探析小煤矿安全生产困境及其治理模式

近年来，煤矿安全形势虽然有所好转，但仍不 容乐观，社会对此普遍关注。小煤矿［1］由于事故频 发、开采无序、浪费资源、污染环境等原因，面临被 整顿关闭或重组整合的命运，因而在当前的“矿难 治理”和“国进民退”的社会讨论中成为焦点。探讨 小煤矿事故相对多发的原因时，除了煤矿安全监管 法制、体制、机制不甚健全和基层基础工作不够扎 实等共同原因外，多数论者认为小煤矿还由于其自 然地质条件差、规模小、产量低，采掘工艺简单、设 备落后，从业人员少、素质低、管理水平不高等多方 面特有原因，造成其对安全生产的认识不够、投入 不足、责任不落实、管理不到位，从而导致小煤矿安 全生产事故多发。本文拟对经济社会发展过程中小 煤矿沉浮命运的历史分析以找出其安全问题的政 策性根源，进而分析探讨小煤矿问题国有集团化治 理模式的设想。 1 扶持发展与整顿关闭———小煤矿发 展历史的政策解读 ‘大跃进’时期，为了满足当时大炼钢铁对煤炭 的需要，小煤矿得以产生和发展。20世纪 60年代初 期，由于国民经济发展的调整需要，鼓励发展煤炭 大企业，而小煤矿首次面临停产关闭的命运。‘文化 大革命’和“三线建设”时期，为了国家经济战略需 要和调动地方工业积极性，作为“五小”之一的小煤 矿（包括村社煤矿）在国家政策的大力支持下得到 了迅速发展。‘改革开放’初期，随着经济体制的改 革和市场经济的发展，国有煤矿难以有效满足煤炭 市场的旺盛需求，国家提出“有水快流，国家、集体、 个人”一起上的煤炭发展政策，降低市场准入门槛， 乡镇煤矿也在这黄金发展时期得到迅猛发展。进入 20世纪 90年代，鉴于煤炭行业开采无序、国有煤炭 企业市场竞争乏力、小煤矿的安全与资源浪费等问 题受到社会普遍关注，国家开始着手国有体制改革 和煤矿安全治理。但是，到 20世纪末和 21世纪初， 经过十年的改革与治理，小煤矿问题仍未得到有效 解决，国家根据煤炭市场结构和小煤矿问题的基本 情况，对小煤矿开始实行“关闭压产，总量控制”的 政策。在 21世纪初这十年里，国务院及有关部委多 次发文要求整顿关闭小煤矿，取得了一定成效，通 过多种形式的整顿关闭，小煤矿数量从 1998年的 8 万多处降至目前的 1万多处，根据要求 2010年末 要确保控制在 1万处以内。 值得注意的是：近十年的整顿中，小煤矿数量 和产量往往随着当年宏观经济形势和市场煤炭需 求的变化而出现明显波动。如小煤矿产量在 1998 年为 5.36亿 t，占全国煤炭总产量 43.47 %；经过关 井压产政策，1999年降低到 3.17亿 t；而在 2000年 反弹至 5.20亿 t［2］；2001 年国务院提出“四个一律 关闭”［3］，但是由于我国经济在接下来的两三年里高 速发展，煤炭需求量大增，煤炭价格不断攀升，众多 小煤矿超负荷生产，在 2004年全国小煤矿以 7.42 探析小煤矿安全生产困境及其治理模式 冉利军 （四川煤矿安全监察局安全技术中心，四川 成都 610045） 摘 要：根据小煤矿治理的现存困境和治理目标，结合小煤矿问题特点与原因，提出了国有集团化治理模式的 设想，并且认为：新的煤炭国有集团应采取“外部市场 + 内部计划”的方式来安排集团内部的大矿井和小煤矿的生产 计划，以满足煤炭市场的波动性需求，同时实现集团整体安全生产，全力防止煤炭非法生产，从而解决小煤矿问题的 治理困境。 关键词：小煤矿；安全生产；产权不定；波动性需求；国有集团化 中图分类号：F205 文献标识码：A 收稿日期：2010- 10- 13 作者简介：冉利军（1987—），男，重庆丰都人，本科，从事安全生产理论与政策研究工作。 文章编号：1672- 5050（2011）01- 0033- 03 33 亿 t的产量创下历史最高记录，基本满足了煤炭市 场的需求。然而小煤矿的安全生产基础薄弱，超负 荷生产更加导致矿难频发；2005年后，国家加大了 小煤矿整顿关闭的力度，收效较好；还考虑到我国 经济经过 2004年的宏观调控，削减了过剩产能，市 场对煤炭的需求有所下降。即便如此，面对夏季用 电和冬季取暖高峰时期对煤炭的强烈需求时，发改 委等部门有时便要求各主产煤省“加快小煤矿复产 验收”，以保证煤炭供应的现象，2008年夏曾出现了 这一情况，小煤矿又在“整顿关闭—验收复产”的政 策交替中徘徊观望。 回顾这六十年，从宏观层面上看，小煤矿总体 上经历了国家扶持发展与整顿关闭两个对立阶段。 小煤矿整体命运随着经济社会发展状况而沉浮，具 体处于什么状态取决于国家对经济利益和社会影 响的权衡取舍。当经济发展急切需要小煤矿补充煤 炭产量时，小煤矿整体处于政策鼓励扶持阶段；而 当小煤矿整体对国家的经济利益影响不大，而社会 影响突出恶劣时，小煤矿就面临整顿关闭命运。总 之，从国家政策层面上分析，小煤矿的整体命运取 决于小煤矿带来的经济利益与社会成本间的比较。 而从小煤矿业主选择的角度分析，当国家经济发展 较快、煤炭需求旺盛、煤价偏高时，小煤矿复产或增 产的动机强烈；而当经济低迷、安全生产成本又较 大时，更多小煤矿业主会选择减产或停产，达不到 安全生产基本要求的小煤矿就会主动或被动地关 闭。这就是六十年来，特别是近二十年来，小煤矿沉 浮命运的宏观解释，如果未能做出根本改变，当经 济社会形势发生改变时，小煤矿整体可能又会再一 次如此循环，小煤矿问题也难以得到根本解决。 2 特定身份与沉浮命运———小煤矿 问题的一个解释视角 由上文分析知，小煤矿整体命运处于不稳定状 态，是由国家关于小煤矿的不稳定政策导致。这种不 一致的政策是国家在不同经济社会环境下，根据小 煤矿在经济与社会两方面的影响而做出的。由此追 问，为什么小煤矿的命运决定于国家政策干预、而非 市场主体根据市场条件的自由选择，并且这种国家 干预往往又是出于经济环境和市场条件的考虑，而 与之相对应的国有煤矿在市场竞争中相对更加自 主？通常的回答是小煤矿问题严重，更需国家对其进 行社会性规制。尚且不论小煤矿与国有煤矿间的现 实问题严重程度如何，笔者认为，一个更为根本的区 别在于小煤矿的身份未得到界定和完全承认，也就 是产权不定。因为煤炭资源属于国家所有，国有煤矿 经国家授权开发和生产，在原则上不存在所有权属 问题。而小煤矿即使符合相关审批程序获准开采，其 中的资源所有权属的相关问题并没有得到明确解 决。所以，从根本上说，正是小煤矿这一特定身份导 致其沉浮命运，进而导致了相对严重的小煤矿问题， 这反过来又加重了其命运的不确定性。 如此，从特定身份与沉浮命运这一视角分析小 煤矿问题也就可以得出一个合理的解释。由于煤矿 开采权没有得到实质性的法律保证，小煤矿的命运 更多地系于国家政策，而国家的小煤矿政策又在长 期处于不稳定状态，进而导致了小煤矿整体的沉浮 命运。因此，小煤矿面对着来自于政策与市场的双 重风险，小煤矿业主对长期没有较好的预期。然而 安全生产所必须的安全投入的收益具有长期效应 和规模效应，对于规模较小而又无长期预期的小煤 矿更是不愿主动进行长期性的安全投入。因此，大 多数小煤矿业主只图短期利益而不考虑长期发展 与投入，对于安全生产普遍存在侥幸心理，由此引 起了严重的小煤矿问题。 综上所述，由于小煤矿产权不定，这个与国有 煤矿不同的特定身份决定了小煤矿命运受制于国 家对小煤矿做出的干预政策，因而小煤矿整体无稳 定性预期，而只顾眼前利益，不愿长期投入，从而导 致了小煤矿问题的历史性政策根源。笔者沿着这一 思路，设想了小煤矿问题的国有集团化治理模式。 3 外部市场 + 内部计划———小煤矿 问题的国有集团化治理模式 3.1 “困境—目标—途径”分析 根据上文分析可认识到：整顿关闭小煤矿的 “一刀切”方式存在着两方面问题：其一是国有煤矿 不能满足煤炭市场的波动性需求，小煤矿拥有市场 空间，因此“关而不绝”。其二是全国尚有近 1万处 小煤矿，整顿关闭方式不能解决小煤矿产权不定的 问题，因而不能根治小煤矿问题。这是小煤矿问题 治理的现存困境。小煤矿治理的最佳目标为：首先， 34 充分解决小煤矿的矿难频发、浪费资源、破坏环境 等问题；其次，煤炭行业供给能充分适应煤炭需求 变化；最后，治理过程中须兼顾各方利益，避免发生 社会问题。 针对上述治理困境与目标，根据对小煤矿问题 的原因分析，联系小煤矿治理的经验教训，笔者认 为：国有集团化治理模式不失为一种较为可行的途 径。首先，煤矿矿难频发、资源浪费、破坏环境的共 同原因在于小煤矿产权不定，无良好的长期预期而 全力谋取短期利益。目前存在两种方式解决小煤矿 产权问题，一种方式为业主购得长期所有权和采矿 权，完全以市场化方式发展生产。但是，由于历史上 小煤矿产权政策不定，业主即使购得产权也可能被 政府重新收回，因此该方式不能充分促进小煤矿业 主形成稳定预期。另一种方式是通过国有集团兼并 收购小煤矿而将其收归国有，从而产权得以界定。 但不能采用承包经营的方式转让出去，否则将重蹈 覆辙。此为小煤矿治理的国有化原因分析。 再者，大型煤炭集团收购区域内小煤矿具有下 列优势：其一，安全生产的管理和投入方面具有规 模效应，且国有大型煤矿安全生产管理资金充足、 经验丰富、能更好地实现集团安全生产。其二，集团 内大矿与小矿的有机结合，集团内部通过计划能有 效满足煤炭市场的波动性需求。大型煤矿通常具有 长期稳定的战略性供货协议，产量较为稳定，当煤 炭需求旺盛时，集团内小煤矿复产；煤炭供给过剩 时，使小煤矿停产，即可根据煤炭市场的波动性需 求，决定集团内小煤矿的生产周期与产量。此为小 煤矿治理的集团化原因分析。于是，笔者由此得出 了小煤矿问题的国有集团化治理模式。 3.2 小煤矿问题的国有集团化治理模式的实践解析 如果国有集团化治理模式经过充分探讨论证， 得以通过并决定具体实施时，则需具体研究国有集 团兼并所有小煤矿的实现方式，一般采取政府主 导、政策推动、法律保障等机制推动这一治理模式 的实现。再者，还需通过相关法律界定，此后国有煤 矿之外的其它煤炭生产均为非法生产。这种治理模 式若真正实现，国有集团的运作方式将作一定调 整，为了充分满足煤炭市场波动性需求，笔者认为 国有集团应实行“外部市场 +内部计划”的方式，大 型煤炭集团通过公平的市场竞争，获取市场份额， 并由此安排年度生产计划，各个集团内部的小煤矿 生产计划由集团根据煤炭市场波动来安排，而大型 矿井则是根据长期战略供货协议来安排生产。国有 化集团须对集团内小煤矿的相关问题高度重视并 及时解决，实现集团安全生产，从而根治小煤矿问 题。煤炭完全回归国有化后，国家煤矿安全监察和 安全生产监管部门，除对国有集团煤矿的监管监察 外，一个重要任务就是防止煤炭非法生产。但是其 工作难度将会降低、工作量将大量减少，因为所有 国有集团也将严防本矿区内的非法煤炭生产。煤炭 的国有集团化生产将给煤炭市场和安全生产带来 很大影响，目前虽不能完全预见，但是相信遇到的 问题会在具体的实践中得到解决。一些学者十分关 注和思考煤炭产业国有化问题与发展战略，山西省 自 2009年开始的煤炭资源大规模整合可为此提供 一定的经验借鉴。 4 结语 小煤矿安全生产问题治理复杂，笔者从小煤矿 的历史发展过程着手分析，认为小煤矿的整体命运 受制于国家根据不同经济社会环境中小煤矿的经 济利益和社会影响的比较而实施的干预政策，并从 小煤矿的特定身份和沉浮命运这一视角的分析中， 得出小煤矿问题的根源在于其产权不定，小煤矿生 存面临着来自市场波动与政策不定的双重风险。然 后，根据小煤矿治理的现存困境和治理目标，结合 小煤矿问题的特点和原因，提出了国有集团化治理 模式。并认为新的煤炭国有集团为了满足煤炭市场 的波动性需求，应采取“外部市场 +内部计划”的方 式来安排集团内部的大矿井和小煤矿的生产计划， 同时努力实现集团安全生产。最后指出，在新的治 理模式下，煤炭安全监管和监察的一项主要工作就 是防止煤炭非法生产。 参考文献 [1] 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In the meantime, the safety production can be realized to prevent the illegal production and to solve the small mines problems. Keywords:small coal mines;safety production;indefinite property right; fluctuate demand; state- owned grouping （上接第 35页） 编辑：刘新光 参考文献 [1] 弓培林，靳钟铭.大采高采场覆岩结构特征及运动规律研究[J].煤炭学报，2004，29（1）：7- 11. [2] 赵德深.煤矿区采动覆岩离层分布规律与地表沉陷控制研究[D].北京：辽宁工程技术大学，2000. [3] 贾喜荣.矿山岩层力学[M].北京：煤炭工业出版社，1997. [4] 弓培林.大采高采场围岩控制理论及应用研究[M].北京：煤炭工业出版社，2006． [5] 吴洪词，张小彬，包太，等.采动覆岩活动规律的非连续变形分析动态模拟[J].煤炭学报，2001，26（5）：486- 491. [6] 张向东，范学理，赵德深.覆岩运动的时空过程[J].岩石力学与工程学报，2002，21（1）：56- 59. Study on Overall Structure and Control of Overlying Strata with Large Mining Height HE Peng-fei, GONG Pei-lin (Mining Technology Institute of Taiyuan University of Technology, Taiyuan Shanxi 030024) Abstract: Through similarity simulation and numerical simulation, the destruction of large mining height and mechanics division were analyzed. An overall structure model was also established. Therefore, the study provides theoretical reasons for surrounding rock control and presents a roof control scheme. Key words: large mining height; deformation area division of overlying strata; overall structure model of overlying strata 5 结语 （1）在大采高工作面附近，上覆岩层的破坏结 构近似为碗状“梯形台体结构”，各垮落区以不同的 形式影响采场的应力分布。 （2）对覆岩结构的研究主要目的是估算支架工 作阻力和支架选型及确定顶板管理方案。 （3）一般来说大采高支架应选用支顶二柱掩护 式支架及四柱支掩支架。 38