民法论文设施特许
①1998年日本长野冬奥会后,场馆设施的高额维护费用使长野经济一蹶不振;2004年雅典奥运会,投入30多亿欧元建设了30多个奥运场馆,赛后既没有进行商业化运作,也未被社会有效利用,基本处于尘封之中,每年1亿多欧元的高昂养护成本成了雅典人的心病。雅典市副市长甚至说:雅典奥运会的债务需要希腊未来几代人来偿还。
〔基金项目〕2012年国家体育总局课题公用体育事业特许经营的
规范
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研究(1675ss12068);浙江省2011年社科规划课题(11yd67yb);2010年宁波市法治与和谐社会建设研究中心课题(skyy201006);2011年浙江省高校人文社会科学重点研究基地民商经济法课题(jdc1110)
体育作为增强国民体魄,提高国民素质的手段,各个时期的政府都给予了莫大的关注,通过相应的公共财政予以保障,然现实匮乏的公共财政,总使得公共体育服务的欠账太多。是等公共财政富余了,再来保障公共体育服务的供给呢,还是通过可行的制度革新,来弥补公共体育服务的稀缺呢?在当前现实问题的倒逼下是必然要给出答案的。
一、困境:北京鸟巢经营的实证分析
北京在建设奥运会场馆时,为了避免先前国外政府办奥运而出现的财政困境,①对其承诺负责的场馆及配套设施项目,运用了市场融资的方式,通过公开招标、以公私合营形式,充分利用和吸收民间资本和国际资本。该方式既有效地解决了奥运筹办过程中的资金问题,也极大地降低了北京
市政
市政基础知识题市政综合管廊市政排水管网养护规范市政设施项目浅谈如何做好安全工作
府筹办奥运的财政风险。鸟巢作为2008年北京举办第29届奥林匹克运动会的主体育场,就是运用这种市场融资的方式来完成的。2003年北京市政府授权北京市国有资产经营有限责任公司作为出资代表出资58%,以中国中信集团公司为代表的联合体出资42%,共同组建项目公司,建设鸟巢,奥运会后公司将获得鸟巢30年的经营权,经营期间所获的利润,国资公司不参与分红,经营期满后由北京市人民政府收回。然奥运结束不到一年,也就是在2009年8月20日,北京市人民政府与中信联合体就签署了《关于进一步加强国家体育场运营维护管理
协议
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》。根据协议,北京市政府将持有的58%出资改为股权,主导场馆经营,并承担亏损和盈利,中信联合体成员放弃先前约定的30年的经营权,从而转换为持有42%股份的股东。自此以后,鸟巢在北京市委、市政府主导下,由国家体育场公司负责运营,北京市各相关部门、属地政府全力配合。
鸟巢由私营转为国营,似乎回归了公共体育设施的本质,即政府主管的一项公共事务,因为现行宪法第89条第7项规定了国务院领导和管理体育工作,《体育法》第4条在此基础上做了进一步的具体明确,规定国务院体育行政部门主管全国体育工作,国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作,县级以上地方人民政府体育行政部门主管本行政区域内的体育工作。但鸟巢经营权的转换,是北京市政府的主动回归呢,还是无奈地被动换人?如果是前者,那么北京市政府的卸磨杀驴,置政府的诚信何在?如果是后者,那么政府作为一个服务型政府,又如何能够经营?北京鸟巢这种进退两难的困境,暴露出当前我国区域公共体育设施在建设、使用过程中面临的一系列问题,如:如何缓解政府资金的严重不足,如何引进充足的民间资本和国际资本,又如何维护政府秉持的公益性和保障民间资本的营利性,等等。1这诸多问题归结成一点,就是如何在公益和效益两者之间寻找一个恰当的平衡点,从而使区域公共体育设施发挥出最大的综合价值。
二、方向:公共体育设施特许经营的路径选择
据统计,截至2011年8月末,居民本外币储蓄存款余额已经超过33万亿元人民币,其中很大一部分通过民间金融途径形成民间资本。2然长期以来,民间资本在我国缺乏有序流动,2011年危机终于全面爆发,浙江温州、内蒙鄂尔多斯、山东青岛、河南安阳、广东东莞、福建厦门和安溪、宁夏固原等地相继爆出民间借贷资金链断裂,老板欠债跑路的事件。与此同时,国家审计署审计发现,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。通过上述数据对比分析,民间资本和地方公共财政在我国呈现出二律背反二律背反(antinomies)是18世纪德国古典哲学家康德提出的哲学基本概念。指双方各自依据普遍承认的原则建立起来的、公认为正确的两个命题之间的矛盾冲突。的现实状况,严重影响着国家政治、经济和社会的稳定。如何在充足的民间资本和匮乏的地方财政之间,寻找一个良性互动机制,成为政府部门和学者们关注的话题。为此,国务院继2005年颁布非公经济36条之后,再次于2010年5月13日发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。温家宝总理也在2011年的《政府工作报告》中明确提出,要真正破除各种有形和无形的壁垒,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域,推动民营企业加强自主创新和转型升级,鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革,加强对民间投资的服务、指导和规范管理。基于政府制定的一揽子政策,公用事业特许经营再一次成为摆脱困境的路径选择。1970年代以来,公用事业特许经营已形成了一种模式和理论,并广泛地应用于高速公路、供电、供气、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营。
从理论上讲,公共体育设施的本质不是用于经营的,而是公共服务的一种体现。公共体育设施的建造、维护以及员工的工资等,都应该由政府承担。但现实中,一方面是有限的公共财政因为要顾及太多的公共服务,而无法承担全部公共体育设施的建设和维护,而另一方面,却是充足的民间资本找不到良好的投资空间,只能一味地热衷于短期的炒作,这在高储蓄的中国更是变本加厉。从2004年初开始,有一个名词就不断被媒体提起,即温州炒房团。温州炒房团闯荡全国各地,大肆买房,从自家门口买到临近的杭州和上
海,从经济发达的地区炒到了不发达地区,又从省会城市买到了地级城市、县级城市,甚至跑到了美国纽约去买房。当房子获利空间减小之后,温州炒房团又摇身一变,成了炒车团、 炒煤团 、炒文物团。但伴随着高回报的同时,也伴随着高风险,如2011年的房屋限购和民间借贷的崩溃,使得民间资本损失惨重。在这种背景下,公用事业特许经营的高调提出,是现实中民间资本与公共财政二律背反的困境,推动着二者之间主动寻找合作的结果。可以说,引进富余的民间资本来弥补公共财政的匮乏,这对于政府主导的中国来说,是一个明显的体制优势。与此同时,公共服务领域内的无数受众,①也满足了民间资本逐利性的需求,因此,民间资本进入公共体育服务领域,不是一个能不能的认识问题,而是个如何能的制度问题。由于民间资本的私人性,体育设施不再是公共财政的完全供给,因此有偿服务就应该成为一种常态,但体育事业的公众性,使得政府对公共体育设施的有偿服务采取的是行政规制的方法,而不是放任的市场方法,因此公共体育设施的经营不是一般的经营,而是特许经营。鸟巢的融资建设正是基于民间资本与公共财政二者间的协调,但鸟巢经营权的反复,则说明了在方向选对了的情况下,二者之间应以何种合作方式进行经营,是一个需要认真思考的问题。北京市政府在重新承担起鸟巢维护的同时,也没有驱逐民间资本,也恰好证明了公共体育设施特许经营是一个正确的方向选择。
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