湾区逢源街社区的实地调研, 了 解分析该社区非政府组织参 与治理 现状 与方 式; 第四 部分 是对 广州 社区 非政 府组织参与社区治理模 式的探讨, 以期 使社 区非 政府 组织 在参 与 社会 治 理时 有一 个最 优 模式 ; 第五 部分 是对 全 文的 总 结。 关键词:非政府组织、治理、社区服务 I ABSTRACT With the economic and social development, the NGO participated in urban community governance, has gradually shouldered a great part of community services provided by government departments, which not only effectively promoted the level of community governance and greatly improved the living standard of community residents. This paper selected Guangzhou Feng Yuan Street community of Li wan District as the object. Based on a basic understanding of the NGO’s participation in community governance, this paper analyzes the role it plays in community governance and its problems occurred and finally puts forward some suggestions on how to deal with these issues in order to explore an effective way of its participation in community governance. This paper is divided into five parts. The first part is the introduction, mainly on the background and literature review, research ideas, the basic framework and methodology. The second part is about the theoretical basis of the model of the non-governmental participation in community governance and practical achievement. The third part elaborates on the non-governmental organization participation in the Guangzhou community governance, which is the basic point of this study. Through research on the Guangzhou Feng Yuan Street community of Li wan District, this paper gets a clear picture of the status quo of its governance and way of participation and takes a further step to make a deep analysis on it. The fourth part is a short discussion about a model of Guangzhou community NGO’s participation in community governance in order to work out an optimal model of community-based NGO participation in social governance. The fifth part is a summary of the whole paper Key Words :NGO 、Governance 、Community ServiceII 目录 中文摘要 I ABSTRACTII 目录III 1 引言 1 1.1 研究的背景和意义1 1.2 文献综述. 2 1.3 研究思路和结构框架 6 1.4 研究方法. 6 1.5 概念界定. 7 2 非 政府组织参与社区治理模式选择的理论基础及 实践. 13 2.1 非政府组织参与社区治理模式的理论依据13 2.2 实践基础 15 3 非政府组织参与广州社区治理的现状分析22 3.1 逢源街社区基本情况22 3.2 非政府组织在社区治理中发挥作用的主要原因. 24 3.3 非政府组织在参与社区治理中的特点 30 3.4 非政府组织在参与社区治理中遇到的困难31 3.5 小结. 32 4 广州非政府组织参与社区治理的政策建议34 4.1 治理理念的转变 34 4.2 治理体制的调整 34 4.3 治理机制的重构 36 5 结语38 注释 39 参考文献41 附录 访谈记录 44 致谢 47 III暨南大学硕士学位论文 1 引言 1.1 研 究的背景 和意义 1.1.1 研究 的背 景 随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入, 社会生活的各个领域发生 了 翻天覆地的变化, 一些旧的社会组织、 管理体制已经不能适应现代化社会的发展。 于是 , 政府 将社 会职 能和 一些 政府 职能 逐步 还给 社会 , 社区 在承 担 这部分职能中 起到了巨大的作用。 由于, 社区公共服务是从私有制性质的小商品服务中分离出 来的,所以公共服务和私人服务的根本属性、服务机制、运作机制都是不同的。 随着社区服务的不断深入发展, 政府在进行社区规划以及提供公共服务时, 逐渐 意识 到社 区非 政府 组织 的 作用 , 社区 非政 府组 织 能够 承 担起 具体 的社 区 公共 服 务, 发动 整个 社区 社会 资源 。 但是 社区 内各 种非 政府 组织 如何 参与 社区 治理 , 在 参与过程中采取什么方式, 做出了什么成绩, 是否总结出一套非政府组织参与社 区发展的优化机制,这都是需要理论和实践来检验的。 1.1.2 研究 的意 义 通过对广州市荔湾区逢源街社区治理服务的实证研究, 结合公民社会理论中 公民 参与 治理 , 公共 事务 多中 心治 理理 论中 的多 元治 理主 体, 以及 非政 府组 织理 论参与社区治理优势等成果, 运用到广州社区非政府组织参与社区治理中, 来探 察非政府组织如何与社区合作来弥补政府失灵的现象, 更好的发挥自身的功能优 势来服务社区治理。 同时, 本文理清国内外几个典型社区治理模式的经验及方法, 提出符合广州情况的非政府组织参与社区治理新模式和治理机制, 对广州政府社 区治理给予一定的参考意义。 1 暨南大学硕士学位论文 1.2 文 献综述 1.2.1 国外 相关 文献 综述(一) 治理理论在社区治理中的 应用研究 桑德斯1982 在研究社区各因素的互动关系过程中, 通过教育引导社区居民 自愿参与社区活动, 调动社区内的居民间的交流, 增进居民对社区服务的认同感, 并且建立组织机构来维持社区秩序, 对社区内的居民进行分工, 并分配给居民不 同的 社会 地位 , 通过 居民 在社 区内 表现 的价 值不 同来 决定 其是 否获 得社 区内 的部 分权 力, 总之 , 这是 由社 区内 各部 分之 间动 态平 衡而 成的 一种 新的 社会 互动 模式 。 泰德?盖布勒和大卫?奥斯鲍恩 1992 认为 政府 具有 双 重属 性, 政府 通过 提供 公共 服务 , 把权 力赋 予社 区, 这就 是政 府的 社区 归属 性, 同时 政府 提供 的社 区 服 务是为了满足顾客的需求,这就体现了政府的顾客导向性。简? 库依 曼 (Jan Kooiman ,1994 提出的治理理论是基于社会控制论系统, 他认为社区治理具有复杂性、 多样性和动态性的特点。 由于多元主体之间拥有的 资源 不完 全, 所以 社会 治理 更多 倾向 于多 元主 体之 间的 互动 合作 。 文中 详细 论述 了社区治理主体的结构, 但是对各多元主体之间的互动合作方式, 以及各自的治 理方式和参与方式论述不全。 Tony Meppe2000 提出在构建可持续发展社区的过程中, 要弱化社区治理组 织纪 律严 格、 制度 僵化 等官 僚制 特征 , 借鉴 生态 经济 学的 理论 成果 , 为追 求更 佳 的可持续发展效果, 对跨学科、 方法论、 多元主义等概念进行了反复多角度的思 考。 利益 相关 者在 学习 过程 中通 过互 相合 作, 居民 参与 到社 区治 理过 程中 来, 从 而形成的讨论式社区能够为创新社区治理体制提供参考意义, 也改善了居 民对社 区治理的满意度。 综上 所述 , 国外 长期 的社 区治 理研 究拥 有丰 富的 理论 成果 , 所以 与社 区治 理 实践 结合 紧密 , 在具 体实 践中 , 围绕 社区 治理 中的 各种 具体 公共 事务 展开 , 研究 方式灵活,同时关注社区的动态发展。 (二)非政府组织参与社区治理的研究 霍布金斯大学的莱斯特? 萨拉蒙教授提出的 “全球社团革命 ” 的 结论 , 备受 全世界非政府组织研究者所推崇, 我国的非政府组织研究学者在他们的研究过程 2 暨南大学硕士学位论文 中经常引用这一结论。 西方的非政府组织研究理论很丰富, 例如美国早期以耶鲁 大学为研究中心的研究群体。 学科间都有互通性, 具有不同专业背景的学者运用 不同学科视角来解释社区治理的问题, 也产生了许多创新的成果。 国外的研究学 者在对非政府组织理论运用到社区中做了大量的实践考察, 总结积累了大量的理 论成果,这些成果都是建立在坚实的案例基础上,具有很高的可靠性和借鉴 性, 这些成果也被我国学者介绍到了国内来。 1.2.2 国内 的研 究现 状及 趋势 (一)治理理 论的引进 20 世纪90 年代 以来 , 治理 理论 和社 区治 理在 我国 发展 迅速 。 俞可 平2000 在其 主编 的 《治 理与 善治 》 一 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 中全 面介 绍了 治理 理论 , 该治 理理 论为 我国 基层 政府和社区管理中提供了理论借鉴。 治理理论包含十个基本要素, 即合法性、 法 ? 治、透明性、责任性、回应、有效、稳定、廉洁、公正。 俞可平的《治理与善 治》 为治 理理 论在 政府 , 尤其 是在 基层 政府 和社 区管 理中 的应 用提 供了 理论 条件 , 起到了很好的理论传播作用。 (二)我国学者的实证研究从我国行政管理体制改革,到 2001 年加入世界贸易组织,我 国不断进行社 区管 理改 革, 社区 治理 、 社区 发展 等词 汇就 频频 出现 在学 术界 和社 区治 理实 践中 , 这是我国治理理论发展与实践需求相结合的成果。王思斌提出了在城市社区工作中政府、 社区组织以及社区成员的三方合作模 式, 它要 求政 治、 经济 、 文化 三种 资源 来共 同支 持社 区建 设。 同时 , 他还 提出 了 以业主委员会的形式进行社区治理的新模式, 但对于公众参与程度、 参与方式以 1 及社区治理的意义在该种治理模式中作者没有做出具体阐述。谢立 中在 《城 市居 民自 治 : 实际 涵义 、 分析 模式 与历 史轨 迹》 一文 中从 居民 自治中的自治权和自治主体两个方面对城 市居民的自治模式进行了分析, 得出的 ? 合法性, 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。 法治, 即法律是公共政治管理的最高 准则,在法律面前人人平等。透明性,它指的是政治信息的公开性。责任性,它指的是管理者应当对自己 的行为负责。回应,它的基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反 应。有效,这主要指管理的效率。参与,这里的参与首先是指公民的政治参与,参与社会政治生活。但又 不仅仅是政治参与,还包括公民对其他社会生活的参与。稳定,意味着国内的和平、生活的有序、居民的 安全、公民的团 结、公共政策的连贯等。廉洁,主要是指政府官员奉公守法, 清明廉洁,不以权谋私,公 职人员不以自己的职权寻租。公正,指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治 权利和经济权利上的平等。 3 暨南大学硕士学位论文 成果是基层社区自治程度的高低与基层组织所拥有的自治权成正比, 也就是居民 2 组织所拥有更大的自治权,那么基层社区自治程度就越高。魏娜在《我国城市社区治理模式: 发展演变与制度创新》 一文中将我国城市 的社区治理归纳为行政型社区、 合作型社区和自治型社区三种模式。 行政型社区 是政府主导进行治理的社区;合作型社区的特征是政府治理和社区治理相结合; 自治型社区的特征是社区主导治理结合政府支持。 同时, 她对我国城市社区治理 体制的发展演变与制度创新进行了研究, 概括了城市社区治理体制的三个发展 阶 段, 论证 了政 府在 社区 治理 中的 角色 与职 能, 探讨 了街 道办 事处 在社 区治 理中 的 未来 。 这对 我们 合理 定位 城市 基层 政府 在社 区治 理中 的职 能、 构建 社区 治理 体制 3 具有直接的理论支撑作用。党秀 云在 《论 公共 管理 中的 公民 参与 》 一文 中系 统全 面的 阐释 了公 民参 与对 促进公共事务的推行作用, 能使公共事务进行的更加顺利。 公民积极参与到社区 事务 中, 可以 最大 化发 挥社 区服 务的 效能 。 公民 在参 与的 过程 中重 新认 识公 共利 益和承担公共责任。 有了公民参与, 那么公民对公共服务品质的要求会越来越高, 这种需求会促进公共服务品质的提升。但是,本文仅仅论述了公 共参与的意义, 4 并没有分析在社区治理中二者的互动关系。陈万 灵在 《社 区参 与的 微观 机制 研究 》 一文 中从 经济 学和 博弈 论视 角对 社区 参与的微观机制进行了研究, 认为社区居民在参与社区治理中有很大差异性, 他 认为具有较强分享利益能力的居民会积极参与社区活动, 反之, 具有较差分享能 5 力的居民对社区活 动参与并不热 衷。 刘娴静在《重构城市 社区 ?? 以治 理理 论 为分 析范 式》 中运 用治 理理 论分 析了 如何 重构 城市 社区 , 并提 出了 四条 治理 路径 : 1 社区治理主体由一元化向多元化发展;2 构建 多元 的互 动网 络型 运作 模式 ;3 增强社区居民的民主和参与意识, 健全社区组织体制与 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 , 为社区居民参 与社区治理提供制度途径;4 促进社区制度创新, 保持社区集体选择规则、 社区 操作规则与宪法选择原则的互补性, 促进社区制度结构的自我繁殖。 该文对治理 理论与社区建设进行了 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性分析, 但缺乏实证研究, 对社区治理路径缺乏可行 6 性分析。李海金在对武汉某一社区的社区治理参与制度进行深入实地考察分析, 提出 了社区公共论坛形式的参与机制与社区发展存在对应关系, 这种关系是社区公共 4 暨南大学硕士学位论文 7 生活和公共活动空 间的拓展,是 社区治理主 体多元化的理 论的实践成果 。 崔宏 轶在 《中 国城 市社 区公 共产 品供 给体 制改 革思 考》 一文 中对 集中 分析 了政 府、 企 业和社区居民三者在公共产品供给中所承担的角色, 通过深入分析公共产品供给 8 体制从而界定政府、企业、社区居民在其中所承担的责任与义务。曾宇 青在 《香 港与 深圳 社区 自治 制度 比较 研究 》 一文 中认 为香 港的 双环 自治 是一种更优越更高层次的治理模式, 这是在比较香港和深圳地区社区自治制度的 基础下得出的研究结论。 她认为在更高的层面上实现社区的民主, 对于推动政府 行政改革和提高行政效率有重要意义,此外她鼓励社区居委会尝试不同的模式。 9 这些研究成果为我国的社区治理实践提供了宝贵的经验。胡永 琴在 《制 度创 新: 扩大 黑龙 江省 城市 社区 居民 参与 的关 键》 一文 中依 据 对黑龙江省社区居民参与的调查情况, 她认为黑龙江省社区居民要求积极参与社 区公共事务的愿望无形中被压抑了, 这是由于社区能够提供给居民进行利益表达 的诉求途径比较少, 缺乏制度供给, 信息沟通不畅等原因所导致的。 这就要求政 府重视居民需求, 进行制度创新, 通过不断总结, 从而逐 步完善各项制度, 使居 10 民能够参与到社区治理。 (四)非政府组织参与社区治理的研究中国社会科学院的杨团是国内在社区非政府组织研究方面比较突出的学者, 她认为大力发展社区非政府组织是 突破城市社区社会福利服务 “瓶颈” 的主要路 径并 提出 在社 区治 理中 要 优先 发 展能 够承 担基 层 政府 直 接服 务功 能的 社 区非 政 府组 织, 并引 入市 场机 制来 刺激 社区 公共 服务 的供 给效 率。 她在 上海 浦东 罗山 市 民会馆等社区中对社区非政府组织进行的实地调研, 为以上理论提供了坚实的实 践基 础。 复旦 学者 汤艳 文通 过研 究分 析转 型期 业主 委员 会与 物业 公司 之间 的不 完 全契 约, 解释 在这 种形 态下 居委 会、 社区 业委 会、 物业 公司 三者 的多 元利 益平 衡, 由此 透视 出转 型期 社区 治 理状 态 和政 治互 动形 式 。她 选 取的 案例 是上 海 市某 地 区, 具有 典型 性, 得出 的结 论具 有参 考意 义。 范明 林则 选取 了 上海市尚思社区中 心为 个案 , 探讨 了社 区非 政府 组织 由依 附政 府向 自主 性转 变。 同时 , 华中 师范 大 学城市社区建设研究中心陈伟东在对武汉、 宁波、 黄石等地的城市社区治理体制 和居民自组织机制基础上, 认为应该对城市社区治理中的各个环节进行重组, 改 变一直以政府领导为主,自治组织为辅的治理结构。 5 暨南大学硕士学位论文 1.3 研 究思路和 结构框架 一 研究思路 本文对社区非政府组织参与社区治理开展系统研究, 通过界定社区、 社区治 理、 非政 府组 织等 相关 概念 , 选取 非政 府组 织参 与社 区治 理的 理论 基础 及实 践基 础, 借鉴 国内 外非 政府 组织 在社 区治 理中 的成 功经 验, 为广 州市 社区 非政府组织 参与社区治理模式的优化提供可选路径。 论文分析采用公民社会理论、 多中心理 论等。 二 逻辑结构 本研究主要分为五个部分, 第一部分是引言, 主要阐述选题的背景与文献回 顾, 研究 思路 , 研究 方法 与论 文的 基本 框架 。 第二 部分 是论 述 社 区非 政府 组织 参 与社区治理模式选取的理论依据。 包括多中心治理理论、 公民社会理论。 第三部 分是非政府组织参与广州社区治理的现状, 是本文研究的基本点, 通过对广州荔 湾区逢源街社区的实地调研,了解分析该社区非政府组织参与治理现状与方式。 第四部分是对广州社区非政府组织参与社区治理模式的探讨, 以期使社 区非政府 组织在参与社会治理时有一个最优模式。 第五部分是对本论文进行一个总结, 并 指出深入研究的方向。 三 创新之处 本文 的创 新点 , 一是 选题 对象 比较 新颖 。 本文 在研 究对 象上 缩小 了非 政府 组 织参与社区治理的地域范围, 仅指广州市荔湾区逢源街社区的非政府组织, 这个 社区的非政府组织参与社区治理实践比较成熟, 可以为后来者提供借鉴。 二是采 用比 较性 研究 。 通过 列举 欧美 国家 、 香港 、 以及 国内 几个 地区 的非 政府 组织 参与 社区治理的成功经验, 给广州非政府组织参与社区治理提供经验的借鉴。 三是对 策性 分析 。 通过 对广 州市 荔湾 区逢 源街 社区 内的 非政 府组 织参与社区治理进行调 研和 分析 , 提出 社区 非政 府组 织参 与社 区治 理模 式的 对策 , 来提 升整 个社 区的 治 理水平。 1.4 研 究方法 本文 采用 理论 研 究与 实 证研 究 相结 合对 广州 非 政府 组 织参 与 社区 治 理问 题 6 暨南大学硕士学位论文 进行研究。主要采用了理论分析法、案例分析方法、比较研究方法。一是理论分析法。通过对非政府组织参与社区治理的文献进行归纳与总结, 整理出广州非政府组织参与社区治理的基础和理论前提。二是 实地 调研 。 本文 将选 取广 州荔 湾区 逢源 街社 区做 深入 的分 析, 探索 广州 非政府组织参与社区治理的工作流程及制度模式, 同时还会选取美国模式、 英国 模式 、 香港 模式 、 天津 模式 、 上海 模式 等国 内外 社区 非政 府组 织参 与治 理的 实践 成果 , 为广 州社 区非 政府 组织 参与 社区 治理 提供 丰富 的经 验支 撑, 这部 分案 例采 用文献法收集。三是比较研究方法。 国内外非政府组织参与社区治理模式的比较。 国外社区 治理开始得比较早, 实践经验丰富, 比国内社区治理更为成熟。 本文将选取美国、 英国两个国家的社区治理模式作为主要比较对象, 以及与广州具有地域性优势的 香港社区治理模式,还有国内城市发展的社区治理模式作为我们比较的基础。 1.5 概 念界定 1.5.1 社区德国社会学家腾尼斯在其著作 《共同体与 社会 》 (1887 ) 中首 次提 出社 区的 概念 , 他认 为社 区是 一种 由具 有共 同的 情感 和代 际相 传的 价值 观念 的人 所组 成的 关系密切、互爱互助、疾病相抚、富有人情味的社会关系 和社会团体。 《国际社 会科学百科全书》 中伯纳德 (G ?Bernard ) 和桑 德斯 (I?Sanders ) 认为 社区 是 居住于特定地区范围内的人口, 是以地域为界并具有整合功能的社区系统, 并具 有地方性的自治自决的行动单位。 我国是在20 世纪 30 年代 初, 由费 孝通 、 吴文 藻等学者在其著作中将社区概念引入, 并给社区的概念赋予了地域涵义。 可是直 到80 年代 , 社区 概念 才被 人们 所重 视, 并开 始进行系统的研究 。 2000 年 《民 政 部关于在全国推进城市社区建设的 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 》 文件中定义社区为 “聚居在一定地域范 围内的人们所组成的社会生活共同体” 。社区概念包含地 理区域、社会互动和共 同关系这三个特征, 是目前大多数研究社会学的学者所认同的。 本论文对社区的 界定,是指城市中一定地理区域内的人们所组成的社会生活共同体。 7 暨南大学硕士学位论文 1.5.2 社区 治理 自 1989 年世界银行首次使用治理危机的概念来概括当时非洲发展情形,从 此社 会科 学界 、 政治 学、 公共 政策 学到 国际 关系 学科 对治 理一 词大 量使 用, 所涉 及的领域也不断扩大, 有地区层面、 国家层面甚至延伸 至国 际合 作, 所涉 及的 主 体也 保罗 万象 , 从政 府组 织、 非政 府组 织到 其他 组织 。 英国 学者 罗茨R.Rhodes 就指出了治理的六种用法, 即作为最小国家、 作为新公共管理 、 作为善治、 作为 社会控制系统和作为自组织网络。 格里? 斯托克Gerry Stoker 认为治理出自政 府, 但又 不限 于政 府的 一套 社会 公共 机构 和行 为者 , 政府 并不 作为 国家 唯一 的权 力中 心, 各种 政府 和非 政府 组织 只要 其行 使的 权力 得到 公众 的认 可, 那么 它们 都 有可能成为各个不同层面上的权力中心。 随着社会的发展, 政府正在把原先独自 承担的责任转交给公民社会, 可以是私人部门或者公 民自 愿性 团体 , 而后 者现 在 已经承担了大量原来由政府承担的公共责任。 当然, 在各个社会公共机构之间也 存在 权力 依赖 , 因为 各个 组织 在实 现共 同目 标时 , 要交 换资 源, 而交 换的 结果 不 仅取决于各参加者的资源, 也取决于游戏规则的制定以及进行交换的环境, 并与 政府在特定的领域合作, 分担政府的公共管理责任。 政府可以动用新的工具和技 术来控制和引导。 同传统的政府统治相比, 治理意味着在新的环境下, 政府的作 用空间和范围的变化, 从对社会的全部掌控转向对社会空间的有限作用, 政府的 作用方式的转变, 从对社会的垂直控制转向与社会各个主体间的横向合作。 政 府 运用手段的转换, 从单纯的超强的行政控制转向经济、 法律的调节。 政府 从支配 型转 向政 府、 市场 、 和第 三部 门合 作的 网络 状关 系。 政府 作用 的目 标的 转变 , 从 单纯的维持社会的稳定状态到善治状态的形成。 将治理和社区联系起来, 就是社 区治理,这个治理是社区层面的,而不是公司或国际层面。 西方国家在社区治理的有关文献中强调政府应当采取有效方式, 鼓励公众参 与社区公共事务, 推动社区发展, 从而保障非政府组织和公众参与社区治理以及 民主目标的实现。 美国 的 “社 区自 治” 模式 是依 靠制 定各 种法 律法 规来 平衡 社区 内不 同利 益代 表的 利益 关系 , 社区 内的 居民依照法律法规自觉参与社区公共事务治理, 这种模 式多用于公民社会发展比较成熟的地区。 英国的 “实用主义” 模式是充分发挥第 三部 门的 作用 , 政府 将社 区服 务方 面的 事务 全部 转交 给民 间团 体和 私营 机构 , 政 8 暨南大学硕士学位论文 府部门本身只通过宏观调控来指导社区服务,同时给它们提供必要的政策支持。 日本的“混合”模式是政府只提供经费支持和宏观指导。新加坡的“政府主导” 模式是我国可以借鉴的模式, 有许多相似之处, 政府会在各个社区设置各种形式 的派出行政机构, 通过这些派出机构对社区内的非政府组织的行为进行引导和物 质支 持, 掌控 社区 发展 大局 。 此外 , 中国 社区 治理 也有 自己 的内 涵 : 一个 核心 (党 的领 导) , 两个 目标 (社 区自 治和 社区 服务 ) , 双重 动力 (政 府推 进和 社会 推进 ) , 三大治理主体(政府、社区、社会组织) ,具体结构见图1。 图 1 中国社区治理模式 政府 社 政 社 推进 会 府 区 自 自 治 治社 党的 区领导社 区 社社会 服 会 推进务 组 织 1.5.3 非政 府组 织“非 政府 组织 ” 一词 开始 于 1945 年联 合国 成立 , 在联 合国 宪章 第 71 条款第 10 章中 提出 , “作 为机 构的 咨询 角色 , 没有 成员 是政 府或 州。 ” “国 际NGO ” (INGO ) 的定义由 1950 年 2 月 27 日联合国经济和社会理事会(简称 “经社理事会 ” , Economic and Social Council ?ECOSOC ) 第 288x 决议 首次 提出 : “国 际非 政 府组织就是任何不通过订立国际条约而成立的国际组织” 。1952 年 ECOSOC 发布 第 288 (X)号决议,其中将非政府组织定义为“任何不 是依据政府间协议建立 9 暨南大学硕士学位论文 11 起来的国际性组织称为非政府组织。 ” 非政府组织这一概念正式出现在我国,是因为第四届世 界妇女大会在我国首 都北 京召 开, 按照 国际 惯例 , 召开 世界 妇女 大会 就需 要同 一时 间同 一地 点召 开国 际非政府组织论坛。 由此非政府组织的概念正式出现在中国。 在我国, 非政府组 织的界定还没 有达 成共 识。 不同 的学 者基 于我 国的 国情 有称 为 “民 间组 织” 、 “非 营利 组织 ” 、 “社 团” 或 “第 三者 ” 等等 , 中国 国家 民间 组织 管理 局称 之为 “社 会 组织 ” 。 有学 者对 非政 府组 织的 定义 是: “不 以营 利为 目的 、 主要 开展 公益 性或 互 益性 活动 , 独立 于党 政体 系之 外的 正式 的社 会组 织。 这些 组织 具有 不同 程度 的自 12 治性与志愿公益性,不是宗教、政党、宗族组织。 ” 通过比较非政府组织与政府、 企业的异同, 以及不同学者对非政府组织的各 种看法,总结出非政府组织以下几点基本属性: (1) 非政 府性 。 非政 府组 织在 公共 管理 功能 上与 政府 有类 似, 但组 织体 系不 同。 非政 府组织是以社会旨趣为基础, 不直接履行国家公共事务管理职能 的工具, 而是社会上的群体根据共同的兴趣、志向、愿景、意志等自发建立的社会组织, 该类组织体制上独立于政府, 其资源来源、 决策及运作机制等, 在严格意义上来 说, 都不 依赖 政府 系统 , 并且 按照 组织 成立 的宗 旨提 供公 共服 务并 承担 相应 的公 共责任; (2) 非营 利性 。 非政 府组 织的 产权 形式 是非 营利 性, 即其 资产 具有 公益 属性 , 组织成员不能以任何形式私人占有, 非政府组织的活动和分配是以谋求实现社会 全部或部分群体的公共利益, 最大限度地履行宗旨所承诺的公共责任, 不以创收 盈利或积累财富为目的 , 但是 非政 府组 织在 依法 开展 社会 公益 性的 经营 活动 中可 以获取相应的劳动收入或收益, 非政府组织通过非营利性这一属性可以保持和增 强公益性,维持和提高非政府组织的公益形象; (3) 公益 性。 非政 府组 织最 本质 的属 性就 是公 益性 。 社会 公益 领域 大多 由于 收益 低、 投资 周期 长使 得以 获取 利润 为目 标的 企业 不愿 意介 入, 而政 府受 到各 方 面的限制,只能提供有限的公共服务,无法实现高效和差异化的服务; (4) 志愿 性。 非政 府组 织是 由特 定的 社会 成员 基于 共同 利益 或共 同理 念和 理 13 想而自愿成立的, 是 “自由人的自由联合体。 ” 非政府组织的成立和解散以及组 织成员的加入和退出都是自愿的。非政府组织的成员都是在个人偏好的基础上, 10 暨南大学硕士学位论文 受志愿精神感召, 自愿参与到公益事业中来, 而无需外力的强迫。 “越优秀的NGO , 14 必是对志愿精神发挥越充分的NGO。” 非政府组织是开放式、 网络式的公民志愿 组织,具有广泛动员公众自觉主动参与的影响力; (5) 自治 性。 非政 府组 织的 自治 性是 公民 实现 自主 性的 社会 机制 保障 , 独立 于政 府、 企业 , 在人 事任 免、 财务 收支 、 决策 议定 等不 依附 于任 何其 他的 社会 组 织, 独立 的进 行有 效自 我管 理。 非政 府组 织本 身会 根据 宗旨 , 建立 相应 制度 和机 制以保证组织的有效运作,约束自身内部行为,实 现最大化的公共服务; (6) 合法 性。 合法 性是 法律 明确 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 具有 合法 注册 的规 范化 的社 会组 织, 其 行为 和活 动不 能逾 越法 律 ,否 则 就成 为了 不法 目 的而 成 立的 恐怖 组织 和 犯罪 集 团。非政府组织具有合法性才能保障其充分高效地为公众提供公共服务。 对于非政府组织的分类,大致有这几种界定: 第一种是以法律地位划分。 基于我国特殊的国情, 我国非政府组织一般划分 为自上而下的法定非政府组织、 自下而上的草根非政府组织、 处在转型过程中的 非政府组织(即准非政府组织) 。法定非政府组织是在中 国民政部注册登记为社 会团 体、 基金 会或 者民 办非 企业 单位 的组 织。 而这些正式注册登记从而获得法律 地位的组织大多是自上而下的官办组织, 他们虽然以非政府组织为表现形式, 但 在资 源获 取、 人事 配置 、 行为 作用 等方 面与 政府 息息 相关 , 非政 府性 较弱 。 草根 非政府组织是自下而上的, 由我国民间自发组建, 未在民政部门获得非政府组织 法人资格的草根组织。因为我国对非政府组织登记管理设定的门槛较高,于 是, 这类组织寻求其他存在方式来保证其法律地位, 一种是在我国工商部门以企业法 人进 行登 记, 另一 种是 作为 某个 单位 的二 级机 构, 从而 免于 登记 , 但这 样也 不具 有独立的法人资格。 同时, 我国还存在一些转型中的非政府组织, 即向 非政府组 织转型中或者具有非政府组织潜在特性的社会组织。 例如依据法律成立的社区居 委会等社区自治组织、网络社区和虚拟社区等新型组织形式。 第二种是以组织性质划分。 根据非政府组织各自的组织宗旨, 可分为共益性 组织和互益性组织。 共益性组织的服务对象是成员以外的某些特定社会群体, 甚 至是 全体 公民 , 因而 其公 益程 度较 高, 可以 享有 较高 的优 惠政 策。 互益 性组 织的 服务对象仅限于组织的成员, 主要是为成员谋福利, 公益性程度较低。 组织内成 员一般都是由于共同的兴趣爱好或者需求而加入组织。 互益性组织主要有两个活 11 暨南大学硕士学位论文 动领 域, 一是 自然 科学 和社 会科 学的 各种 学会 , 以及 文娱 、 体 育 、 联谊 等各 种团 体, 为方 便实 现宗 旨、 科学 管理 和开 展活 动, 一般 采取 会 员制 的组 织形 式; 另一 领域主要是各种产业的行业协会、 商会、 以及专业性协会, 这些组织的活动经常 和企业等营利组织有关。 这类组织的功能是为成员提供如行业纠纷的裁断、 市场 交易秩序的规范、 会员利益的维护、 科学研究成果的转化等服务, 能够承接政府 原来的行业服务职能, 从而使政府可以专注于提供基础公共物品。 这类组织的发 展有利于有限政府的建设。 第三种是以活动方式划分。 对非政府组织活动方式的划分可借鉴世界银行的 方法 , 划分 为运 作型 和倡 议型 。 运作 型组织主要是通过设计和实施相关公益项目 来开展公益事业。 倡议型组织主要是针对社会中的某些特定问题、 观点、 兴趣进 行政策倡议或开张倡议活动, 已达到捍卫和促进某一目标的实现或某一特殊事业 的发 展, 从而 影响 政府 政策 , 提高 公众 道德 水平 , 扩大 影 响, 它们 追求 的是 实现 超前性、长远性、全局性的多元化动态价值目标体系。 12 暨南大学硕士学位论文2 非政府组 织参与社区治理模式选择 的理论基础及实践 2.1 非 政府组织 参与社区 治理模式 的理论依 据 2.1.1 公民 社会 理论 公民社会源起于西方中世纪的民权运动, 是西方社会政治哲学的核心概念之 一。17-18 世纪 , 市场经济蓬勃兴起 , 人们 为实 现财 富的 增长 与价 值的 表达 不懈 地追求更多的个人权利, 市民资产阶级应运而生成为一股新兴政治势力。 公民社 会理论的核心是公民社会和国家的关系,强调公民社会与国家之间的良性互动, 建立两者相互制约又彼此合作, 相互独立又彼此依赖的有机统一关系。 公民社会 组织公民通过参与政治过程,参与完善国家制度和公共政策制定,来促进民主、 平等 、 自由 等基 本价 值的 实现 。 而国 家承 认和 尊重 公民 在社 会上 的独 立性 、 自主 性, 并为 公民 社会 提供 外在 的法 律保 障, 发挥 作为 根本 利益 代表 的国 家对 社会 经 济生活的必要协调、干预和控制。 “透过这种 互动 ,双 方 能够 较好 地 抑 制各 自的 内在 弊病 , 使国 家所 维护 的普 遍利 益与 市民 社会 所捍 卫的 特殊 利益 得到 符合 社会 15 总体发展趋势的平衡。 ” 公民社会包括私人领域、 社会团体以及公共领域三个结 构性要素。公民社会要部分地解决个体问题与公共问题。 何增 科在 分析 公 民社 会 和国 家 关系 时总 结出 五 种模 式 ,即 公 民社 会 制衡 国 家、 公民 社会 对抗 国家 、 公民 社会 与国 家共 生共 强、 公民 社会 参与 国家 、 公民 社 16 会与国家合作互补。 第一 种模 式: 公民 社会 制衡 国家 。 自由 主义 者主 张用 公民 社会 制衡 国家 , 他 们认为国家也是邪恶的, 如果没有外力监督, 国家在调停公民社会内部利益 矛盾 或者进行公共事业建设时,权力将无限制的渗透入公民社会,威胁公民的权利, 而公民社会则可以限制国家权力的渗透和扩张。 第二 种模 式: 公民 社会 对抗 国家 。 公民 社会 越是 完善 , 对国 家的 需求 就越 小, 即公民社会和国家存在一种此消彼长的关系。 东欧公民社会研究者在研究了前社 会主义政权下国家与公民社会的关系后, 提出扩大公民社会的自主空间, 反对国 13 暨南大学硕士学位论文 家对公民社会的支配、控制与压制。 第三 种模 式: 公民 社会 与国 家共 生共 强。 这就 是在 民主 体制 下, 公民 社会 和 国家的理想关系, 即强国家 ?强公民社会共存关系。 在这种关系下, 国家行使其 权力 , 公民 社会 拥有与其匹敌的权力来防止国家的过分自主以及对社会需求的漠 视。只有双方的力量均衡,才能保证各自的功能发挥到最大化。 第四 种模 式: 公民 社会 参与 国家 。 公民 社会 参与 国家 的模 式分 别是 以美 国和 瑞典为代表的两种模式。 美国是典型的多元主义模式, 公民社会中的多种利益集 团享有平等参与国家政治事务的权力, 而瑞典是法团主义模式的代表, 只有国家 特许 的某 些大 规模 的社 团 组织 的 行业 或者 职业 利 益的 代 表能 够参 与国 家 政治 过 程,其他的利益集团都被排除在外。 第五种模式:公民社会与国家合作互补。 莱斯特 ?M? 萨拉 蒙认 为, 国家 和 公民社会在提供公共产品以及 对公民需求作出反应方面是可以相互补充, 互为合 作关 系的 。 并且 他还 认为 , 一旦 国家 、 公民 社会 以及 市场 经济 领域 之间 建立 起高 度合作的关系,民主和经济快速增长就有望实现了。 鉴于我国与西方社会背景的差异,公民社会则主要体现在城市社区治理中, 城市社区作为公民社会的具体表现形态, 是由一定地域内社会成员自愿维护自身 利益组成的共同生活体。 城市社区治理的本质就是依法处理好国家与公民社会的 关系 , 发挥 好国 家、 第三 部门 以及 其他 社区 组织 的积 极作 用, 满足 好社 区成 员的 多元化需求,提高居民个人的生活质量,使公民社会稳定和谐发展。 2.1.2 多 中 心理 论 从社会领域角度来看, 整个社会可分公共领域、 介于公共领域和私人领域之 间的社会团体以及私人领域三个部分。 第一部分为公共领域, 主要是指提供公共产品的政府部门, 从根本上说是公 权力对公共资源的占有和分配问题。 第二部分是介于公共领域与私人领域 之间的 社会 团体 , 一方 面它 们带 有准 公共 性质 , 另一 方面 它们 在也 强调 市场 供求 机制 的 效率 。 第三 部分 是私 人领 域, 主要 是指 市场 交易 主体 。 市场 通过 价格 机制 来调 控 私人物品的分配。 由此可知, 提供社会物品的主体不是唯一的, 正是在这个意义 上,多中心治理理论才具有其合理性。 14 暨南大学硕士学位论文 多中心理论作为一套 系统的理论 , 有其客观的理论假设 , 主要包含以下几点 : 第一、 城市治理中多个权威的存在是合理的; 第二 、 多中心因素是民主社会治理 的活 力来 源, 多中 心允 许个 人决 策者 之间 按照 公共 制定 的法 律法 规自 主治 理; 第 三 、 政府组织的结构与组织规模的多样性和公益产品本身的多样性是相对应的 , 这符合产业发展的基本逻辑; 第四 、 市场的生机在于多元的存在, 多个消费单位 和多个生产单位必须共存, 产生竞争, 从而推动市场信誉机制的建设以及服务与 商品质量的提高。 多中心治理的基本含义就是公共物品的生产、 公共服务的提供和公共事务的 处理这三个方面存在着多元供给 主体 。 它强 调通 过不 同参 与者 提供 性质 或特 征相 似的 物品 , 引入 一种 竞争 机制 以打 破传 统的 单一 部门 垄断 的情 况, 从而 迫使 各生 产主体间不仅要加强自我约束、 降低成本, 同时还要提高质量并强化回应性。 公 民则可以根据自己的需求及生产者的相对优势进行选择。 最早在公共物品供给方 面, 政府 一直 作为 唯一 的生 产者 和提 供者 , 在提 供公 共物 品的 整个 过程 中扮 演着 多重 角色 、 承担 着多 重责 任。 而多 中心 治理 理论 主张 让更 多主 体、 机制 参与 公共 物品 的提 供, 政府 通过 多种 方式 将部 分公 共物 品的 生产 任务 委托 给其 他部 门。 可 以说 , 多中 心治 理中 政府 不再 是提 供公 共物 品的 单一 主体 , 而只 是众 多主 体中 的 一个 。 政府 从过 去的 直接 管理 转化 成间 接管 理。 随着 我国 经济 社会 的发 展, 人们 的需求偏好日益复杂, 需要通过不同的供应主体来完成社会公共产品的提供。 非 政府组织作为社会治理主体, 也应当成为社区治理的中心之一, 它将在治理体系 结构中占据着重要的地位和发挥重要的作用, 特别是在一些国际公共事务的治理 中。 2.2 实 践基础 2.2.1 国外 非政 府组 织参 与社 区治 理 (一)美国 在美 国, “小 政府 ”概 念由 来已 久, 由于 美国 的政 治传 统是 注重 个人 自由 , 政府较少干预公众生活,在许多具体社会事务上,往往采取放手式的宏观管理。 正如托克维尔在其著作 《论美国的民主》 所提到, 美国政府在有限的能力范围内 15 暨南大学硕士学位论文 去管理社会,并且适应依赖于这种有效的组织形式,一旦这种组织形式不存在, 那么就只能靠革命来实现自由。 所以政府认