公共采购招标中委托代理问题及其治理的产权逻辑

  公共采购招标中委托代理问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 及其治理的产权逻辑  周健++杜兴华Summary：总的来说，我国公共采购招投标 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 属于舶来品。在我国招投标制度移植引进的过程中，由于管理体制不顺、政策法规不配套和制度执行不到位，特别是一些领域招标人行为失范，普遍存在围标现象已使招投标制度形同虚设。政府投资工程中串通投标问题突出，主要原因还是国有体制下公共采购面临着产权约束方面的严峻挑战。通过公共采购制度创新，从产权视角提出解决招标人规范化执行招投标制度内在动力问题，才是有效治理招标采购中腐败现象的治本措施。Key：采购招标；腐败治理；产权理论；委托代理关系虽说我国宋代就有一些竞争性经济活动，在工商业领域出现竞价活动，有点类似于现代的招投标，但受我国近代社会形态的遏制，直到20世纪80年代，我国的经济建设亟需国外大量的资金支持和吸收国际上先进技术和管理经验，在这样的背景下，我国招投标的做法才真正引入和建立起来。由于管理体制不顺、政策法规不配套和制度执行不到位，招投标市场主体存在大量的违规行为，腐败问题集中多发，特别是政府投资工程中串通投标问题突出，主要原因还是国有体制下公共采购面临着产权约束方面的严峻挑战。一、委托代理问题导致招投标腐败多发目前我国的公共采购与西方国家最大的不同之处，就在于我国的国情和体制。一方面，在产权上以国有体制为特征，由政府代表全体人民的共有产权模式；另一方面，政府官员作为个体，既拥有组织目标的角色要求，也存在个体独立利益的诉求，在监督不到位的情况下，公共采购政策执行过程中就难免发生委托代理问题。1.公共采购中政府官员的私利。权力一旦没有约束，拥有权力的人就有了寻租腐败的空间。在国家公权力行使过程中，利益冲突和权力腐败最容易发生在包括工程建设、政府采购等公共领域与私人领域的交界处，腐败现象易发多发正是转轨过渡时期利益实现机制扭曲的一种表现。根据布坎南的观点，政府官员在追求组织目标的同时，会夹带一些个人的私利，并不完全是追求公共利益或社会福利。政府官员不能直接把利润占为己有，他们不像私人企业经理，目标也不是利润的最大化，政府官员的主要目标经常是获得更多的升迁机会或者是扩大自己的权力范围。但现有的监督机制不健全，许多监督形式软弱无力。在信息不对称的环境中，政府官员比监督者拥有更多的信息，政府官员作为被监督者有可能制定并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策，这其实是权力在运行中的异化。公职人员中一旦出现大面积腐败，可称之为体制性腐败，在这种情况下，反腐败仅着眼于案件查处已经是不够的，要立足于标本兼治，通过持续的制度创新来改变人们行为的激励约束机制，减少腐败发生的心理预期。2.国有经济的委托代理问题。根据美国经济学家伯利和米恩斯提出的委托代理理论，如果委托人和代理人之间的目标与利益一致，就不会有任何冲突和问题。事实上委托人和代理人的利益目标不相同，但由于委托人和代理人之间信息不对称，代理人的行动不能被委托人观察到，代理可能产生道德风险或者逆向选择。监督道德风险的成本非常高，需要委托人设计出某种机制，促进代理人实施适合委托人利益的最优 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。国有经济最严重的委托代理问题在于，国有企业的委托人是国家，由政府来任命、监督和约束企业经理。在这种体制下，作为委托人的国家是虚拟的，即使是在国有企业里，也是通过层层授权，最终也是由相当级别的国企高管和企业负责人来具体实施的。公有经济的所有权从形式上归国资委，代表国家履行所有者职能，但还是有很多落实不到位的情况。3.公有产权的一个认识误区。人们对产权的要求，是由于资源的稀缺性造成的。象阳光、空气这类取之不尽、用之不竭的资源，无需界定产权。从20世纪80年代-90年代以来，产权理论引入注目，其中较有影响力的一种理论观点把产权看成是“一束权利”，以科斯为代表的新制度经济学，更是将产权和效率相对应，对两者关系进行分析，由于对私有产权特殊的偏好，得出了“私有化才是唯一出路”这样的价值判断，由此认为，产权明晰化有助于提升经济效率，私有产权天然具有激励机制，由于公有产权的边界往往是模糊的，公有产权天生效率低下。这其实是一个认识上的误区。关于私有产权，马克思曾将其划分为个体劳动者私有和以剥削他人劳动为基础的私有。在存在剥削现象的私有制经济中，所有权主要表现为占有他人剩余劳动的要求权。按照马克思的理解，“社会主义”所要消灭的私有制，不是一般的私有制，而是资产阶级的私有制，是非劳动者的所有制。取而代之的，将只能是劳动者所有制。关于产权的国有形式，马克思在《共产党宣言》中指出：“无产阶级将把一切生产工具集中在国家手里”。在马克思主义经典理论中，國家以社会的名义占有生产资料，是国家作为整个社会的代表，采取的第一个行动，也是最后一个行动。国家最终将自行消亡。在马克思主义看来，国家所有制不是公有产权的必然形态，只是从资本主义私有产权向公有产权的一个过渡形式。二、政府投资工程招标人参与串通投标的产权分析实践表明，招投标活动中，尤其是国有投资建设工程招投标，凡是招标人出于公心，做到公平公正，招投标的有关规定就能得到全面落实，招标结果就公平，就能为项目建设奠定一个好的基础。反之，无论监督管理部门如何严管，魔高一尺，道高一丈，招标就可能是一个走过场，工程建设就存在很大风险？1.政府投资工程招标人参与串通投标的积极性。我国招投标市场各类主体在行为都具有经济学意义上的“理性人”特征，在当前社会体制和产权约束条件下，对于政府投资工程招标人来说，围标串标也不失为一种基于自利动机和理性计算的合理选择。一旦进入招标流程，国有资金占主导地位依法必须招标的项目，一般只能选择第一名为中标人，不能在确定中标人后随意改变中标结果，否则将面临责任风险。招标人要么就得接受中标结果，要么就得在招标前想方设法地量身定做招标文件、在招标过程中授意专家评委给特定投标人打高分让他中标。2.招标人的相对优势地位。招标人有权对投标企业进行资格审查，或者说，投标企业能不能入围基本由招标人说了算。一些施工企业为了获得项目，想方设法贿赂搞定发包方，再通过围标串标取得中标。很多项目在进入招投标程序之前，招标人就已经有了明确的意向。根据现有规定，可以采用“最低投标价法”或者“综合评分法”等方式，而实践中业主采用最低投标价法作为评标依据的极为罕见。以“最低投标价法”作为评审标准，就等于把中标结果完全交由市场决定，投资方控制投标结果的空间大大降低，投资方手中的权力将受到削弱。招投标程序中招标人和投标之间的相对地位而言，招标人占据优势地位，在整个建筑市场中业主也是最难监管的。3.规范招标人行为的动力机制。在国有投资工程建设项目中，招标方具有倾向性，最主要的表现在通过牺牲价格来保证质量。由于建设工程项目法人负责制的强制性规定，对工程质量要求采取终身责任制，相对而言，对工程造价的限制却不严格。现有工程管理体制下，招标方不愿意承担因为压价而造成任何質量方面的风险，宁愿在价格方面放松一点，而追求质量保险系数超过一定的限度。事实上，“花钱保质量”造成了极大的浪费，隐含了不少的工程建设“权力寻租”机会。因为越是客观的评价标准，越难以进行寻租活动。因此，工程建设领域招标投标活动中有很多腐败问题都发生在业主方面，建立针对业主的权力制约机制，用法定程序和技术手段规范业主行为，这是招投标监管首先需要做好的工作。三、国有产权的改革出路国有企业改革的困境主要在于：民营化对于中小企业也许还能行得通，而对大型国有企业的改革肯定无法实行。私有化的方案，既不利于改革成果的社会共享，也不符合社会主义国家的公平目标。1.国企改制中的资产流失。20世纪90年代以来，我国国有企业推进产权制度改革的进程加快。从帐面统计资料看，一大批国有控股企业实现利润均有很大提高。在1997年的时候整个国有经济的亏损额达830亿元。到了2004年，国有企业的利润已达5312亿元。一批大型国有企业实力不断增强，2005年位居中国企业500强首位的中石化年营业额达到6400多亿元。看起来，国有企业通过产权制度改革提高经济效率。事实上，这个账面上的经济效益，实际上是整个中国社会付出了巨大的代价换来的：下岗职工几年节省的工资成本约4万亿元，债转股和核销呆坏账约5万亿元。事实上，这几年的国企改制，包括资产拍卖和上市等，总的社会成本大概在15万亿元左右。因此，如果对国企经济效益的认识和判断，还停留在 财务报表 财务报表免费下载29财务报表附注模板下载小企业财务报表下载关于企业财务报表分析excel财务报表下载 、资产负债表中的总资产、利润指标等这些表面现象，这些并不能反映出国企的真实效益。改制后国企的经济效率并不乐观，经济效益和社会效益出现了明显的背离，一方面身为国企的“内部人”几十万、上百万的高薪，另一方面，下岗失业人员衣食没有着落形成强烈的反差，很多人因此付出了高昂的代价。2.现代企业制度拓展了国有产权改革空间。最初，企业产权形态是业主制。从18世纪后期到19世纪，英、美等国占主导的都是这一类企业，规模小、结构单一、管理简单，私人老板亲力亲为，相应的产权制度是私人独资或少数人合伙。在这种早期业主制（合伙）企业中，资本家经常是个人创办企业，经营管理并独自承担风险，占有企业所有的剩余价值。从19世纪中期开始，现代意见上的公司制企业开始兴起，随着企业规模不断地扩大，很多企业不再有控股股东，经营管理也日益呈现专业化的趋势，出现了企业所有权和经营权的两权分离。伴随着大型公司经济力量的集中，出现了股权的分散。事实上，随着社会化生产力的高度发展，发达国家现代企业的结构已经演变成“资本所有权、资本经营权、企业经营权”三个层次并呈现出相分离的趋势。因此，我国当前国有企业改革备选方案，由职业经理人代行职能，被称为“企业所有者的替身化”。从理论上来讲，选准一个好的“所有者替身”，一定可以解决好产权激励约束机制问题，并从根本上实现国有经济与市场体制的兼容。四、以产权社会化方案有效解决公共采购招标难题破解国有投资招投标难题不能仅局限于招投标活动本身，需要延伸拓展，否则难以取得整体效应。有一些地方已在探索公共采购政府工程采用代建制，实现国有资本的所有权和经营权的分离；在生产力社会化大发展的背景下，则可以通过国有资本经营权的社会化，为解决公共采购中的国有产权代表难题提供一个思路。1.基于“两权分离”理论视角对政府投资工程实行代建制。目前我国的一些政府投资项目常常采用是工程指挥部的管理模式，从政府有关部门临时抽调一些人员组成，项目完成后，指挥部也就随即解散了。只有很少数的单位由于建设项目较多，负责基建的人员和本部门的机构应付不过来，就采用依托专业机构代建模式，由专业机构负责政府投资项目的实施管理，这就是所谓的“代建制”。我国对政府投资项目实行“代建制”是从上世纪未开始的。1993年，厦门市首先对一些基础设施和社会公益性项目实行代建制，此后，国内一些省市探索了不同的代建模式。2005年，江苏省张家港市成立建筑工务处，对政府投资房屋建筑类工程实行统一代建，克服投资、建设、监管、使用“四位一体”的弊端，把规范业主的招标行为延伸至“标前”，不仅避免了干预招标、规避招标、虚假招标，而且通过招标行为的规范带动了投标行为的规范。试行“集中代建制”可以说是招投标制度创新的一种有效探索，由代建单位履行出资人 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx ，强化产权约束的效益指标的考核，一定程度上可以从机制上解决规范执行招投标程序的内在动力不足的问题。但由于政府投资建设项目业主与代建单位之间的委托代理机制尚未理顺，因此代建制政策设计的目标，对于最核心的问题，即公共采购招投标过程中招标人的产权约束问题还是没有能够提出根本性的解决方案。2.以国有产权社会化方案化解招投标产权约束难题。随着企业规模扩大，越来越多的企业不再有控股股东，企业的经营管理也日益专业化，开始出现企业所有权经营权的分离和股权的分散。在西方现代企业日益分散的企业股东中，股东的所有制性质呈现多元化，除了私人资本所有权，同时也出现了各种不同程度的社会化的、非私有的所有权。具体包括：（1）共同基金为代表的联合私人资本，也就是那种集合众人资金，委托专人经营管理的基金型投资资本。这类基金本身是企业，它们追求的是利润目标，但这些共同基金的资本来自各种类型的投资者，通过收取手续费获得营业收入。就资本收益权归联合起来的投资者大众，资本运作权归职业资本管理者所拥有。（2）社会机构的集体资本，一般都是为各种社会利益服务而成立的投资基金，依法设立，并受政府法律的限定来实际运作，比较常见的有政府公职人员退休基金和企业雇员养老基金等。在美国这些资产的很大一部分投资于股权市场，持有美国上市公司40%以上的股权。（3）法人社会资本，主要是各种社会法人通过社会捐款而获得的资本，产生的收益主要用于服务各种社会公共目标。常见的有教育科研、医疗卫生、文化艺术、宗教、社会福利和公益慈善事业等的捐赠基金。包括养老基金、共同基金、人寿保险、各种公益性质的基金会在内的机构投资者，在各类企业股东中成长最快，权重越来越大。这些受个人委托的机构投资者逐步成为了“所有者替身”，并且促成了现代企业产权的三权分离，即“资本所有权、资本经营权、企业经营权”三权分离。立足于現代企业“三权分离”的发展趋势，将国有投资项目的产权转变为国有股权资本，把国有产权转化为真正的社会化产权，由公益性基金持有国有股权（具体包括实物形态的证券化形态），在实际操作上可以分两步走：第一步，由设区的市级（以上）政府组建教育、科技、卫生、体育、文化等专项社会事业类基金，持有实物形态的国有股权，并实行量化操作以便考核；第二步，可分批将实物形态的国有股权，通过资本市场（其实也是招标拍卖的另一种形式）实现流通和证券化，发展壮大一批公益性共同基金，以机构持股的方式实现所有权的社会化，建立一个社会共享的产权体系，既有助于增强国有经济的市场竞争力，又能保证新增财富用于全民共享，为社会发展提供经济基础，并按照国家治理体系要求创造出一个新的国家理财体系。因此，以明晰产权解决国有经济"所有者缺位"的思路，既不是要实行民营化、私有化，也不是让国资委担任国企产权的所有者和经营者，而是通过公益性的共同基金以机构持股的方式实现国有所有权的社会化，建立一个社会共享的产权体系，实现共有产权的有效激励，作为公共采购招标实现规范化操作的产权明晰的前提条件。Reference：[1]中共中央马恩列斯著作编译局，译.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1998.[2]何增科.反腐新路：转型期中国腐败问题研究[M].北京：中央编译出版社，2002.[3]Y.巴泽尔，著.费方域，段毅才，译.产权的经济分析[M].上海：三联书店、上海人民出版社，1997.[4]张维迎.企业理论与中国企业改革[M].北京：北京大学出版社，2000.[5]盛洪.中国的过渡经济学[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.[6]史正富，刘昶.现代企业的产权革命[M].上海：上海世纪出版集团，2012.[7]艾尔弗雷德.D.钱德勒.规模与范围：工业资本主义的原动力[M].北京：华夏出版社，2006.[8]周雪光.“关系产权”：产权制度的一个社会学解释[J].社会学研究，2005，（2）.[9]张莹.公共采购招投标过程寻租行为的博弈研究[J].中国招标，2004，（1）. -全文完-