王名扬行政法三部曲王名扬美国行政法下52第三部分行政的监督和控制

第三部分　行政的监督和控制（第十九章　总统对行政的控制）（之一） 【类目书名】美国行政法（下） 【类名】行政法 【著者】王名扬 【编审】黄曙海 【书名】美国行政法（下） 【出版社】中国法制出版社 【版本】19950101 【页号】854—866 【责任编辑】祝立明 【封面设计】徐晓平 以上几章说明了法院对行政活动的控制。司法控制对保障行政活动的合法性和私人的权利，占有不能代替的地位。这种控制由行政系统以外的人实施，按照严格的程序进行，具有客观性和公平性，能够得到社会公众的信赖。这种控制的存在，私人随时可以利用，对行政机关滥用权力是一种有效的救济手段。但是这种控制只在事情发生以后实行，不能防止行政机关违法行为的发生。这种控制限于法律方面，不能制止不当的行政行为，保障政策的贯彻实施。近代行政机关的行为大多具有自由裁量性质，法院对自由裁量行为的控制受到很大的限制。司法控制只在当事人请求时才实行，法院不能主动控制行政机关的活动。而且法院审理的程序缓慢，诉讼费用昂贵，在一定的程度上降低了司法控制的作用。为了保障对行政活动进行有效的监督，必须在司法控制以外，还有其他控制方式。 在美国，行政活动除受法院的控制以外，还受到其他方面的控制。这些控制有的是无组织的控制，例如社会舆论和公共利益团体，对行政活动起到一定的监督作用；有的是有组织的控制，例如美国总统、国会和某些州中的行政监察专员（ombudsman）对行政活动进行的控制。 在非法院的控制中，最重要的控制是总 ──────854页────── 统的控制和国会的控制。从私人的角度来说，最容易得到对付行政侵害的手段可能是法院。然而对行政人员，特别是行政机关的长官来说，他们关心的控制不是来自法院，而是来自总统和国会。对法院的控制机关长官很少过问，而把全部责任委托给本单位的法律部门处理。然而对总统的控制和国会的控制，机关长官往往需要集中全力应付。这两种控制是保障行政政策贯彻执行，提高行政效率的工具。本章和下章将分别讨论总统和国会对行政的控制。 　　　　　　　　　　第一节　概　　述 　　　　　　　　　　一　总统控制的需要 总统控制的必要性来自两个方面：一是政治的考虑，二是行政的考虑。从政治的观点来看，美国传统的政治观念建筑在自由民主基础之上。民主的观念认为，统治人民的人必须对人民负责，由人民选举产生。在联邦行政系统内部，只有总统由人民选举产生，对人民负责。其他行政官员都不直接对人民负责。总统控制行政是民选的官员控制非民选的官员，是民主政治在行政上的一种表现。 从行政的观点来看，近代行政组织的最大特征为机构庞大而众多，任务复杂而易变。运用这样一套庞大而复杂的机构，最主要的环节是有一个集中的领导，能够协调和监督各部门的工作。用一个比喻来说，如果我们暂时撇开行政和立法及司法的关系不管，单就行政本身而言，行政部门好象一个乐队。乐队有各种不同的乐器，如果没有一个统一的指挥，各种乐器的操作者凭自己的判断演奏，必然奏不出一个乐章。总统是行政乐队的指挥，协调队员的行动。当然，由于行政受法律的支配，总统对行政 ──────855页────── 的领导不可能象乐队指挥对乐队成员一样严格。然而在完成集体工作需要步调一致这个基本性质上，多少有些类似。由于总统对行政的控制，产生于行政机构的庞大和行政任务的复杂，所以总统对行政控制的需要随行政的发展而增加。美国在十九世纪六十年代以前，行政的发展不高，总统控制的需要也不迫切。自从南北战争以后，美国经济大幅度发展，行政的任务增加，总统控制的需要随之增加。从联邦政府而言，第一次世界大战以后，很多总统都组织过专门委员会，调查并研究如何加强总统对行政的控制，借以协调和指导各行政部门的工作，使行政活动能够适应当代社会的需要。 　　　　　　　　二　总统控制的权力和方法 （一）总统控制的权力 总统控制的权力来源于宪法和法律。宪法的规定特别重要，因为宪法的规定适用于全部行政，法律的规定往往限于某一特定事项。美国宪法给予总统下述权力作为控制行政活动的根据。 宪法第2条第1款规定行政权属于总统。总统根据这项规定享有的行政权的范围如何，理论上存在不同的观点。然而在法律上，总统能够利用这项规定作为控制行政的根据。行政权属于总统，包含总统可以行使行政权，也包含总统可以控制行政部门的活动。除了这项规定以外，总统还可根据宪法规定的其他三种权力，作为控制行政的根据。 1.任命权 宪法第2条第2款规定，总统经参议院的同意任命政府官员，但国会可以用法律规定，下级官员由总统、法院或各机关长官单独任命。总统的任命权使执行总统政策的人对总统处于从属地位，接受总统的领导。总统的任命权受到法院判例的保护， ──────856页────── 例如1974年，国会通过法律建立联邦选举委员会，规定委员会成员6 名，由国会任命4名，总统任命2名。最高法院在1976年的巴克利诉瓦莱奥案件中（注：Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1 (1976).）， 否决了这个法律，认为侵犯总统的任命权。因为宪法规定，除低级行政人员可由法律规定，由总统、法院或行政机关长官单独任命以外，行政机关的其他官员由总统提名任命。这个法律规定的4名成员，没有由总统提名。 2.要求书面意见权 宪法第2条第1款规定，总统有权要求行政各部门的负责官员，就其职务范围内的任何事项，提供书面意见。根据这个权力，总统可以审查各行政部门执行的政策，是否符合总统制定的政策。 3.监督法律忠实执行权 宪法第2条第3款规定，总统负责监督法律的忠实执行。根据这项规定，总统对行政活动的监督，不仅是一种权力，而且是一项义务。但是总统只能监督行政机关的活动，不能代替行政机关执行法律。 （二）总统控制的方法 总统控制行政机关的活动，主要通过下列各种方法： 1.任命高级官员 联邦政府高级官员的任命由总统提名，经参议院的同意任命。大部分高级官员参与政策的决定，总统在提名时，选择赞成总统政策的人，作为控制行政活动的一种手段。总统对独立的行政机构的活动，虽然没有控制的权力，但独立的行政机构最高成员的任命，也由总统提名经参议院的同意任命，不能完全摆脱总统的影响。独立行政机构委员会的主席由总统任命，总统可以任意变更委员会的主席。通过对委员会主席的任命，总统可以间接影响独立行政机构的决定。 ──────857页────── 国会虽然不能任命联邦官员，然而国会对总统的任命，在一定程度上发挥监督作用。高级官员的任命需要参议院的同意，国会可以规定被任命人员的资格，例如司法部长必须由律师出身。国会可以对某些机构人员的任命规定一定的条件。例如独立委员会的成员必须保持两党的平衡，任何政党不能超过一定的比例。 2.辞退高级官员 辞退高级官员和任命高级官员一样，是保障总统政策贯彻执行的方法。任命行为着眼于未来，辞退行为是一种制裁措施，对和总统不合作的官员不再留用。美国宪法只规定总统的任命权，没有规定总统的免职权。宪法关于官员免职的唯一规定是第2条第4款的弹劾程序。该款规定总统、副总统和一切文职官员，由于叛逆、贿赂、或其他重大的犯罪和不法行为，依弹劾而免职并判罪。弹劾程序由众议院提起，参议院审理。这个程序使用很不灵活，除对总统和高级官员的免职可能使用以外，对其他官员的免职很难利用这个程序。美国总统不能利用这个程序罢免行政官员，总统免职的权力基本上由法院的判例确定。从理论上说，总统的任命行为需要参议院的同意，免职的行为也需要参议院的同意，国会曾经采纳过这个观点。但是美国最高法院考虑到行政上的需要，根据对宪法的解释，否决了这个观点。最高法院关于总统辞退高级官员的权力，有两个重要的判例：一个适用于隶属于总统的行政机关的高级官员的免职；一个适用于独立的行政机构高级官员的免职。 在1926 年迈尔斯诉美国案件的判决中（注：Myers　v.　 UnitedStates, 272 U. S. 52 (1926).），最高法院认为隶属于总统的行政机关高级官员的任期，凭总统的意志而定，总统可以任意辞退他们。即使这些官员的任命需要参议院的同意，总统辞退他们也不受国会的限制，不需要参议院的同意。这个案件 ──────858页────── 的产生是由于国会的一个法律规定邮政局长的任期为4年， 他们的任命和辞退需要参议院的同意。哈丁总统在迈尔斯局长任期未满以前，未经参议院的同意把他辞退。当时邮政部门是隶属于总统的行政机关，不是独立的机构。迈尔斯起诉要求得到未满期的工资，案件最后由最高法院判决。最高法院认为总统免职的行为和任命的行为的要求不一样，在总统任命时，可以假定参议院对被提名人是否胜任，和总统一样具有判断能力。官员一旦工作以后，官员工作的能力和品德的缺点，是否忠实地执行法律，只有总统和总统所信赖的下属最为清楚，参议院不能象总统一样具有判断能力，因此官员的辞退应由总统决定。总统必须有无限制的权力，辞退隶属于他的高级官员。这个需要是解释宪法时必不可少的考虑，否则总统无法履行宪法要求他监督法律忠实执行的义务。要求参议院同意辞退邮政局长的法律不符合美国宪法。由于行政机关工作人员的性质不一样，总统在辞退官员时，对执行准司法职务的人员和专业性质的行政人员，应当给予不同的待遇。这个问题以后谈到对总统控制权力的限制时，补充说明。 总统对独立行政机构的高级人员，不能任意辞退，这个原则由1935年的汉弗莱的遗嘱执行人诉联邦贸易委员会的判决所建立（注：Humphrey's Executor v. FTC, 295 U. S. 602 (1935).）。 联邦贸易委员会的组织法规定，委员会的成员由总统提名，经参议院同意后任命，只能由于“无效率、玩忽职守、违法行为”才能辞退。在罗斯福总统推行新政时期，联邦贸易委员会主席汉弗莱不支持总统的政策。罗斯福总统在汉弗莱任期未满以前，罢免他的委员职务，没有指出任何一项法定的免职理由。总统罢免汉弗莱的原因是想改变委员会的政策。最高法院在这个案件的判决中认为，法律已规定免职的理由，限制了总统辞退官员的权力。这个规定是符合宪法的，总统只有根据法律规定的正 ──────859页────── 当理由（good cause）才有免职权力。最高法院认为这个案件和迈尔斯案件不同，迈尔斯案件是总统和隶属于他的行政机关长官的关系，总统对于后者有上下级服从的隶属关系，后者处于总统依据宪法规定享有的控制权力范围以内，法律不能妨碍总统对后者的控制。汉弗莱遗嘱执行人案件是总统和独立行政机关长官的关系，联邦贸易委员会是独立的行政机构，不对总统负责，总统对它没有直接控制权力。法律规定总统只在有法定的正当理由时才能罢免联邦贸易委员会的委员，是为了保障该机构对总统的独立。法院在说明独立行政机构的长官不能任意罢免的理由时，除根据独立的需要以外，还着重区别普通行政机关和独立行政机构法律性质的不同。法院认为普通行政机关的工作是纯粹行政性质，而独立行政机构的工作具有准立法和准司法性质。法院声称：“我们认为这是很明显的，总统对于准立法和准司法性质的官员不具有无限制的罢免权力。国会在设立准立法和准司法性质的机构时，有权要求他们独立于总统的控制而执行职务，这一点不容怀疑。作为一个附带的因素，这个权力包括规定在他们执行职务期间，禁止罢免他们，除非具有正当的理由”。 1958年，最高法院在威纳诉美国案件中（注：Wiener v.　 UnitedStates, 357 U. S. 349 (1958).）， 再次肯定准司法性质官员不能任意罢免。在该案中，最高法院认为艾森豪威尔总统无权罢免战争赔偿委员会的委员。尽管委员会的组织法中没有规定限制罢免的理由，然而法院认为委员会从事的工作属于准司法性质，可以认为国会有意保护他们，没有正当的理由不能任意罢免他们。 汉弗莱遗嘱执行人案件的宗旨在于保护独立行政机构的独立地位，不受总统侵犯。这个案件后来受到很多批评。因为行政机构独立的观念，和总统控制行政机关的观念互相对立。批评独 ──────860页────── 立行政机构的人必然批评汉弗莱遗嘱执行人案件。从法律上看，独立行政机构执行的职务，和隶属于总统的行政机关执行的职务并无严格的区别。独立行政机构同时具有立法、司法和行政职务，隶属于总统的普通行政机关一般也具有这三种职务。如果说独立行政机构的准司法职务应当不受总统干涉的话，不能因此否认它同时还具有准立法职务和行政职务，这两种职务很难有充足的理由不接受总统的控制。尽管汉弗莱遗嘱执行人案件受到攻击， 最高法院没有放弃它在这个案件中的观点。 在1988年的莫里森诉奥尔森案件中（注：Morrison v. Olson, 487 U. S. 654 (1988).），最高法院认为具有独立地位的官员， 没有正当理由不能罢免。由此可以推论，总统出于政策理由不能罢免独立行政机构的委员。 3.改组机构 总统可以利用改组机构的权力集中某方面的力量，减少某方面的工作，协调机关之间的活动。这种控制手段往往和人员控制同时存在，因为在进行机构调整时必然带来人员的调整。在美国，机关内部的结构调整毋须国会授权。重大的机构调整、改变机关之间的权力结构，必须国会通过法律授权总统进行。这个法律一般根据总统的要求制定，规定改组机构的目的。例如1949年时，国会通过的机关改组法中，规定总统进行机构调整必须考虑下述因素：（1 ）改进法律的执行和增进行政部门的管理效果；（2）减少开支和增加经济效益；（3）根据重要的目标集中和协调机关和职能；（4）减少机关的数目，废除不必要的机关；（5）消除机关之间的部分重叠和重复（注：参看美国法典第五编第901 节的规定.）。 国会在授权总统调整机构时，为了达到国会监督行政目的，往往规定法律的有效期间，总统只在一定的期间以内行使法律赋予的权力。国会还经常在法律中规定， 国会对总统的机构调整 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 有否决权。 自从1983年最高法院在移民和归化局诉查德哈 ──────861页────── 案件中（注：INS v. chadha, 462 U. S. 919 (1983).），不承认国会在授权法中规定否决权力以后，国会的监督权力减少。以后总统要求国会授权改组政府机构，可能比以前困难。 4.预算编制 自从1921年国会制定预算和会计法起，美国总统在预算局的帮助之下，每年必须向国会提出一个统一的预算案。全部政府机关，除极少数的例外，必须向总统提出一个年度概算，估计并说明要求的经费，由总统审定以后，编成统一的预算案向国会提出。预算编制是总统控制行政最有效率的手段，任何行政活动不能没有经费。总统利用预算编制分配经费，按照政策的重要程度建立先后次序，贯彻总统要执行的政策，同时审查各机关提出的计划和要求。 5.立法建议和行政法规的审查 行政机关要求国会制定某项法律，必然涉及到预算的分配和执行。总统对预算的控制，包括对行政机关立法建议案的审查。国会在立法时征求行政机关的意见，行政机关对国会提出的意见，同样要经过总统的审查。行政机关制定的行政法规代表行政机关的政策，行政法规在公布以前必须经过总统的审查，以保障符合总统的政策，以及不和其他行政机关的法规冲突。总统对立法建议案和行政法规的审查，只适用于隶属于总统的行政机关，不包括独立的行政机关。 6.支持行政机关的诉讼 除法律规定有起诉资格的机关以外，大部分行政机关没有向法院提起诉讼的能力，由司法部代理进行诉讼。即使一个很简单的案件，例如请求法院执行行政机关的传票，也由有关的检察官提出。行政机关作为被告时，由司法部的律师代为辩护，行政机关律师的辩护要通过司法部的审查。行政机关败诉是否提起 ──────862页────── 上诉，由司法部决定。司法部在决定是否支持行政机关的诉讼时，除考虑法律的理由外，也考虑总统的政策。例如卡特总统有意加强行政公开原则，司法部长 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 各行政机关，行政机关拒绝公开当事人根据情报自由法要求公开的文件。公民起诉以后，司法部不代为辩护。不论这些文件是否属于情报自由法规定的可以不公开的情况，除非行政机关能够对司法部表明，公开这些文件会产生明显的损害时，司法部才进行辩护。通过司法部的诉讼支持，总统可以控行政机关遵守总统的政策。 　　　　　　　　　　三　总统控制的限制 总统作为行政部门的最高领导，虽然具有很多手段控制行政活动。但是总统对于行政的控制不是没有限制的，有法律方面的限制，也有事实上的限制，主要有以下这些限制： （一）独立行政机构的存在 独立行政机构的最高成员，一般是该机构管理委员会的委员。虽然由总统任命，但委员的任期较长，每届总统能够任命的委员有限。独立行政机构执行职务不受总统控制，例如独立行政机构制定法规的行为，代表该机构执行的政策，没有送总统审查的法律义务。罢免官员是总统控制行政的一项重要武器，总统对独立机构最高成员的罢免，和对一般高级行政官员的罢免不一样，只在有正当理由时才能罢免独立行政机构的最高成员。法院可以审查总统的罢免是否具备正当的理由，否定总统无正当理由的罢免行为。所以总统对独立行政机构的控制受到很大的限制。然而总统对独立行政机构不是完全不能控制，这种控制主要来自法律以外的权力，本章最后一节将谈到这个问题。 （二）国会直接授权高级官员作最后决定 美国宪法第2条规定行政权属于总统。一般认为行政权属 ──────863页────── 于总统不表示总统行使行政权力，不需要国会参加。行政权的主要 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 是执行法律，行政权属于总统只表示国会虽然有制定法律的权力，没有执行法律的权力。国会制定法律的权力，在很大程度上决定行政权的行使。总统执行的法律，有少数是宪法的规定，例如总统担任军队最高统帅的权力，任命高级官员的权力，直接根据宪法规定，无须国会授权。但是总统执行的法律大部分是国会制定的法律，总统只能按照法律的规定执行法律，不能超过法律的规定执行法律。这是法治的基本要求，总统不能例外。因此，总统的行政权力在很大程度上从属于国会。国会具有行政政策的决定权，和行政权力的分配权。国会的立法权力规定在宪法第1条第8节，该节列举国会17项立法权力。最后在第18项立法权中概括规定：国会对于以上各项权力，以及由本宪法授予美国政府或任何部或官员的一切其他权力的执行，可以制定必要的和适当的法律。国会的立法只要在宪法规定的范围内，不违背宪法中禁止的规定时，总统和法律必须遵守。国会通过对行政事项的立法，可以扩大总统控制行政的权力，也可以缩小总统控制行政的权力。法律可以规定某一行政事项由政府或总统决定，总统可以决定如何执行，何时执行，是否委托下级官员执行，总统对这样法律的执行具有很大的控制权力。国会也可以认为某一行政事项，由于某种理由最宜由某一部或某一官员作最后的决定。在法律直接授予某部或某官员最后决定权力的情况下，只要该官员的决定符合法律的授权，不论是否符合总统的政策或意志，总统不能控制。如果该官员属于隶属于总统的一般行政部门，总统对不合作的官员可以要求他辞职。如果该官员得到国会和舆论的支持时，这种要求也很难实现（注：行政权属于总统这个规定的意义和内容，在美国没有一致的认识。讨论这个问题的专著和论文很多，为了得到大致的了解，可以参考下列著作： Lawrence H. TRibe: American constitutional law, 1988, pp. 210—213, 362—369. Nathan D. Grundstein: Presidential power,　administration　and　administrative　law,　 in　18　George Washington Law Review, pp. 285—326 (1950). B. Ledewitz: The uncertain power of the president to execute the laws, in 46 Tennesse Law Review, pp. 757—806 (1979).）。 （三）文官 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 总统对官员的任命权和罢免权限于高级官员，这类官员行 ──────864页────── 使一部分决定政策的权力，具有一定的政治意义。对低级官员，宪法第2条规定国会可以制定法律规定低级官员的任命。最高法院在1886 年的一个判决中（注：United States v. Perken, 116 U. S. 483 (1886).），认为国会可以制定法律限制行政部门对低级官员的罢免。国会享有规定低级官员的任命和罢免的立法权力，为建立现代的文官制度奠定了基础。在文官制度之下，低级官员的任用、薪俸、晋升、辞退、纪律处分受到法律的保障。总统和各部具有政治地位的高级官员不能任意支配他们。这样就限制了总统进行控制的一种手段。从理论上说，地位受到保障的文官，对行政事务没有最后决定的权力，实际上行使事务的决定大都根据他们的意见。因为高级官员地位不稳定，对行政事务不精通，必须根据文官的分析和建议才能作决定，而文官本身不可能没有自己的见解。他们往往只向上级反映符合自己观点的意见，提供支持自己观点的信息。一个能力不高的机关长官，如果不能指挥文官，就可能成为文官的俘虏。文官可以说是在立法、行政和司法以外的第四种权力。 （四）准司法行为 准司法行为是行政机关按照法律的规定解决一个争端的行为。执行准司法行为的人员必须不受外界干扰，能够查明事实的真相，按照法定的程序秉公判断。上面提到1958年，最高法院在威纳诉美国案件中，认为艾森豪威尔总统无权免除战争赔偿委员会的职务，因为委员会执行的职务是准司法职务。总统不仅对执行准司法职务的人员不能控制，对执行准司法职务的行为也不能控制。在美国行政机关中，行政法官执行准司法职务时不受外界任何干涉。虽然行政法官只能作出初步的决定，行政机关长官保留最后决定的权力，然而行政长官必须根据听证的 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 ，不能任意决定（注：参看本书第十二章第二节。），否则行政长官的决定将被法院撤销。在非正式程序裁决的准司法行为中，虽然没有法律规定的程序，然而行政机 ──────865页────── 关的决定必须符合宪法规定的正当法律程序（注：参看本书第十三章第一节。），制止了来自外界的压力，总统对准司法行为的控制因此受到限制。 （五）单纯的执行行为 在单纯的执行行为中，法律对行政机关的决定已有具体详细的规定。执行机关不需要作政策性的判断，也不发生自由裁量权的行使是否适当问题。对于这类行为的监督完全是一个法律问题，从而限制了总统的控制权力。 （六）事实上的限制 总统对高级行政人员的任命、免职、和对他们的决定，虽然具有法律上的控制权力，如果高级官在国会中有一定的支持力量，或者在选民中有一定的政治影响，总统认识到取得他们的支持在政治上的重要性时，在一定程度上必然会削弱总统对他们的控制。甚至在某些情况下，高级官员的意见，可能对总统的政策起决定性的影响。此外，总统必须对实际情况充分了解，才能行使控制权力。然而当代行政在很多方面具有高度技术性质。总统对行政活动的控制权力，不完全取决于法律的规定，实际上取决于总统对行政活动能够作出判断的能力。 ──────866页──────