革命的形成：清季十年的转折（下）

·专题论文·革命的形成：清季十年的转折(下)罗志田 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 提要清季十年间，朝廷正以前所未有的速度和广度推行全面改革，并无太多特别明显的暴戾苛政和“失道”作为，却爆发了革命，且能较为轻易地速成。对于从帝制到共和的“五千年之大变”，应有更深层的梳理、分析和诠释。帝国主义的全面入侵，造成中国权势结构前所未有的巨变。中外竞争的新局面使朝野面临着政治方向、政治结构和政治伦理的根本变革。一个推行了数千年的小政府政治模式，被迫走向必须展现政府作为的“富强”新路；而制度的困境，则使新政带有自毁的意味。更因政治伦理的转换远不如条文制度那样可以速成，政治体制的转型便遇到进一步难以逆转的困境，终不得不让位于被认为更迅捷更有效的革命0关键词辛亥革命清末新政体制困境近代中国帝国主义上文最后说到，改革的进程本身，已成为对其正当性的论证方式和检验手段。需要注意的是，时人(以及不少后人)对当时不少制度性概念，都未必从字面义立意和理解，而是有某种预设的选择性认知(如所谓“立宪”并非泛指以宪法治国，而是特指以某种类型的宪法治国)。在很多人心目中，改官制就意味着设责任内阁和总理大臣；取消满汉官员对等，则意味着增多汉人任官；等等。这些并非言明却也似乎可以不言自明的预设倾向，在很大程度上决定了改革的反响，因而也就影响了改革的进程(迄今仍影响着很多研究者的判断)。率先进行的官制改革，确是对朝廷的考验，实际上也带来了转折。五、官制改革的困窘1906年的官制改革，可以说是立宪的第一个实质性举措，再次鲜明体现了立宪的自上而下特色。从当年七月(旧历)派载泽等编纂官制，到九月宣布厘定(中央)官制，这样重大的体制改革，仅仅用了两个月的时间就完成了。由其具体操作进程特别是总司核定大臣的奏折与上谕之问不小的差异(详后)看，实不能说事先就有成竹在胸的改革方案。既然并非谋定而动，还能这样雷厉风行，42本文上篇、中篇分别发表于本刊2o12年第3期、第6期。罗志田／革命的形成：清季十年的转折(下)尤可见朝廷的迫切。翰林院撰文李传元当时就说，“以三四人之精力，数十日之期限，遽欲将中西官制异同得失、钩棘难理之事，一一研核详审”，即使有“兼人之长”，也难以做好。这类优劣成败的即时观感，有时仅表达一种情绪和态度，不一定反映实际，但形象地表述出了推行改革的速度。涉及治理的中央官制改革，自庚子后即已开始。那时慈禧太后号称体弱(这是犯错误后最能下台阶的理由)，而有适当放权的念头，却恰值中央缺乏忠诚而能做主、可靠而有担当的大臣。②甲午后李鸿章面临朝野诟詈，即使有恃也不能无恐。戊戌后掌权的荣禄，已更多靠忠诚而非实际的勋劳，虽在士林中人望不甚足，然毕竟曾任方面大员，尚能做主。再以后则人军机者多为以“随銮西狩”而体现忠诚之人，据说真能秉笔拟旨的只有瞿鸿机，而瞿也几乎未曾担任外官，是在中央机关成长起来的。③在这样的情势下，朝廷用人似只能朝两个方向发展，一是进一步任用亲贵，一是让中枢大臣集体负责。亲贵之中，慈禧太后主要依赖的是庆亲王奕勖，实际培养的却是醇亲王载沣。④且那时清廷还有一特殊的困难，就是不得不与庚子时立异的“东南互保”诸疆臣合作。观銮前后军机处的用人，除“随銮西狩”者外，似在尽可能容纳非“东南互保”之人。但1901年李鸿章弃世后竟然不得不用袁世凯(袁是“东南互保”疆臣中最北端者)，已说明朝廷并无多少选择余地。盛宣怀说朝廷“‘知人则哲’，朝政大有转机”，半是实述，盖婉讽慈禧太后此前不能知人用人亦不能安民也。⑤但这样的用人安排却伏下了高层权力之争的隐患。丙午改官制后即有所谓“丁未政潮”；慈禧太后弃世后，醇亲王成了摄政王，言官在其支持下一度活跃，其实也与醇亲王、袁世凯和庆亲王之间的角力相关(详另文)。人才问题是戊戌维新时即受到关注的一个核心问题，此时已更严重；而高层领导能力的问题，则贯穿了清季最后数年的朝局，成为一个影响时局的重大因素。就集体负责而言，从后来政务处、宪政编查馆等机构的设置看，慈禧太后似乎是想调整过去以军机处掌具体治权的统治方式，或至少增强其领导的集体性。⑥改官制时，最令很多人不满的，就是不裁军机处，也不设新式的责任内阁和总理大臣(详后)；但仍扩大了参预政务者的范围，即“各部尚书，均着充参预政务大臣，轮班值日”，实即集体议政，增强了领导的集体性。⑦然而，在机构早已重叠的情形下，集体领导是否能奏效尚成疑问，这样一来恐怕又增添出新的问题。盖当时枢臣多身兼数职，虽使机构问的制衡失效，却也减少了相互推诿的可能。若更多人集体议政，则又使推诿成为可能。重要的是，在正式的官制改革开始推行之前，一些关键性的机构改(D李传元：《奏厘定官制不能过促折》(1906年10月)，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上，中华书局1979年版，第457—458页。②改革已刻不容缓，最初的推动却来自疆臣(刘坤一、张之洞的“江楚三疏”)，即是一个明显的征兆。③胡思敬后来致函瞿鸿机说：“孝钦辛丑銮后，惩庚子之祸，颇欲推权政府，不负责任。荣相当国时，在私宅拟旨。荣相没，庆、铁、鹿皆不能秉笔，闻要旨多系中堂所拟。荣庆华卿间欲一试，中堂辄涂改之。此语由章京传出，谅非诳言。”胡思敬：《与善化相国询先朝掌故书》，《退庐全集笺牍·奏疏》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》(444)，台北，文海出版社1970年版，第498页。④据盛宣怀在京坐探陶湘的 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，朝议官制时，慈禧太后问及醇王，醇王以“年幼无知，不敢妄陈”对，太后乃长叹日：“如何汝亦可如此?”非常能体现太后对其不一样的寄望。《齐东野语》(陶湘致盛宣怀，1906年l1月22日)，陈旭麓等主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第29页。⑤盛宣怀：《致袁慰帅》(1901年11月8日)，《愚斋存稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》(124)，台北，文海出版社1975年版，第1261页。按“知人则哲，能官人；安民则惠，黎民怀之。”出自《虞书·皋陶谟》。⑥当时报纸颇多关于两宫希望王大臣强化军机处和政务处“会议”制度和机能的报道，甚至订出了相关的章程。参见《政务处奏覆会议政事》，《申报》，1905年2月12日，第3版；政务处：《覆奏请定会议章程折》，《申报》，1905年2月15日，第4版。类似报道尚多。彼时所谓会议，基本是会而议之的意思，正体现出集体负责的意味。cz)《裁定奕助等核拟中央各衙门官制谕》(1906年l1月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第471页。43邑式支捌}宜2013年第6期革已经启动，并造成了一个前所未见的难题，即“新政”和“常政”的紧张、抵触和缠绕。清承明制，初以内阁统辖政务。雍正时因用兵西北而设军机处，渐握实权；内阁仍存，渐仅担任一些特定的文字工作。1901年4月，设督办政务处，为负责推行新政的总机关；其成员虽以军机大臣为主，所督办的“政务”，实即推行改革的新政，而并非常规的政务。这样，在朝中逐渐形成了常政和新政两个系统。政务处甫设，就因处理改革而收掌各官员的章奏，甚至“区分门类，各认各股”办理，已经涉及全面的政务。而朝廷也一则日政务处“事体重要，天下观风”；再则日“政务二字，包举万端”；甚至明言“此处乃天下政治之管辖”，显然很难与向来“为政事统汇”的军机处区分。②若新政与常政难分，而军机处又照样存在(且不说还有内阁)，不仅伏下政出多门的隐患③，且不排除相互冲突的可能。1905年，与派遣大臣出洋考察相配合，朝廷又“派政务处王大臣设立考察政治馆”(垒)；到正式“筹备宪政”后，1907年8月，更名为宪政编查馆，转属军机处。⑤这一机构的更名，意味着新政的宪政化；而其由政务处改隶军机处，则意味着宪政的常态化，两套系统似有合一之势。不过，在清季十年问，新政占有极大的优势，改革举措往往压倒常规政务，有时甚至出现新政替代常政的现象。本来从设置政务处开始，新机构就有偏重改革 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 的倾向。到宪政编查馆的成立，其主要负责制定新 规章制度 食品安全规章制度下载关于安全生产规章制度关于行政管理规章制度保证食品安全的规章制度范本关于公司规章制度 的特色就更明显。这倒是符合前引袁世凯所说的中央“议事”而“立法”、外官“办事”以“行政”的区分。然而新政毕竟不是常政，后来被简称为“馆、处”的两机构，在中央几乎成为立法门类中的立法者，与常设各部已有隔阂；其与实际“办事”的外省督抚，则有更进一层的疏离。随着新政与常政的逐渐相互覆盖，“馆、处”所涉的相关范围，渐呈无限开放的态势。同时，或因分享着朝廷的急迫，或出于职责所在，甚或也有些恃宠自大，“馆、处”在制定政策时确也有些目中无人，自以为是，颇敢“立法”，勇于出台各种必须立刻执行的章程。两机构与中央常设部门及各省督抚的关系，也因此而日趋紧张。尽管大家都知道那些颁行的政策得到了从慈禧太后到摄政王的持续支持，在皇室不能被问责的情势下，“馆、处”乃成为受攻击的目标。御史温肃就说，朝廷在未开议院之前，“暂以立法权委之宪政编查馆”。但馆中大臣，“皆兼军机要差，其于外国立法，无暇研求”。结果“一切章程，皆三数司员为之”。且“司员日如此则是立宪国制度，如彼则非立宪国制度，诸大臣不敢驳焉，虑人讥其隔膜也”。关键在于，改官制“事关数百年兴革，而操诸一二人之手；各部大臣、各省督抚，无从预知”，则成何体统?这背后隐伏的一个重要原因，就是前述的领导和人才问题。从甲午到庚子，虽天下不断“有事”，中外竞争却均以失败告终。勋劳既难骤至，升迁遂多凭资历，致使枢臣年龄老化，在任自然减员的现象，并不少见(荣禄、张之洞、鹿传霖、戴鸿慈似都在军机任上去世)。上层领导的不连续，导致权力更多落实在人员变化较小的中下级操作层面，强化了“馆、处”中“三数司员”的影响力。故围绕官制的改革有两条主线，一是贯彻始终的领导人才问题(实际牵涉到是否设责任内阁的总理大臣)，其问若隐若显的要角是袁世凯，后来的数次政争，都与他直接间接相关(本文不拟详《清实录·德宗景皇帝实录》(七)，中华书局1987年版，总第58册，第345—346页。②《政务处开办条议》，刘锦藻：《清朝续文献通考》，浙江古籍出版社2000年版，第87638765页。③胡思敬：《退庐全集·审国病书》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》(445)，台北，文海出版社1970年版，第1318—1319页。④《设立考察政治馆参酌各国政治纂订成书呈进谕》(1905年11月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第43页。⑤庆亲王奕助等：《奏请改考察政治馆为宪政编查馆折》(1907年8月)、《考察政治馆改为宪政编查馆谕》(1907年8月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第4546页。⑥温肃：《请将新官制草案宣示臣工详细核定折》(宣统二年十一月)，《温侍御毅夫年谱及檗盒奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料r'I》(745)，台北，文海出版社1972年版，第6364页。44罗志田／革命的形成：清季十年的转折(下)论)。一是体制的问题，即宪政、新政和常政之间的紧张，因此而充分暴露了改革的结构性困境，却又无法头。两者相互关联、纠结缠绕。到1910年朝廷被迫开放言路，讨论筹备立宪的调整，而很多督抚进而要求区分宪政与新政(宪政有 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 的筹备期限，新政反成为可以缓行的常政)，是为政局转折的一个重大表征(详后)。新官制南镇国公载泽等众多官员共同编纂，督抚仅袁世凯身与，端方、张之洞等则派司员参与。三位总核大臣是庆亲王奕勖、大学士孙家鼐和军机大臣瞿鸿机。陶湘说孙本守旧，而庆王则向来无可无不可，故一切均瞿鸿机专主。瞿氏在三人中虽名列最后，但确实承担了更多实际工作。据说凡有新制提出，他“朝夕持《会典》详核，稍事更动”，以最后把关。②但庆王背后有袁世凯，在官制的具体设计上，当时持各种立场的人大都承认袁世凯起到了重要作用。③而孙家鼐也未必“守旧”，更多还是“调停两可”。与当时一般人相比，陶湘确实更了解瞿鸿机所起的实际作用。然而掌控局面的，仍是慈禧太后。这是筹备立宪的第一次较大举动，朝中大臣的意见的确分歧。慈禧太后的态度虽时有反复，大体仍在督促大臣积极推动。⑤光绪三十二年九月十六日(1906年11月2日)，庆王等将官制草案上奏朝廷，表示改官制“既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义”，故提出实行责任内阁制。内阁设十一部，并设总理大臣一人，左右副大臣各一人，以各部长官为内阁政务大臣。⑥几天后关于新官制的上谕，却并未采用责任内阁制，仍然保留了军机处和旧内阁，惟各部院的设置则基本采用庆王等上述奏折的主张。⑦这当然是因为慈禧太后本人变了主意。盖庆王父子等不论多么受人左右甚或“挟持”，要做出这么重大的改变，没有太后的事先默许(甚或明示)，是不太可能的。报纸上说一度已在考虑副总理大臣的数额和人选问题⑧，可知“上意”对此也大体赞同。实际上，这几乎就是最后一刻的突变，此前先已草拟了关于官制的谕旨，将军机处改名为“办理政务处。办事大臣，即授为办理政务大臣。至总理名目，仍候特旨简派，不为常例。”⑨可以看出，“上意”的转变是逐步发展的。这里的重要差别是，办理政务处并不是所谓“责任内《派载泽等编纂官制奕助等总司核定谕》(1906年9月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第385页。关于官制改革及各部设计草案，参见《宪政初纲》(《东方杂志》临时增T'J，光绪三十二年十二月)之“奏议”部分；并参见侯宜杰《20世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社1993年版，第77—86页。②《齐东野语》(《陶湘致盛宣怀》，1906年11月22日)，陈旭麓等主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第3O页。《大清新法令》中收有《厘定内阁官制考证缘由说帖》一件，多据《会典》，或即此也。《大清新法令l901—1911(点校本)》第1卷，商务印书馆2011年版，第685686页。③《京师近信》，《时报》，1906年9月20日，第2版；孙宝碹：《忘山庐日记》，1906年9月3日，上海古籍出版社1989年版，第914页。④虽有孙家鼐“多集干员在府中，将官制草案逐条签驳”之说(《补录孙中堂签驳官制草案》，《时报》，t906年11月13日，第3版)，但据曾上奏反对新官制的御史胡思敬说，孙家鼐确曾示予官制草案，他即撰《丙午厘定官制刍论》一书“逐条指驳”。孙“虽明知改制之谬”，却“调停两可”，并未尽采胡之意见。参见胡思敬《上孙相国书》(1906年10月27日)，《退庐全集·丙午厘定官制刍论》(附录)、《退庐全集·丙午厘定官制刍论·序》(1914年)，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》(445)，台北，文海出版社1970年版，第14851486、1376—1377页。⑤报纸上屡有廷臣意见不合、太后要求和衷共济之类的说法。《本馆接某亲王与直督冲突专电》，《申报》，1906年9月27日，第3版；《面谕枢臣尽心王事》，《申报》，1906年1O月29日，第3版；《京师近信》，《时报》，1906年10月7日，第2版；《京师近信》，《时报》，1906年1O月29日，第2版。(奕勖等：《奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》(1906年11月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第462471页。⑦《裁定奕助等核拟中央各衙门官制谕》(1906年l】月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第47l472页。⑧《京师近信》，《时报》，1906年9月20、22日，均第2版。⑨中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第33辑，中华书局1995年版，第54页。45史辱宜2013年第6期阁”。故虽对设总理的可能性有所开放，但性质是很不同的。若为责任内阁的总理大臣，就是一个根本性的转换。君主不负责任，自然也就不参与治理，是为真正的虚君。这虽大体符合前引立宪以永保皇位的逻辑，确实经不起进一步的深入分析。平心而论，关于为什么必须设以总理大臣负责的责任内阁，当时奏议所说的理由，并不充分。除了强国都如此(隐喻着事关外人观听)外，实无多少能说服人的论证。新官制的基础，是戴鸿慈和端方的奏折(按此折为梁启超代拟)，提出了“以军机处归并内阁”，本带有恢复明朝内阁制的意思，或也符合慈禧太后推行“集体领导”的新倾向。但原来的“集体领导”是在君主之下，现在则是在总理大臣之下了。从责任的角度言，皇帝可以不再为错误负责；但若从权力的角度看，皇帝也不复有权。这是不少言官和“小臣”所特别强调的。②瞿鸿机在呈上官制草案的同时，又呈上一份说帖，指出军机处“向称办理，乾隆初年，曾设总理大臣，寻奉裁撤。盖总理政事之名，虽亲贤有所不敢居。”若一定要改军机处名称，“不若易为政务处，其办事大臣即名政务大臣，似为名正言顺”。⑧在其与庆王同上的奏折中也说，“如以议院甫有萌芽，骤难成立，所以监督行政者尚未完全，或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参预政务大臣，大学士仍办内阁事务”。仍暗含以政务处代军机处的意思。不过，这更多是在“名称”上做文章，其实“规制”仍同。④清末的一大变化，就是受到外来观念的影响，政治上的“职”向“权”转化。⑤且后人多重视立法、司法、行政等三权分立，然而清末立宪期间还有一个频繁出现的关键词，即所谓“大权”。今人说主权，通常对外言，而时人则往往对内。故其所说的大权、统治权，均在分立的三权之上。不仅官方文献如此说，民间亦然。⑥上谕决定保留军机处和旧内阁，不设责任内阁和总理大臣，显然是受到了上述奏折的影响，更多从“权”的视角看问题。与瞿鸿机所说相反，朝廷保留了“名称”，但对“规制”略有更易。在宣布新官制前，调整了军机处的人员，鹿传霖、荣庆、铁良和徐世昌出军机，大学士世续人军机，广西巡抚林绍年开缺以侍郎用，在军机大臣上学习行走。⑦这样，军机处仅四人，除“学习行走”的林绍年外，留任的庆王和瞿鸿机加上世续，多少有点一总理、两副总理的意味。⑧两天后，上谕宣布“政务处着改为会议政务处”。⑨戴鸿慈、端方：《奏请改定全国官制以为立宪预备折》(1906年8月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第368—369页。②御史赵炳麟：《奏立宪有大臣陵君、郡县专横之弊并拟预备立宪六事折》(1906年l0月)、《奏新编官制权归内阁流弊太多折》(1906年l0月)；御史刘汝骥：《奏总理大臣不可轻设以杜大权旁落折》(1906年9月)；御史张瑞荫：《奏军机处关系军权不可裁并折》(1906年10月)；内阁中书王宝田等：《条陈立宪更改官制之弊呈》(1906年10月，此即前引陆宝忠所谓“大臣不言，而小臣言之”的呈文)．．以上见《清末筹备立宪档案史料》上，第124—125、441—442、421—422、429—1430、157页。③瞿鸿机拟：《复核官制说帖》，周育民整理：《瞿鸿机奏稿选录》，《近代史资料》总83号，中国社会科学出版社1993年版，第35页。据其后人所著《行述》，此说帖是附在官制草案之后同时呈上。参见瞿宣朴、瞿宣治、瞿宣颖《先府君行述》，附于《瞿鸿机奏稿选录》，《近代史资料》总83号，第41页。④奕勖等：《奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》(1906年11月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第465页。⑤御史张世培所说的“人君以用人为职，职者权所在也”一语，清晰地点明了君位(mprorship)在外来观念影响下由职向权的转移。见张世培《奏改革官制不可轻弃旧章折》(1906年10月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第437页。(参见宪政编查馆《呈拟行政事务权限办法折》(1910年4月)，中国第．z]h史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第1辑，江苏人民出版社1979年版，第125页；《湖南人民第二次国会请愿书》(续二)，《申报》，1908年8月16日，第4张第2版。前者说“君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽”；后者说“立法之权属之议会，行政司法之权属之有司，统治大权归之皇太后皇上”⑦《清实录·德宗景皇帝实录》(八)，中华书局1987年版，第470页；北京市档案馆编：《那桐日记(18901925)》下册，新华出版社2006年版，第583页。⑧至宣统三年(1911年)设责任内阁，即以军机大臣为总协理大臣，政务处也同时撤销。⑨《谕旨》，《大清新法令1901—1911(点校本)》第1卷，第39页。46罗志田／革命的形成：清季十年的转折(下)又过两天后，命“军机大臣、大学士、各部尚书均兼考查政治馆差使”。④这样，以前并重的“馆、处”，一度似有了轻重之分。据报载，政务处改名后，不再处理奏折，“其寻常交议折奏及日行公文，均由政治馆办理”。新的会议政务处“事权尽失，情同备位”。最初是处中人员“纷纷辞职”，后来则正式裁减，“所有政务处官员，除由政治馆提调酌留数员外，其余一律咨原衙门当差”。②而政治馆实际统合了军机处、内阁和各部大臣，使“集体领导”更为方便。然而在1907年8月政治馆更名为宪政编查馆时，又决定“所有军机大臣、大学士、参预政务大臣会议事宜，着改由内阁办理”。⑧先是袁世凯在7月上奏，提出“政府必须早建”。即使暂不设责任内阁，“亦宜合军机、政务处为一，而冠以政府名称，宣布应议条件，以杜专揽推诿之风”。④朝廷下政务处议，政务处覆奏说，上年新官制的“中央政府，即以各部长官会合而成”，已有所动。“今奉旨将会议政务处改归内阁，凡军机大臣、各部大臣，皆人阁会议，公同取决”。与袁折所说“合军机、政务处为一之办法，亦适相符合”。⑤到1908年末，江苏巡抚接军机处通知，“嗣后各省将军督抚大员具奏折件，须先摘叙事由，随折咨照政务处，详核可否入奏，再行呈递”。⑥似乎政务处的权限又有所恢复。而宪政馆的重要性也并未降低，不过更多偏重制度设计。到1909年其具有检查各地筹备宪政的职能后，影响又空前增强，也进一步加剧了中央和外省之间的紧张(详后)。不过，从光绪、宣统两朝《实录》看，各中枢机构的分工大致是军机处仍掌收奏折，而政务处承担“会议”决策职能，再由军机处发出上谕。1908年摄政王监国后，曾反对设总理大臣的赵炳麟，又奏请规复乾隆朝军机署名旧制，并云“东西国副署之制，亦同此意”。⑦旋奉旨交内阁各部院并案会议具奏。后内阁等衙门会奏的《摄政王礼节》中便规定，“凡有谕旨，均请摄政王钤章，由军机大臣署名，然后遵奉施行”。若摄政王“有面奉之懿旨，一并由王署衔钤章，军机大臣仍均署名”。⑧这部分或因摄政王地位特殊而出，但军机大臣的权限确有所增强，略具以前宰相的意味了。可知反对设总理大臣的，并非仅是维护“君权”；在不挑战“大权”的前提下，他们也试图限制“君权”。大学堂总监督刘廷琛就曾提醒说，“大权”是不能虚悬的。他劝摄政王不要“徒慕立宪之虚名，而忽于用人行政之实事”；更不必听信什么“立宪国内阁代负责任，君主永保尊荣”的说法。盖“有实权而后尊荣可保，稍一不慎，后悔何追”。此前军机处“庶政均待决于一人，而枢臣遂巧谢其责任”，确需整改。但新官制则“天下大权皆归内阁”，可能造成“天下知有总理，不复知有朝廷”的“孤立之势”。故即使任命了总理，摄政王也要阅看章奏，召见大臣，坚持“入内办事”。若王“今日无政可摄”，则“异H皇上无政可亲”。这不仅是皇室自身的问题，从外国的例子看，“立宪同，而其效不同”。凡人主“大权固则收富强之效，大权替则开危乱之端”。⑨自诸葛亮点出“宫中府中”之差异以来，皇室与百官系统的紧张与竞争一直存在。如果确有后人所谓君权、相权之争，则士大夫当倾向于后者；若满汉意识不止潜存甚且较强，汉族士大夫也应倾《那桐日记(18901925)》下册，第584页。②《政务处人员告退之消息》，《申报》，1906年12月2日，第2版；《议裁政务处司员》，《申报》，1907年4月17日，第10版。(《考察政治馆改为宪政编查馆谕》(1907年8月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第4546页。④直隶总督袁世凯：《奏为密陈管见条举十事缮单备采折》(1907年7月)，录副奏折，中国第一历史档案馆藏。按此折电子档被分成两部分，档号03／9287／o06、oo8，缩微号667／1094、1102。⑤政务处：《覆奏袁军机预备立宪折》，《申报》，1907年9月25日，第2版。⑥《督抚奏折先由政务处核定》，《申报》，1908年11月27日，第2张第2版。⑦赵炳麟：《三请清政源疏》(1908年12月5日)，《赵柏岩集·柏岩文存》上册，广西人民出版社2001年版，第472页。⑧刘锦藻：《清朝续文献通考》，第9239页。⑨本段与下段，见刘廷琛《奏为固皇业而保治安折》(1908年11月)，刘锦藻：《清朝续文献通考》，第11510页。47吏届宜2013年第6期向于后者。但上述据“权力”新观念为君主说话的士大夫，却多是汉人。从长时段看，设丞相本是更久远的体制。是清代废相的政治体制，已造成观念层面的转化，使其真以为设丞相不利于治理?还是清末一些读书人已经异化，其心目中的本朝体制(历时并不甚长)已超越于满汉，复受到新人观念影响，故反能从“君权”一面着眼?进而言之，在普天之下莫非王土的时代，如果君主出于掌控权力的“理性”认知，一般不会支持官僚体系的扩充。而在清末改革中，君位对官僚体系似乎呈现一种步步退让的态势，尽管有些不得已，却坐看官僚体系的步步扩展。那些站在皇室立场说话的奏章，虽实际影响了上意，却非主流(即前引“大臣不言小臣言”)。连这都不能成主流，是个非常重要的现象。为什么那时君臣大都不曾“上升到这样的高度”来认识问题?是他们心目中有着更重要的考虑?还是别的原因?这些问题提示着官制改革展现出的深层转变，不可等闲视之(详另文)。实际上，改官制尚在酝酿之中，便已造成恐慌。盖改革牵涉极广，虽也有新部之设，对裁撤部门的官员个人而言，确也牵涉到生计问题，不能仅视为当事人格调不高。如御史吴钫所说，“士大夫以官为生者，十之七八”。故因议更官制，“大小臣僚，相与议论，皇然有不安其位之虑”。御史杜本崇也观察到“官府上下，荡无所守，人心惶惑”的现象。②前引温肃所说“各部大臣、各省督抚，无从预知”是造成恐慌的一个重要原因。他以为，改官制“事本正大，而故出以秘密，使局外无从置议。及至发出，则以案经奏准，箝天下之口”。遂导致“举朝皇皇，如摈逐之在即”。⑧新官制宣布之前，陶湘报告说，对于变更官制，“近来谣传纷杂”，以至“朝市之间，莫不皇皇如。竟有人言戊戌将见者”。不仅人心扰乱，连市面也“因此而生观望之心”。④宣布之后，时在工部任职的孙宝碹见证了工部并入农工商部后同人的慌张，他到署即发现“合署人以被裁，相顾失色”。而“司员皆麇集堂上，傍徨无所措，问答数语即散”。⑤次年报纸说，当时可名为“恐慌时代”，全国皆“坐不得安、立不得稳”，而“人人怀保位心，人人存失位心”；遂至“人人在动摇中，人人在惊惧中”，终使“维新之天下，乃变为惊心之天下”。⑥虽不专为改官制言，却很能体现那时官场的风貌。当时官制改革的进程和结果，确令各方面的人不满，不仅是趋新者大失所望，被后人视为“守旧”者中很多人也极不欣赏。既存研究多注意到趋新者的失望，其实很多维护体制的人，已有天下将大乱的感觉了。⑦问题是新官制得到了朝廷的鼎力支撑，故不仅是执笔的“少年”可以“用夷变夏”，主持的大臣亦然。稍后议及外省官制时，张之洞就毫不客气地对主事者说，“今日预备立宪，只须合立宪之用，不必求合于海外立宪国之官制”。与东西各国比，中国疆域广大而交通不畅，“且立国之本原，历代政体相沿之成局，国民性情之利病，目前国家之实力，中外各自不同，岂能事事强合”?⑧后者恰是许多人眼中新官制的特点。恽毓鼎在私信中说，仅更改部门的名称，而人员、手段依旧。“譬之店肆亏败，唯易一门榜，谓其可致兴隆，虽愚者亦不信也。”内阁学士麒德则正式指责新官制不过“尽取外国之名称，强为粘合”。翰林院侍读学士周克宽具体指出，拟议中的礼部改为典吴钫：《奏改官制宜筹安置汰员以消立宪阻力折》(1906年9月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第4O4405页。②杜本崇：《奏更改官制不宜全事更张折》(1906年)，《清末筹备立宪档案史料》上，第425页。③温肃：《请将新官制草案宣示臣工详细核定折》(宣统二年十一月)，《温侍御毅夫年谱及檗盒奏稿》，第64页。④《齐东野语》(陶湘致盛宣怀，1906年9月2日)，陈旭麓等主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第27页。⑤剥、宝碹：《忘山庐日记》，1906年11月8日，第938页。⑥《论现今时代之恐慌》，《盛京时报》，1907年8月22日，第2版。⑦赵炳麟：《奏新编官制权归内阁流弊太多折》(1906年1O月)，王宝田等：《条陈立宪更改官制之弊呈》(1906年1O月)《清末筹备立宪档案史料》上，第442、157页。⑧湖广总督张之洞：《覆厘定官制王大臣电》(1907年1月4日)，《近代史资料》总76号，中国社会科学出版社1989年版第85页。48罗志田／革命的形成：清季十年的转折(下)礼院，理藩部改为殖务部，兵部、刑部改为军部、法部，皆“职掌如旧，名称取新；辞不雅驯，事同儿戏”。这些名称后未尽使用，但官制改革在很多方面流于形式，大体也是事实。这多少受到前述“纸张天下”的流风影响，对整体改革可能造成极大的风险。御史陈善同后来指出：“夫国恃法以立。今日处新旧递嬗之交，旧法既破除净尽，荡然无复一线之存；而所谓新法者，乃徒托之空文，无一能要诸实践。是一切规程，皆成虚饰。举国上下，同处于无法之中。危莫危于此矣。”②清季开始提倡以法治国，而却陷于举国无法的境地，改革前景，实不乐观。另一方面，更有众多研究者早已看到趋新者对新官制的失望。如新官制的一个要点，是取消了原来满汉两尚书四侍郎的对等官制。实际的结果却是各部尚书(含管部大臣)中满略多于汉，与很多人心中的预设不同。梁启超当时就夸张地说：“新官制改革之结果，满人尽据要津，致社会上有‘排汉政策’之新名词出现。”⑧既然新旧皆不满，就从一个侧面提示出，那时的改动其实也相当大。若从新设各部到“馆、处”的设立看官制改革，则其在体制层面的改变和冲击并不小。实际上，当时日本人就认为，新官制“如六部九卿衙门之变更，则不独变易清国祖宗之成法，而实破坏数千年之积习”。④且中国“改革之要，首在统一兵权。兵权既统一于中央，则中央之权力自易及于各省”。然而“清国官制之改革，徒着眼于司法行政之分立及地方之自治，而于最急之要务置而不图”，实可谓“最大之矛盾”。⑧司法行政的分立和地方自治，正是今日很多研究者所看重的，却不是日本人眼中当时清廷所急需。这也从一个侧面表现出，官制改革虽多流于形式，至少在眼光上还是较为长远的。不过，这更多是外人的旁观及今人的后见之明，对当事人而言，中央官制的改革的确令各方面都不满，并引起一系列的人事变动。先是对新官制编纂贡献甚大的袁世凯因“跋扈”而失势，失去了大量实质性的兼差，兵权也被缩小。更重要的是，他已受慈禧太后猜疑，开始疏离于权力中心。⑥不久又有次年的所谓“丁未政潮”，与袁世凯和庆亲王对立的瞿鸿机和岑春煊先后被罢免。⑦在时人眼中，瞿鸿机和袁世凯分属官场中的清流浊流，慈禧太后似乎在两者中维持一定的平衡。权力竞争的结果，双方各有所折，可以说没有一个赢家，仿佛都被太后所操纵。然而朝廷能用之大员，也就进一步缩减到几近于无了。在时人关于任法与任人的思辨中，官制是最能体现法与人之关系的。如果不仅侧重制度，也重视执行制度的人，则整个新政甚至更早的改革，都存在一个领导能力的问题。而且是一个直接影响到改革成败的重大问题。越是自上而下的行为，越需要有人才展现领导能力。当此物资匮乏之际，恽毓鼎：《澄斋日记》，1906年8月19日，浙江古籍出版社2004年版，第321页；内阁学士麒德：《奏请徐图立宪不可轻改官制折》(1906年l0月)、翰林院侍读学士周克宽：《奏更改官制只各易新名实不如旧制折》(1906年9月)，《清末筹备立究档案史料》上，第453、421页。②陈善同：《奏陈设立内阁管见六端折》(1911年7月)，《陈侍御奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》(274)，台北，文海出版社1968年版，第285页。⑧梁启超：《现政府与革命党》(1906年)，《饮冰室合集》文集之十九，中华书局1989年版，第48页。④《清国现势论》(译大阪《朝日新闻》文)，《大公报》，1908年2月27日，第3版。⑤《清国现势论》(续前)，《大公报》，1908年2月29日，第3版。⑥太监李莲英因袁世凯与盛宣怀不睦，久不与盛联系；当年九月，外间尚不知袁失势时，忽然给盛宣怀送礼，更对盛的坐探明言袁世凯“近来不甚妥当”，便是最清楚的表征。参见《齐东野语》(陶湘致盛宣怀，1906年11月22日、1907年1月10日)，陈旭麓等主编：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，第3134页。(Z)参见周育民《从官制改革到丁未政潮》，《江海学刊》1988年第4期；郭卫东《论丁未政潮》，《近代史研究》1989年第5期。49史艇宜2013年第6期还要推行全面的改革，很容易导致体制摇撼，又比承平时候更需干才。而当时的情形是，上面的领导能力不足，下面也缺乏可用人才。两者共同构成一个大问题：如果法必须变，则谁来变法?变法之后，谁来推行已变之法?詹森(MariusB．Jansn)曾对比近代中日的改革，也特别强调改革的领导能力。他认为El本很早就形成了有力的领导核心，且能持续进行；而中国一直未能确立这样的核心，故政策多变，而效果亦差。陈寅恪后来曾写出了“开元全盛谁还忆，便忆贞元满泪痕”的诗句。②此或用刘禹锡《听旧宫中乐人穆氏唱歌》“休唱贞元供奉曲，当时朝士已无多”一典，叹清季朝中无人(而以此诗赠予瞿鸿机的后人，又有些特别的意味)。在诸多根本性的困难面前，清廷的领导能力受到极大的考验。与慈禧太后时代相比，摄政王个人及其周边统治团体的领导能力明显更弱。庆王等(且不论其贪腐)在行政方面虽无太大的倒行逆施，但其能力不足以应付危局，仅图维持而无意开拓，却也是事实。而其所依赖的“三五少年”(以留日学生为主)③，却又有着“任意去留”的特点——他们为摹仿东洋体制，真不惜“举祖宗成法扫除而更张之”。④换言之，在改革的制度层面，原就存有某种程度的紧张。瞿鸿机所倚重的留日学生范源濂，或许说出了“三五少年”的共同心声：“凡一国欲有改革，必将其从来状态，移置更换。”社会秩序，也生出种种变动。当“旧秩序忽破，新秩序方生”之时，“事会迁移，人心摇动，此各国举改革之业，未有不经过之现象”。此“非一国之所能独免，亦原不足为深虑”。若因此“些少之困难”而放弃改革，“则国家之进步无望，民间必有起而要求改革者”，其祸尤烈。⑤后者是大实话，但改革所导致的全面社会动荡却绝不是“些少之困难”，实不能不深虑而预为准备。清季改革的很多重大措施，便是在这样暗存紧张的情形下产生。且晚清的所有改革，本都倾向“富强”，而重物力者往往轻人心而重制度。其实古今中外任何制度，本皆有利有弊。而一个关键，即如何选拔人才，能使君子道长、小人道消。号称权力自下而上的代议制，其核心更在于选举人和选举出来的人。亦即梁启超所说的，苟有新民，何患无新制度、新政府、新国家。⑥反之，不论引进多么优秀的制度，若人本身没有改变，以与制度同化，其他一切的“新”，都可能流于形式。若仅在方式方法上摹仿，还可能适得其反。这样，官制改革乃成为立宪的一个转折点。改革如果成功，则可能使新政和常政统合而为宪政。盖若维持改革和日常事务区分的“两条腿走路”取向，则如翰林院侍读学士周克宽所说，“改官制为行宪政，即官制不改，亦断无妨害宪政之官，破坏宪政”。⑦但若想要化两径为一途，则官制改革成功后，“馆、处”因职责完成而淡出，新政、常政同为宪政，真有可能协力同心，共图富强。反之，若官制改革也成为“纸片上之政治”，则两者歧异更甚，可能会从根本上损毁自上而下的改革取向。这是很多年前詹森师对我的当面指教，具体的论述可参见MariusB．Jansn，JapanandChina：FromWartOPac，8一1972(Chicago：RandMcNally，l975)。②陈寅恪：《赠瞿兑之·一》(1964年)，《陈寅恪集·诗集》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第151页。③曹汝霖后来忆说，他和汪荣宝、章宗祥、陆宗舆四人，“每逢新政，无役不从，议论最多，时人戏称为四金刚”。曹汝霖：《一生之忆》，香港，春秋杂志社1966年版，第59页。④《陆宝忠致瞿鸿机》(1906年9月15日)，《瞿鸿机朋僚书牍选(上)》，《近代史资料》总108号，中国社会科学出版社2004年版，第20页。⑤《范源濂致瞿鸿祝》(1906年)，《瞿鸿机朋僚书牍选(上)》，《近代史资料》总108号，第37页。按3时“5zE少年”的作用非常值得进一步深入探讨，许多大臣督抚想要招募的是他们，后来督抚群起反对的也是他们，详另文。⑥梁启超：《新民说》(19021903年)，《饮冰室合集》专集之四，中华书局1989年版，第2页。⑦周克宽：《奏更改官制只各易新名实不如旧制折》(1906年9月)，《清末筹备立宪档案史料》上，第421页。50罗志田／革命的形成：清季十年的转折(下)当时人才似已不足以应巨变，新官制又不能理顺新旧机构间的对立，也未曾造成官员素质的实质性改变，则一些原本潜存的紧张便可能逐渐凸显，展现出整个自上而下的改革取向并未形成一个自足而可操作的工作体系。在这样的背景下，开国会确实是一种选项，即以众人之才智弥补少数人能力的不足。六、转向自下而上：“筹备清单”带来的转折中央官制大体定局后，接着就是外省官制的编订。这一进程到1911年才以妥协而草草了结。除形式外，涉及根本的实际变更多未落实，却凸显了一个久已存在、复因“东南互保”而一度有些尴尬的关系，即在中央集权的趋势下，对各省究竟怎样定位。前述光绪帝在1901年初发布谕旨，要求“严禁新旧之名，浑融中外之迹”，主要针对着“拳乱”后士人与朝廷间的紧张，附带也有使参与“东南互保”的督抚安心之意。盖破除了“新旧之名”，则朝廷与疆臣之间的一度对立也就可以“浑融”了。然而，需要化除、浑融，正提示着紧张的存在，这样的关系多少有些尴尬。从那时起，朝廷与各督抚就一直在摸索中调整相互的关系。这一切，又和当时政治言说中频繁出现的两个关键词相关，即“中央”集权和“地方”自治。稍早瞿鸿机曾以官制询其亲近者，章华就说，列强文明之制，“属于外省，日地方制度；属于各部，日中央集权”。，②可知“地方制度”正类“中央集权”，都是外来新名词。而端方等更明言，“地方自治之制，其名词译自日本”。⑧有时一些日本人也比中国人更清楚地看到中外新旧观念间的紧张。一篇当年较有影响的日人文章说，官制改革的一大矛盾，即所谓“地方官制”。从元代开始的行省制，清代固定为督抚常置，其“拥有广大之版图”，军事、外交，均要负责。道光后内忧外患不绝，不仅“一有变乱，任各督抚之自为镇抚”；且兵饷不自国库，由“各省自筹”。于是中央之魁柄下移，而各省相对独立，可不必“互为应援”。虽中国改官制多摹仿日本，但不仅整体上中国大日本小，各省督抚“割据之疆域”，也非日本诸藩若“萨、长、肥弹丸之地可比”。简言之，在外省官制方面，日本“维新之时，无其例也”。④而外来新观念引入后，省的定位的确是一大问题。梁启超指出，中国各省“地域广而人民众”的特性，决定了“其公共相通之利害，必不在小节而在大纲”。凡“有所兴革，其影响立即波及于中央与邻省”。而其成功，“又往往非藉中央之倡导、邻省之协助”不可。故一省事务不仅是一地之行政，往往“牵及于全国之政治问题”，实非“东西各国地方事务”可比。从法理言，中国的行省兼具“地方自治团体”和“国家行政区域”两种性质，故督抚亦“兼有各国之地方长官与国务大臣之两种资格”。督抚的职衔本与各部大臣等，而因负责一省之全面，其实际政治权力尚略过之。⑤在这样1901年1月间两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯与盛宣怀之间的一组往来电报，便清楚地揭示了怎样向朝廷表述“东南互保”的正当性以及“化新旧之见”的实质意味。参见苑书义等主编《张之洞全集》第l0册，河北人民出版社1998年版，第84908493页。②《章华致瞿鸿机》(1906年)，《瞿鸿机朋僚书牍选(下)》，《近代史资料》总109号，中国社会科学出版社2004年版，第58页。按章华时为军机章京，是瞿的门生兼姻亲。(端方、陈启泰：《为设局筹办江南地方自治折》(1908年2月)，中国第二历史档案馆编：《中华民国档案资料汇编》第1辑，第102页。④译自大阪《朝日新闻》的《清国现势论》一文，曾分别在《大公报》和《盛京时报》上连载。本文所引均自《大公报》，从1908年2月27日l03月1日，第2、3版。⑤梁启超：《谘议局权限职务十论》(1910年34月)，《饮冰室合集》文集之二十五上，中华书局1989年版，第374O页。5】邑式吏辱宜2013年第6期的背景下，各省官制的制定既乏模本，即使仅在纸面落实，也非常困难。最初的上谕和往还电文，大都还说是厘定各省官制，似并不觉得“省”有什么不正常(大体上，偏守成者说各省或外省官制，而趋新者多称“地方”官制)。然而到1910年，宪政编查馆一方面确认了各省官吏为地方官，同时也感觉到“省”与“地方”之间的紧张。该馆称，一般的区分，有中央集权和地方分权，但中国“情形不同”，遂将国家行政事务的执行机关定为四级，中央政府各部直达地方的为“直接官治”，中央委任各省官吏执行的为“间接官治”，各省官吏奉行的为“地方官治”，再下面是各地的“地方自治”。比中央集权多了“地方官治”、比地方分权多了“间接官治”，其实都在省一级。“省”虽被定位为“地方”，实际却在“中央”与“地方”之间，这是当年外省官制甚难处理的问题。如果说中央的改官制或较多是因应时需(也基于半带想象