国际社会对朝鲜发展援助探寻

2009年 7月 第 18卷 　第 4期 Northeast A sia Forum Jul12009 Vol118　No14 国际社会对朝鲜发展援助探寻 张 慧 智 (吉林大学 东北亚研究院 ,吉林 长春 130012) [摘 　要 ]国际发展援助对于援助国来说通常被作为实现国家利益的对外政策工具 ,而对于受援国来说 ,发展 援助可以为本国经济建设和社会发展提供诸多帮助。因此 ,发展援助对于援助国和受援国双方的经济发展都 具有相当积极的意义和作用 ,是一种具有互利和双赢效益的国家间经济合作方式和国际关系模式。根据朝鲜 的要求及现实需要 ,国际社会对朝援助正由人道主义援助向发展援助转变。国际社会对朝发展援助目标是促 进朝鲜经济、政治、社会发展 ,援助领域将更多地集中在基础设施建设、农业和提高行政管理能力等方面。在 此过程中 ,需要解决如何筹措对朝援助巨额资金、如何提高对朝援助透明度和效率等课题。 [关键词 ] 国际对朝发展援助 ;外交政策工具 ;多边援助 ;双边援助 ;援助方式 ;援助领域 ;援助动机和目标 [中图分类号 ] F114. 4　　　　[文献标识码 ] A 　　　　doi: 10. 3969 / j. issn. 1003 - 7411. 2009. 04. 009 [文章编号 ] 1003 - 7411 (2009) 04 - 0067 - (09) [收稿日期 ] 2009 - 03 - 21 [基金项目 ] 教育部人文社会科学重点研究基地项目基金资助 (08JJDGJW 262) 国家社科基金重大项目“东北亚区域合作与东北振兴 ”(05&ZD009) [作者简介 ] 张慧智 (1970 - ) ,女 ,吉林农安人 ,吉林大学东北亚研究院副院长 ,教授 ,博士生导师。 　　经济全球化时代 ,国家间经济联系日益密切 , 各国经济对外部环境的敏感度逐渐提高。在此背 景下 ,由美国次贷危机引发的全球经济危机使世 界各国经济纷纷陷入困境 ,没有国家能够幸免。 朝鲜作为国际社会的一员 ,经济也不可避免地会 受到影响。但由于朝鲜孤立于世界经济体系之 外 ,除了原本就规模很小的对外贸易略有减少 ,经 济总体受到的影响非常有限。此外 ,最近朝鲜发 射火箭引起国际社会的普遍关注 ,尽管中俄不赞 成安理会就此次朝鲜发射问题通过决议 ,不赞成 对朝鲜实施制裁 ,安理会仍发表主席声明 ,对朝鲜 的发射活动进行“谴责 ”,对委员会提出了制裁要 求 ,导致朝鲜宣布将“绝不会再次参加六方会 谈 ”,“不再受现有六方会谈任何协议的束缚 ”,重 新启动宁边核设施废燃料棒的提取作业 ,以此进 行抗议。历史已经证明 ,制裁不会促使朝鲜改变 , 只会迫使朝鲜进一步对抗 ;无论朝鲜采取何种强 硬措施 ,为了自身核心利益 ,在条件成熟的情况 下 ,最终仍要回归“六方会谈 ”框架。因为截至目 前 ,仍没有其他平台可以替代六方会谈 ,正是在六 方会谈框架内 ,朝鲜在与大国进行周旋的过程中 寻求到更多的利益。由此可以预见 ,经过一番博 —76— 弈和讨价还价 ,朝鲜很可能重归六方会谈框架 ,国 际社会将保留对朝制裁的同时 ,可能对朝提供更 多的经济援助。 虽然时而受到突发事件的影响 ,但国际社会 对朝鲜的援助已经成为一种常态。如何根据朝鲜 的现实需要在对朝人道主义援助的同时 ,提供更 多的发展援助 ,帮助朝鲜恢复经济建设 ,促进社会 发展 ,引导朝鲜融入国际社会才是更需要考虑的 课题。 　　一、发展援助的动因与方式 　　国际发展援助是指发达国家或高收入的发展 中国家及其所属机构、有关国际组织、社会团体通 过提高资金、物资、设备、技术等方式 ,帮助发展中 国家发展经济和提高社会福利的具体活动。从理 想上说 ,发展援助表现了一国帮助贫穷国家改善 生活水平的道义信念 ,甚至是在国际行为规制下 的法定义务。但是 ,很少有国家会完全按照利他 主义行事。不但援助国有自己的动机 ,受援国接 受援助的目的也各有不同。 对于援助国来说 ,现实主义者非常注重对外 援助作为实现国家利益的对外政策工具的作用 , 把对外援助视为援助国的经济治国工具 ,强调援 助国利益的驱动。一个国家是否向另一国提供援 助、提供多少金额的援助、是何种条件的援助 , 不 取决于后者的经济需求或道德优劣 , 而取决于援 助国能否通过对外援助获取预期的政治、经济、意 识形态和战略上的利益 , 以及利益的大小多 少。[ 1 ]理想主义者则强调受援国的基本需求、援 助国的国际责任和利他主义 ,认为发展援助 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 在促进经济发展和国际人权状况、国际规制和秩 序改善的同时 ,还能够促进国家间互惠的多边关 系。[ 2 ]结构主义者认为 ,对外援助是富国剥削贫 困国家的工具 ,并通过援助行为使低收入国家对 西方发达国家的依附制度化。在结构主义者看 来 ,发展援助首先是发达国家有意识使用的一种 工具 ,其目的在于通过提供援助施加控制和影响 , 以确保欠发达国家的发展能够有益于发达国家的 自身利益 ,维持其在国际劳动分工中的支配性地 位 ,并借此维护其在欠发达国家全面的统治地位 , 受援国几乎没有选择余地。[ 3 ]上述理论表明了国 际援助中援助国所追求的各种目标 ,其中既有人 道主义目标 ,更有地缘政治和意识形态的考虑、经 济利益和环境的考虑 ,以及各种国内政治因素的 考虑。因此 ,对外援助作为援助国的一种外交政 策工具发挥着重要作用。 对于受援国来说 ,发展援助可以解决本国经 济建设资金不足、技术水平落后、外汇短缺和物资 匮乏的问题 ;加强基础设施建设 ,完善投资环境 , 提高吸引和利用外资以及出口创汇的能力 ;刺激 经济增长和经济结构的改善 ;引进和学习外国先 进的技术和管理经验 ,加快经济发展和现代化进 程。因此 ,受援国对发展援助存在一定的期待。 但这并不意味着受援国总是处于弱势 ,受援国可 以根据对援助国的利益重要性进行讨价还价。 从社会交换论的角度看 ,援助国有可能把最 多的援助提供给最能够实现其利益的受援国 ;一 个受援国 ,拥有能够满足一个特定援助国利益的 权力资源越多、越重要 ,越有可能从该国获得更多 的援助。以交换论而言 ,一方面 ,援助者希望通过 援助“交换 ”受援国有价值的“资源 ”;另一方面 , 受援者由于拥有援助国所看中的一定形式的权力 资源 ,因而常常能够与援助方讨价还价 ,获取更多 的援助。受援国的权力资源主要包括地缘政治因 素、自然资源的丰富性等自然性权力 ,重要国际组 织的成员身份、贫困程度、政府治理状况等制度性 权力 ,以及与援助国的历史联系、是否存在援助竞 争或援助的可替代性等派生性权力。[ 4 ]无论出于 何种目的 ,例如提供基本福利和需要、发展经济、 巩固政权 ,如果一个受援国对于一个援助国的援 助形成了依赖 ,该援助国就对该受援国拥有了权 力 ;反之 ,如果一个援助国依赖于通过对一个受援 国的援助来实现一定的政策目标 ,该受援国就对 援助国拥有了权力。如果双方形成利益上的相互 依赖 ,每一方都拥有制约对方的权力。 受援国接受援助国提供的援助还有一个重要 的目的 ,即维持国内政权稳定 ,与援助国建立一种 良好的关系从而维护国家安全。对受援国来说 , 维护国内政权稳定主要取决于政府是否执行有利 于人民的政策 ,是否满足人民的合理要求 ,是否能 —86— 东北亚论坛 　2009年第 4期 够得到国内人民的拥护等。如果受援国能够从国 外获得稳定的援助并将援助用于发展经济 ,提高 人民生活水平 ,那么其政权存在的合法性就因此 而增强 ,其统治就会得以维持和继续。 因此 ,国际发展援助对于援助国和受援国双 方的经济发展都具有相当积极的意义和作用 ,是 一种具有互利和双赢效益的国家间经济合作方式 和国际关系模式。 发展援助按主体构成 ,可以分为双边援助和 多边援助。双边援助是指一国对另一国的直接援 助 ,多边援助是由援助国将资金或物资提供给国 际组织 ,再由国际组织向发展中国家提供的援助。 双边援助能更好地体现援助国的国家特性和国家 利益 ,越是大国 ,越倾向于提供双边援助 ,双边援 助占国际援助总额的 70% ,美、日、法、英、德等国 是主要援助国。多边援助组织为联合国系统①、 欧盟、世界银行及区域开发银行、国际开发协会 ( IDA)等。双边援助可能会受到援助国和受援国 政府之间的各种政治、经济压力和影响 ,对彼此关 系加以控制 ,并就援助的性质和数量进行讨价还 价 ;多边援助则是独立于援助国的内政和外交政 策 ,是集体努力的表现 ,援助国所贡献的仅是多边 组织所分配的基金中的一部分 ,在一定程度上失 去对其使用和分配的直接控制。在国际场合 ,主 权国家发现 ,由于它们都希望通过外援实现其利 益 ,结果是它们单独实行的援助政策往往相互竞 争和抵触。但援助国通过多边的磋商机制 ,可以 在很多问题上达成协议或取得一致 ,形成主流观 念和合力 ,对整个世界发生影响。因此 ,许多援助 方都在指导方针、援助主题与重点、援助目标和方 式等方面向国际主流 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 看齐。 事实上 ,发展援助最具渗透力的方式 ,就是加 强国际援助合作。即形成国际机构或民间团体与 援助国之间的国际援助合作体制 ,加强多、双边援 助、官方与非官方援助之间的相互融资和合作管 理 ,在援助项目中 ,对受援国经济开发和制度改革 提供各种政策咨询 ,发挥中心作用 ,直接和间接地 培养一大批来自工业国和发展中国家自己的专 家、大学学者、专业顾问、援助管理者和其他人 ,构 思并最终推广考虑发展问题的新思路。这个多样 化的群体假以时日 ,会影响发展中国家学者和决 策者对许多问题的考虑 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 ,这些问题包括经济 改革、贸易战略、财政政策、农村发展等。一旦这 种广泛的和具有渗透力的影响改变了决策者的想 法 ,外国援助在帮助国民发展战略方面会变得更 加卓有成效 ,因为其基本前提是被受援国和援助 国所共同接受的。 对于朝鲜这样的孤立于世界经济体系之外、 对其主权的不可侵犯性和政治安全极度敏感的落 后国家 ,更愿意接受政治利益目标相对不明显的 多边国际援助 ,更有利于提高援助效率 ,实现援助 目标。 　　二、国际社会对朝援助现状 　　1995年 8月朝鲜遭遇水灾 ,首次要求联合国 人道援助局 (UNDHA )和联合国儿童基金会提供 人道主义紧急救助 ,并要求世界卫生组织 (WHO ) 派遣医疗队。根据朝鲜当时公布的资料 , 1995— 1996年朝鲜粮食总需求为 764万吨 ,其中主食用 487万吨 ,副食用 277万吨 ,而当年粮食产量仅 376万吨 ,短缺 388万吨。“目前最紧迫需要解决 的问题是吃饭、粮食问题。粮食问题虽说在任何 时候都是人民生活的基础问题 ,但从来没有像今 天这样成为最重要、最紧迫的问题。”[ 5 ]以此为契 机 ,国际机构开始向朝鲜提供人道主义援助。 人道主义援助通常与政治、宗教、种族、意识 形态等无关 ,以自然灾害等紧急援助为中心 ,没有 前提条件 ,短期效果强 ,具有单边性特征 ,主要包 括粮食、保健、食用水供给与卫生、教育等多个领 域。国际社会对朝人道主义援助集中在粮食援助 上。自 1995年后 ,世界粮食农业组织 ( FAO )和世 界粮食计划署 (W FP)每年两次向朝鲜派遣粮食 和作物评价组计算投入需求量 ,以此为基础制定 每年的援助目标、援助领域和援助战略等 ,根据明 确的人道主义援助原则加以实施。根据 W FP的 推算 , 1995—2007年间 ,朝鲜年均粮食缺口 127万 　　 ①主要为联合国所属的各专门机构 ,包括联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食规划署、联合国人口基金、联合国环境规 划署、联合国人类住区规划署等。 —96— 张慧智 : 　国际社会对朝鲜发展援助探寻 吨① ,朝鲜本身并不具备解决粮食缺口的能力 ,主 要由中、韩、日、美、欧等国家和 UN ICEF和 WHO 等联合国机构以及非政府组织 (NGO)对朝提供年 均 123万吨的粮食援助 ,以满足其最低需求。截 至 2008年 10月 ,国际社会对朝援助总额累计 17. 1 亿美元② ,其中 90%为粮食援助 ,此外还包括医疗 药品和种子、化肥等农用物资。 国际社会对朝援助中 ,发挥重要作用的主要 是中、美、韩、欧等国家 ,这些国家的对朝援助一部 分通过多边组织进行 ,一部分由本国政府或 NGO 等民间机构直接提供。中国长期对朝提供粮食、 化肥、石油等援助。1996年 5月 ,中国与朝鲜在北 京签订了加强对朝鲜援助的“经济技术合作协 定”,根据该协定中国从签署协定的 5年内每年向 朝鲜提供 50万吨粮食 ,其中一半为无偿援助。韩 国自 1995年开始通过政府和民间团体向朝鲜提 供人道主义援助。截至 2007年 ,韩国通过国际机 构对朝援助 1. 7亿美元 ,政府与民间直接对朝援 助 18. 0亿美元。[ 6 ]同期 ,美国对朝粮食和能源援 助支出共 12. 6亿美元 ,其中粮食援助 258万多吨 (相当于 7 100 万美元 ) ,六方会谈后对朝重油 援助 1. 46亿美元 ,通过 KEDO向朝鲜提供援助 4. 03亿美元。[ 7 ] 2004—2007年期间 ,欧盟对朝人 道主义援助 4 041. 5万欧元 ,用于医疗、公共卫生、 粮食、紧急救助等多个领域 ,其中医疗援助占 50% 左右。[ 8 ] 2005年 8月朝鲜宣布不再接受人道主义粮食 援助 , 2006年试射导弹并举行核试验后 ,国际社会 对朝援助锐减③;加上国际粮食价格不断上涨 ,粮 食进口负担加重 ,朝鲜粮食问题急剧恶化。根据 W FP和 FAO在朝鲜协助下于 2008年 6月对朝鲜 进行“紧急粮食安全评价 ”的调查结果显示 ,咸镜 北道、两江道、咸镜南道等地区处于“严重的粮食 与生活危机 ”状态 ,其他地区处于“慢性粮食不稳 定 ”状态 [ 9 ]。据 W FP和 FAO估计 ,朝鲜 2009年 产粮为 421万吨 , 2008年 11月至 2009年 10月 , 即使有 50万吨的粮食商业进口 ,朝鲜粮食缺口仍 将达到 83. 6万吨 ,将有 870余万人 (相当于朝鲜 人口的 40% )需要紧急粮食援助。[ 10 ]因此 ,最近 朝鲜重新与 W FP、FAO、UNFPA、UNDP等国际机 构协商粮食援助、人口普查以及相关的内容。 W FP计划自 9月开始向朝鲜居民新提供 5. 8亿美 元的紧急救助 [ 11 ] ; FAO 将重新恢复对朝粮食产 量调查。 自 2005年朝鲜要求国际机构提供发展援助 后 , UNDP、W FP等国际机构开始与朝鲜协商发展 援助项目。发展援助以受援国政治经济的可持续 发展为中心 ,追求长期效果 ,需要就前提条件进行 协商 ,对受援国有系统的要求 ,并注重对投资、专 业性和实际能力的培养。[ 12 ]发展援助资金主要用 于农业和农村开发、教育与人力资源开发、能源与 技术援助、促进经济增长、保护环境与自然资源、 促进民主主义、建立合理的行政管理、改善人权等 领域。发展援助包括政府双边援助、国际机构组 织的多边援助 (如官方发展援助 )、NGO以及民间 企业提供的非官方发展援助等。 对朝鲜的援助中 ,发展援助与人道主义援助 的区分并不十分明显。国际社会和民间团体的对 朝援助多属于两种援助的混合。例如 ,对朝医药 品援助和医疗设施建设援助就同时具备人道主义 援助与发展援助的特征。自 1999年后 , UNDP对 朝提供人道主义援助的同时 ,已逐渐向恢复农业 生产、提高生产力、解决农村能源问题等长期开发 项目扩展。2006 年 UNDP报告书 ( Country Pro2 gramme for the Democratic Peop le’s Republic of Ko2 rea)曾提出 ,自 2007年开始的今后 3年内 ,将在朝 鲜实现五大课题 ,即提高经济管理能力 ,保障粮食 持续供给 ,保障经济发展的能源供给 ,通过社会开 发提高人民生活质量 , 改善环境的可持续开 发 , [ 13 ]该计划目前已经得到 UNDP和 UNFPA执 行理事会批准 ,于 2009年初开始实施。欧盟执行 委员会下属的人权事务局 ( ECHO: European Com2 m ission Humanitarian A id Office)于 2002—2004年 间向朝鲜提供了三项技术援助 ,一是“制度援助与 　　 ①按照 W FP的最低需求热量计算的结果。 ②截止 2004年 12月 ,国际社会对朝援助总额达 15. 1亿美元 ,此后援助金额迅速减少。 ③自 2005年后 ,朝鲜接受国际援助 2005年为 4 523万美元、2006年为 1 915万美元 , 2007年为 9 966万美元 ,累计 1. 64亿美元 ,年 均受援额 5 468万美元 ,其中粮食援助只有 1 100万美元。 —07— 东北亚论坛 　2009年第 4期 人力资源培养 ”,主要内容是培训政府官员并提供 实习援助 ,同时提供法律体系建设援助 ,以稳定经 济 ;二是“天然资源管理与利用 ”计划 ,主要是传授 有效管理能源的教育与经验 ;三是“可持续农业开 发 ”计划 ,传授农村开发战略教育与技术经验。欧 盟各成员国与 NGO正在实施对朝“市场经济教育 项目 ”和英语研修项目。2000—2006年间 ,美欧等 OECD国家及国际机构对朝发展援助累计达 8. 9 亿美元。①而开城工业园区的公共基础设施建设 与企业生产设施投资都来自韩国政府提供的发展 援助。 到目前为止 ,国际社会对朝援助仍以人道主 义援助为主 ,发展援助规模相当小。而单纯依靠 人道主义援助虽可缓解一时之急 ,却无法保障经 济的长期发展 ,而且容易造成援助国“援助疲劳 ”。 因此 ,不仅朝鲜要求国际社会提供更多的发展援 助 ,中韩等国以及国际机构也日益重视对朝援助 由“授之以鱼 ”向“授之以渔 ”的方向转变。[ 14 ]尽 管“六方会谈 ”一波三折 ,但仍取得缓慢进展 ,朝鲜 新年社论表明了半岛无核化的意愿以及发展经济 的决心 ,如果朝美关系也得到大幅改善 ,将为国际 社会加大对朝发展援助提供条件。 　　三、国际社会对朝发展援助的动 机与目标 　　国际社会采取何种方式提供对朝发展援助取 决于援助国对朝援助的动机与目标。鉴于朝鲜在 东北亚的地缘战略位置、周边大国围绕着朝鲜的 利益博弈、东北亚安全秩序的变化等因素决定了 援助国对朝鲜提供发展援助的动机各不相同。韩 国截至卢武铉政府时期 ,对朝援助更多是为改善 南北关系 ,扩大对朝影响力 ,为未来统一做准备。 新任李明博政府则把对朝援助与朝鲜弃核联系起 来 ,导致南北关系急剧恶化 ,韩国新政府的这一政 策将持续到何时尚不可知。美国对朝鲜的援助仍 限定在人道主义援助范围内 ,但是美国一直把对 外援助作为维护国家政治、经济、安全利益的工 具 ,随着朝美关系的改善 ,美国很可能加大对朝鲜 的援助力度 ,努力推动朝鲜制度变革的同时 ,牵制 周边国家尤其是中国和俄罗斯 ,保障其在东北亚 地区的主导地位。欧盟则以对朝援助为突破口 , 实施其“新亚洲战略 ”,使朝鲜摆脱贫困 ,成为稳 定、民主、法制和保护人权的国家 ,通过与东北亚 国家的政治、经济合作 ,扩大其对朝鲜半岛和东北 亚地区的影响力。中国对朝鲜的援助主要是为巩 固中朝友好关系 ,促进朝鲜发展 ,维护半岛和平与 稳定。 国际社会对朝鲜的发展援助能否实施、能否 达到预期目标 ,既由朝鲜政治、经济、社会等诸多 情况决定 ,也与双方的具体合作直接相关。一般 情况下 ,国际社会决定援助时需要考虑受援国的 经济状况、人权状况、政府运营质量、合理有效的 援助秩序、对援助结果的信任等多项指标。此外 , 提供援助的国家也会考虑国家安保和国际政治因 素。因此 ,要通过国际合作实现对朝发展援助 ,首 先应减少与朝鲜相关的外交安保问题 ,其中最重 要的是朝核问题的解决以及朝美关系的改善 ,这 两个方面决定了国际社会的援助规模。 有观点认为只有对朝鲜提供更积极的发展援 助 ,才会促进朝核问题的解决 ;反对观点则认为应 等到朝鲜发生变化后再提供援助。可以预见 ,中、 韩、美、欧盟等国家和国际机构与 NGO将会对朝 提供发展援助。如果朝鲜消除了外交安保方面的 障碍 ,满足了国际社会援助的条件 ,就需要在援助 方与朝鲜的协调和配合下 ,确定对朝鲜发展援助 目标。 朝鲜呼吁国际社会提供发展援助目标是在不 改变经济体制的前提下 ,利用稳定的国际政治环 境 ,获得更多的国际金融组织的资金援助 ,发展交 通、电力、运输等部门 ,发展基础设施 ,改善本国发 展经济的基本环境和引资环境 ,扩大对外经济关 系 ,引进外资 ,利用丰富高质量的劳动力 ,优先发 展出口导向的劳动密集型轻工业 ,扩大出口创汇 ; 利用轻工业产品出口赚取外汇购买生产设备、原 材料和技术 ,发展国内重工业 ;保障国内农业正常 发展的同时 ,通过部分进口满足国内粮食需求。 　　 ①其中 ,美国提供了 2. 4亿美元 ,欧盟提供了 2. 2亿美元。OECD, International Development Statistics, on - line database. http: / / stats. oecd. org。 —17— 张慧智 : 　国际社会对朝鲜发展援助探寻 　　国际社会对朝鲜的人道主义援助目标是为了 改善朝鲜粮食和食品紧张状况 ,对朝鲜遭遇的自 然灾害提供紧急救援 ,稳定朝鲜人口增长率 ,保护 环境 ;而发展援助目标不仅要从经济角度解决贫 困问题 ,而且要从政治、社会、文化等方面解决发 展问题。国际社会与朝鲜本国对发展援助的目标 期望值存在一定差异。 首先 ,在经济方面 ,国际社会对朝鲜发展援助 的目标将通过具体项目的实施来体现 ,如通过提 供农业和工业技术培训 ,帮助朝鲜建设公路、铁 路、上下水道等基础设施 ,培训相关人员学习经营 管理知识等援助项目 ,努力减少朝鲜社会的绝对 贫困 ,提高其自立发展经济的能力 ,夯实其经济发 展基础 ,引导其实施改革开放 ,促进朝鲜融入世界 经济秩序。 其次 ,在社会发展方面 ,国际援助方希望通过 发展援助 ,使朝鲜消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环 境恶化等问题 ,提高朝鲜防灾、抗灾能力 ,建立公 共卫生和良好的医疗服务体系 ,提高人民的生活 水平。截至目前 ,朝方对社会发展方面的国际援 助提供了较好的合作与支持。 最后 ,在政治方面 ,国际援助方重视受援国的 “能力建设”,不仅评估受援国在经济发展中的角 色 ,而且评估受援国在人权、民主、治理能力等政 治层面的改革。即促进受援国公民社会的成长 , 拥有人权和自由 ,建立健全的制度和透明的公共 行政秩序 ,加强法制化 ,提高公民民主意识 ,推动 民主化发展 ,改善和提高政治经济治理能力。然 而 ,朝鲜对于人权、社会制度、政府行政体制等问 题高度敏感 ,根本不会接受也无法接受西方的标 准。因此 ,如果国际援助过度强调这一目标 ,可能 会产生许多摩擦 ,需要加强各自目标的互补性 ,进 行相互协调和协商。 由于朝鲜经济社会发展对资金的大规模需 求 ,朝鲜与援助方各自不同的目标期待 ,以及朝鲜 对个别国家援助动机即警戒又利用的心理 ,国际 社会在对朝鲜发展援助过程中 ,可以选择多边合 作方式 ,即考察援助方提供援助的目的和方式 ,又 考察朝鲜的立场和作用 ,使国际援助在实施的过 程中充分融合援助方与受援方的意志、能力和作 用 ,既保障发展援助的效率与效果 ,又保证朝鲜因 拥有一定的主导权而给予积极配合 ,从而真正解 决朝鲜经济日益恶化的问题 ,并引导朝鲜进行经 济的全面开发。 　　四、国际社会对朝发展援助领域 　　朝鲜长期僵化的计划经济体制带来许多结构 性问题 ,基础设施陈旧 ,能源资源不足 ,工业生产 能力低下 ,产业结构不合理 ,粮食严重短缺。因 此 ,要完成援助目标 ,国际社会应根据朝鲜国情 , 结合国际发展援助的特点 ,对最需要优先援助的 领域给予现实援助。 从目前朝鲜的实际情况看 ,对朝发展援助重 点应集中于基础设施建设、工农业生产能力的提 高以及社会行政管理体系的建立等方面。 首先 ,提供能源和交通等基础设施建设援助。 在能源方面 ,朝鲜长期面临能源困难局面 ,是产业 发展停滞和经济困难的根源。尽管朝鲜努力提高 煤炭产量 ,建设更多的水力发电站 ,增加发电量 , 但由于采掘技术落后、设备陈旧老化、投资不足导 致煤炭生产不足 ;水力发电受季节和自然条件的 限制较大 ;加上国际油价上涨 ,原油进口成本提 高 ,朝鲜一直没能解决包括电力在内的能源短缺 问题。因此 ,六方会谈达成的“9·19共同声明 ” 和“2·13共同文件 ”①中都详细规定了对朝经济、 能源、人道主义援助等内容。对朝能源援助目标 是帮助朝鲜实现能源资源多样化、能源利用效率 化、能源技术设备先进化 ,通过资金和技术援助培 养朝鲜自行解决能源供给问题的能力。 在交通建设方面 ,对朝援助将主要集中于朝 鲜半岛南北铁路连接以及中俄与朝鲜半岛铁路连 接方面。中、、朝、韩和俄、朝、韩铁路连接不仅可 以完善东北亚的交通物流体系 ,而且可以开通朝 鲜半岛与欧洲的陆路运输通道 ,使中国能够通过 半岛铁路实现借港出海 ,有利于东北振兴战略的 实施 ;改变韩国目前只能依靠海路和空运与欧洲 　　 ①《9. 19共同声明》:中、日、韩、俄、美表示 ,愿向朝提供能源援助。韩方重申其 2005年 7月 12日提出的有关向朝提供 200万千瓦 电力援助的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。 —27— 东北亚论坛 　2009年第 4期 连接的状况 ,节约大量时间和经费① ;帮助朝鲜实 现铁路系统“升级换代 ”,从中取得相当可观的 “过路费 ”② ,并分享中国经济发展带来的新机遇。 由于能源交通建设投资规模大、周期长 ,在受援国 不具备相关制度政策的情况下 ,容易出现资金浪 费或挪用等现象 ,因此 ,对朝能源与交通援助可以 从小规模、最必需的领域入手 ,逐渐扩大规模和范 围 ,逐渐培养朝鲜自行解决问题的能力。 其次 ,提供农业援助。朝鲜因国土面积的 70%以上都是山地 ,农业发展条件恶劣 ,长期以来 重视产业化和城市化建设 ,因此 ,朝鲜属于工业国 家。但是 ,长期粮食困难使农业在朝鲜经济发展 中的重要性不断提高 ,提高农业生产力、实现粮食 增产成为国际社会发展援助的重要目标。针对朝 鲜农业的现实问题 ,国际援助方可以与朝鲜的农 业省、国土环境保护省、林业科学院、农业科学院 等部门共同合作 ,一方面应提高其化肥、农药、种 子等农业生产资料自给能力 ,加强对朝农业技术 培训 ,提高其农业生产、经营、仓储、销售等管理能 力 ;同时 ,加强农业环境保护、加大农村能源开发 力度 ,引进新的水利灌溉技术 ,提高其可持续发展 能力。 再次 ,提供工矿业开发投资。朝鲜长期坚持 优先发展重工业 ,虽然也强调轻工业与重工业同 时发展 ,但轻工业仍相对落后 ,无法满足人民基本 生活需求 ;虽然拥有丰富的地下矿产资源 ,但采掘 设备陈旧、技术落后、管理僵化 ,产量增长缓慢。 对于轻工业、矿业及建筑业等部门 ,朝鲜试图通过 引进外资的方式实现发展。目前 ,埃及水泥生产 及建设企业 OC I公司已与朝鲜水泥企业签订合 同 , OC I公司投资 1. 15亿美元 ,持股 50% ;英国 Anglo Sino Cap ital成立 5千万美元 (约合 3. 7亿元 人民币 )的朝鲜开发投资基金 ,积极开发朝鲜的矿 产及矿物 ,而英国奥利安公司也在同朝鲜联合开 发菱镁矿。[ 15 ]欧盟地区的企业还对朝鲜发电设 备、通信网现代化、铁路运输体系现代化、建立投 资信息和咨询、委托加工及观光等项目 ,正在不断 地进行投资。但是 ,总体上朝鲜的投资环境恶劣。 最后 ,提高朝鲜的社会行政管理能力 ,主要包 括建立有效执行发展援助的行政体系和制度 ,提 供教育、医疗保健、人口、水资源供给、卫生等人力 资源开发培养的相关援助。截至目前 ,国际社会 对朝医疗保健和公共卫生等方面的援助执行顺 利 ,但在提高其行政管理能力方面面临一定的难 度。通常情况下 ,越是经济困难、缺少制度性政策 的国家 ,国际机构对其社会与行政部门的发展援 助越多 ,以便改善和健全其行政制度体系 ,提高援 助的执行效率。但受援国往往对援助方的政治目 的非常警觉 ,拒绝怀有特殊目的的援助。朝鲜长 期实行中央集权型社会主义制度和计划经济体 制 ,确实存在体制僵化、效率低下、执行不力等问 题 ,但提高其行政管理能力和执行效率将需要较 长时间。 无论对哪个领域进行援助 ,都可以优先选择 所受制约小、短期效果大的项目 ,有效利用有限的 资源 ,使朝方能够迅速看到发展援助带来的效益 和帮助 ,增加朝鲜合作的意愿 ,然后再根据中长期 援助计划 ,扩大援助范围和援助规模 ,逐步实现援 助目标。 　　四、国际社会对朝发展援助面临 的课题 　　要解决上述各种问题 ,不仅需要巨额资金援 助朝鲜加强基础设施建设 ,提高能源供给能力和 生产技术水平 ,而且需要帮助朝鲜进行人力资源 的开发、教育与培训 ,加强朝鲜的“能力建设 ”,健 全法制 ,提高行政执行能力 ,从而提高援助效果。 国际社会加强对朝发展援助的合作目标是帮助朝 鲜建立经济发展基础 ,促使其逐渐融入世界经济 秩序 ;加强朝鲜人力资源培养 ,完善制度建设 ,建 立透明的公共行政秩序 ,提高国家“良治 ”能力 ;缓 和朝鲜半岛紧张局势 ,为建立东北亚和平机制奠 　　 ①据推算 ,如果以首尔为出发点 ,以柏林为目的地 ,全部采用海运 ,耗时约为 32. 6天 ,每个集装箱运费约为 2 505美元 ,如改用上述 铁路陆运 ,约需 28天 ,每个集装箱运费 1 010美元。据韩国政府估算 ,到 2005年韩国每年输欧集装箱可达 62. 6万箱 ,其节约时间和运费 相当可观 ,何况还可能吸引日货过境。 ②金日成主席生前曾算过一笔账 ,称“把新义州和开城之间的铁路修成复线 ,运送中国输往南朝鲜的货物 ,一年可赚 4亿美元 ”, “把俄罗斯或中国黑龙江出口的货物用东海岸铁路线运往南朝鲜 ,每年可获 10亿美元以上收入”。 —37— 张慧智 : 　国际社会对朝鲜发展援助探寻 定基础。通过国际合作 ,加大对朝援助力度的过 程中 ,需要解决以下课题。 首先 ,国际社会对朝发展援助的资金来源。 由于朝鲜恢复和发展经济需要巨额资金投入 ,任 何一个国家都很难单独承担如此规模的资金负 担 ,最佳方法将是多边援助与双边援助并行。一 方面 ,朝鲜通过 IMF、世界银行、亚洲开发银行等 国际金融机构获得贷款援助。朝鲜接受国际金融 机构的贷款不仅可以直接提高经济、技术发展 ,而 且可以提高国际社会对朝鲜的信任。国际金融机 构的援助意味着朝鲜正式成为国际社会的成员 , 是朝鲜融入世界的“认证 ”,是引进外资发展经济 的必要前提 ,具有重大的政治经济意义。朝鲜加 入国际金融机构接受援助的前提条件是从支恐名 单中除名。目前 ,美国已暂时将朝鲜从支恐名单 中删除 ,并停止适用“敌对国家贸易法 ”,为 IMF 和世界银行访问朝鲜 ,对朝鲜经济进行实地调查 创造了基本条件。多边援助中 ,世界银行项目融 资发挥着非常重要的作用 ,主要是对经济开发必 需的各种经济社会项目提供融资 ,融资主要用于 农业开发、石油、天然气、电力等能源开发、人口保 健、城市开发等。虽然朝鲜加入国际金融机构还 应满足公开经济统计资料、改革经济体制、接受国 外专家的政策咨询等较苛刻的条件 ,但在实际操 作过程中有较大弹性。在国际社会的支持下 ,朝 鲜完全可以加入国际金融机构。即便如此 ,根据 朝鲜当前实际条件 ,国际金融机构可能每年仅能 提供 2～4亿美元的援助金额 ,远远满足不了朝鲜 经济建设需求 ,还需要通过双边援助获得更多的 资金。如果朝鲜与美日实现关系正常化 ,美、日、 欧盟等国家为帮助朝鲜摆脱贫困、为充分利用朝 鲜的地缘优势、为东北亚地区的战略利益 ,对朝鲜 的双边官方发展援助将会有较大幅度的增加。 其次 ,朝鲜对国际援助执行的透明度和效率 性。自世界粮食计划署 (W FP)对朝提供粮食援助 以来 ,对援助的分配与监督问题就一直成为朝鲜 与援助方争执的焦点。例如援助粮食分配中 ,各 级机构及特权阶层在分配中私自扣留部分粮食 , 然后通过倒卖粮票获益 ;朝鲜运输业不发达 ,支援 来的粮食由于无法送达目的地而被倒卖到市场上 流通 ;一部分援助的粮食在运输途中被偷盗或扣 留等。正是由于国际机构的监督活动 ,朝鲜曾于 2005年驱逐 W FP人员。[ 16 ]但是 ,国际发展援助 的基本程序与条件比人道主义援助更加复杂 ,严 格要求保障援助使用透明度 ,并接受相关机构的 监督 ,需要朝鲜正确了解相关程序与条件 ,制定明 确的援助执行计划和目标 ,避免不必要的纠纷。 另一方面 ,由于援助国把援助资金投入到他们认 为合理的项目领域 , 与受援国政府和公众的内在 需求不一致 ;或受援国缺少对发展项目的决定权、 设计权和所有权 ,双方在经济、政治关系上不对 等 ;或者受援国缺乏从政府到社会对于发展道路 和方式的认同等原因 ,也会存在国际援助执行效 率问题。这就需要援助国与受援国之间加强沟通 与合作 ,充分发挥受援国主导性 ,共同协商讨论发 展援助的规划与实施。对于主权意识极强的朝鲜 来说 ,更应加强与朝鲜政府的协商 ,强调与援助方 的伙伴关系 ,帮助其理解国际 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ,同时通过相关 人员培训 ,提高发展援助的执行效率。 国际社会对朝鲜提供发展援助与朝鲜接受并 执行国际援助过程中 ,不可避免地会出现诸多摩 擦与问题。朝鲜可能利用本国所具有的地缘战略 位置、在东北亚政治安全上的重要性等优势与援 助方讨价还价 ,援助方则可能通过提供巨额援助 资金、帮助朝鲜经济建设、提高朝鲜国际社会地位 等条件要求朝鲜多方面改变。无论过程如何曲 折 ,关键是朝方需要了解国际规则、遵循国际规 范 ,利用国际援助解决资金短缺、知识短缺、技术 短缺、人才短缺以及观念、体制陈旧等问题 ,使国 际援助直接为本国经济发展服务 ,逐渐融入国际 社会 ;国际社会也应充分考虑朝鲜实际情况和可 接受程度 ,尊重和发挥朝鲜的主导作用 ,确定援助 领域、援助规模、援助条件及执行程序 ,使朝鲜切 实感受到援助带来的效益 ,引导朝鲜循序渐进自 觉地融入国际社会。 参考文献 : [ 1 ] K. B. Griffin, J. L. Enos. Foreign A ssistance: Objective and Consequence[ Z ]. Econom ic Development and Cultural Change, Ap ril1970, pp314 - 315. [ 2 ] David Halloran Lum sdaine. Moral V ision in International Politics: —47— 东北亚论坛 　2009年第 4期 The Foreign A id Regime[ Z]. 1949 - 1989 ( Princeton: Princeton University Press, 1993) . [ 3 ] Robert E. Wood. Foreign A id and the Cap italist State in Under2 developed Countries”, in John A. Hall, ed. , The State: Critical Concep ts (Vol. Ⅱ) [M ]. London and New York: Rout ledge, 1994, pp. 287 - 312. [ 4 ] 丁韶彬. 国际政治中弱者的权力 [ J ]. 外交评论 , 2007, (3) . [ 5 ] 伟大的领导者金正日同志所揭示的当前经济工作的方向与正 确利用自立的民族经济潜力 [ J ]. 〔朝 〕经济研究 , 1997, ( 4 ) . 转引自王胜今. 现代朝鲜经济 [M ]. 吉林大学出版社 , 2001: 255. [ 6 ] 韩国统一部 , www. unikorea. go. kr. [ 7 ] 〔韩〕联合新闻 , 2008 - 09 - 17. [ 8 ] 〔韩〕联合新闻 , 2008 - 09 - 07. [ 9 ] W FP和 FAO. Executive Summary: Rap id Food Security A ssess2 ment DPRK[ EB /OL ]. www. wfp. org, 2008. 6 /7. [ 10 ] 路透社 , 2008 - 12 - 09. 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[ 16 ] 张慧智. 中韩对朝经济合作探析 [ J ]. 东北亚论坛 , 2008, (3) : 91 - 95. 〔责任编辑 　李英武 〕 An Ana lysis on In terna tiona l D evelopm en t A id to North Korea ZHANG Hui - zhi (Northeast A sia Studies Academy, J ilin University, Changchun J ilin 130012, China) Abstract: The international development aid is usually regarded as foreign policy tool to realize national inter2 est of the donor country. For received country, the international development aid may advance the econom ic and the social development of homeland. Therefore the development aid has positive significance and function, and it is a win - win mode of international cooperation for donor country and received country. According to the request and the realistic need of North Korea, the international aid to North Korea is transform ing the hu2 manist aid to the development aid. The international development aid p romotes econom ic, political, and social development of North Korea, and it will be concentrated on the domain of infrastructure construction, agricul2 ture, adm inistration ability and so on. In this p rocess, it is necessary to resolved the p roblem s such as how to raise large amount of cap ital to aid North Korea, how to enhance the transparency and efficiency of the assis2 tance. Key W ords: International Development A id to North Korea; Foreign Policy Tool; Multilateral A ssistance; B i2 lateral A ssistance; A ssistance Mode; A ssistance Domain; A ssistance Motivation and Target —57— 张慧智 : 　国际社会对朝鲜发展援助探寻