解读《保障农民工工资支付条例》对影响建设单位

解读《保障农民工工资支付条例》对影响建设单位目录对建设单位资金到位的责任要求工程款支付担保对 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 履行的影响建设单位对农民工工资的先行垫付义务农民工能否直接起诉建设单位2020年1月7日，国务院发布《保障农民工工资支付条例》（以下简称“《条例》”），自2020年5月1日起施行。这也是中国首次在行政法规这样一个高层面对农民工工资问题作出直接明确的专门规定。不可谓不是政府治理拖欠农民工工资问题下的一剂猛药。特别是在工程建设领域，农民工用工量巨大，参与主体众多、法律关系纷繁复杂，各方利益交错。本期文章我们将讨论《条例》给工程项目的建设单位会带来哪些影响？1.对建设单位资金到位的责任要求根据《条例》第二十三条之规定，建设单位应当有满足施工所需要的资金安排，政府投资项目应当按照国家有关规定落实到位。但何谓资金落实到位？是不是一定要求在项目进入施工时，建设单位就已经持有相应资金？我们认为，应区分社会投资项目和政府投资项目的不同性质。就政府投资项目而言，强调的是“落实到位”，且明确不能由施工单位垫资修建。那么，对于此类性质项目，发包人应在项目施工前就已经具有相应进度规模的资金，能够现实的向施工单位及时支付工程预付款、进度款等。就社会投资项目而言，强调的是“资金安排”，且目前无论是法律还是司法实践层面均未禁止施工单位垫资。因此，对于此类性质项目，应看重的是资金来源已落实而非发包人必须现实的拥有建设资金，如发包人已与金融机构或民间投资机构签署有关融资协议、施工单位同意垫资等。但在实践中相关部门如何认定：社会投资项目的发包人已具有满足施工所需要的资金安排呢？我们认为，可以结合《条例》第二十四条规定，在项目办理施工许可证前，要求发包人提供银行保函、保险保函等工程款支付担保；而金融机构在出具保函前，必然会对发包人的资金能力进行审查。需要特别注意的是，《条例》明确了建设单位应承担的行政责任，尤其针对政府投资项目，更是将其纳入对地方政府及相关行业主管部门负责人的政绩考核，以此督促建设单位落实到位资金。2.工程款支付担保对合同履行的影响根据《条例》第二十三条、二十四条及五十七条之规定，发包人没有满足施工所需要的资金安排的，项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关工程建设主管部门不予颁发施工许可证；发包人应当向施工单位提供工程款支付担保，如未提供且逾期不改正的，将承担项目停工、行政罚款的行政责任；如导致拖欠农民工工资的，发包人还将被纳入国家征信系统。因此，发包人提供工程款支付担保可能将成为满足工程资金安排、进而申领施工许可证的先决条件；如该先决条件未满足，则发包人无法取得施工许可证。此情形下，承包人有权拒绝施工，中止合同履行。而即便行政主管部门未将工程款支付担保作为发包人申领施工许可证的先决条件，但发包人也已构成行政违法。承包人、农民工一旦向行政部门举报，如发包人仍不能提供担保，则行政部门可以要求工程停工，从而达到了承包人停工进而索取经济利益的目的。需要特别注意的是，发包人提供工程款支付担保属于发包人应履行的行政义务。如发包人未提供工程款支付担保但是已经获得施工许可证，承包人是不能因发包人未履行此行政义务而直接进行停工、中止民事合同的履行。3.建设单位对农民工工资的先行垫付义务根据《条例》第二十九条、三十五条之规定，建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。同时，建设单位与施工总承包单位产生争议的，建设单位不得因争议停止拨付工程款中的人工费用。前述规定的亮点在于，即便建设单位与施工总承包单位之间发生了合同争议而该争议还处于未决状态，《条例》仍然强制赋予了建设单位按合同约定先行支付人工费用的义务。（1）先行垫付应存在因果关系。根据《条例》第二十九条规定，发包人未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，发包人发生垫付农民工工资义务。但如果发包人已经按约向施工单位拨付工程款，而是施工单位未及时支付农民工工资的，发包人还应垫付工资吗？显然不能，因为此时发生拖欠农民工工资的结果与发包人已无因果关系。（2）人工费用应可量化。由于人工费用涉及到发包人承担的支付、垫付等义务，因此人工费用是否能被量化界定非常关键。否则，发包人将非常被动。我们建议：对于办理招投标程序的工程项目，发包人应加强审查施工单位投标文件中的组价文件，其次应在合同中注意约定人工费用占进度款的合理比例，并且在实操中高度注意：应先审核拨付人工费用至施工单位开设的农民工工资专用账户，再对其他款项进行计量支付。否则，极易发生发包人超付工程款的情形。对于非招标工程项目且承包人也未提供其报价组成文件的，则在法院案件审理程序中由承包人申请人工费鉴定。（3）人工费用支付对象。根据《条例》规定，发包人应将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户。但该账户系施工单位开设和控制，存在人工费用被施工单位挪用转移的可能性。而通常来说，建设单位作为发包人并无直接向农民工本人支付工资的权利。为降低建设单位的风险，我们建议，可在与施工总承包单位的合同中约定：施工单位如发生拖欠农民工工资情形的，发包人有权直接向农民工本人支付工资。4.农民工能否直接起诉建设单位《条例》第二十九条规定了，如建设单位未及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当先行垫付；第三十五条规定了，建设单位与施工总承包单位发生工程争议，建设单位不得停止拨付人工费用；第三十六条规定了，建设单位将工程发包给个人或者不具备合法经营资格的单位导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。那么，农民工能否基于《条例》规定直接起诉建设单位呢？就《条例》第二十九条与三十五条的规定来看，结合条例全文理解，发包人的先行垫付或拨付人工费用，应是支付至施工单位开设的农民工工资专用账户。发包人向农民工本人支付工资既无合同依据，也无法律依据。而发包人向合同关系以外的个人承担付款责任的情形，一般仅限于工程中的实际施工人。根据最高人民法院发布的《建设工程司法解释（一）》、《建设工程司法解释（二）》的规定，发包人应在欠付工程款范围内向实际施工人承担责任。但是，实际施工人的范围并非指谓农民工，实际施工人主张的款项也并非农民工工资，而是工程款性质。因此，我们认为，农民工个人不能依据前述规定直接起诉发包人。就《条例》第三十六条规定的违法发包情形，我们认为：，农民工个人同样不能依据前述规定直接起诉发包人。首先，发包人与承包人聘请的农民工之间不形成劳动关系，在管理、报酬支付等方面不符合劳动关系的核心特征。其次，在最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》均未规定由建设单位即发包人承担责任，其中虽有关于“雇员遭受人身损害，发包人如明知承包人没有资质的，发包人应当与承包人承担连带赔偿责任”的规定，但此种责任的性质系人身侵权责任，而非承担工伤赔偿的用工主体责任。并且，该赔偿责任范围限于人身损害，而非工资报酬。综上，农民工个人与发包人之间未形成合同关系，农民工并非合同当事人；发包人向合同以外的第三人承担支付责任，违背了“合同相对性”原则。我们认为，“合同相对性”是合同法领域中的基本原则，突破合同相对性只能是基于法律的特别规定，而中国现有的民事法律中仅在人身侵权以及实际施工人追索工程款等有限领域对建设单位有特别规定。因此，农民工讨薪，不能基于《条例》规定突破合同相对性，直接起诉建设单位。法条原文《保障农民工工资支付条例》第二十三条　建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。第二十四条　建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。第三十五条　建设单位与施工总承包单位或者承包单位与分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得因争议不按照本条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用，施工总承包单位也不得因争议不按照规定代发工资。第三十六条　建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。第五十七条　有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx 责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款：（一）建设单位未依法提供工程款支付担保；（二）建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用；（三）建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料。第六十条　政府投资项目建设单位未经批准立项建设、擅自扩大建设规模、擅自增加投资概算、未及时拨付工程款等导致拖欠农民工工资的，除依法承担责任外，由人力资源社会保障行政部门、其他有关部门按照职责约谈建设单位负责人，并作为其业绩考核、薪酬分配、评优评先、职务晋升等的重要依据。