美国地方政府治理模式选择探究——以美国艾莫斯特镇为例(可编辑)
号?一 荔中钎鬣火垮
硕士学位
论文
政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载
羞璺垫查堕壁鲎墨丝煎垫竖堕查 二二丛羞璺兰墓堑鳖垫煎型 学位申请人姓名:
圭违重
申请硕士学位类别:
全堕刿塑?
申请学位专业方向:
主盐鱼鲎刿宝
指导教师姓名:
董竖益塾壁硕士学位论文
’
?
内容摘要
世界各国都要面对地方政府治理??这一事关国家统一、民族团结和社会稳定
的重大课题。在经历了“人民公社一和“乡政村治一两种实践形态后的中国,
随着
“取消农业税、统筹城乡发展、以工哺农、以城带乡的发展战略的实施以及
社会
主义新农村建设工作的推进,乡村治理正面临着严峻的挑战。它山之石,可以攻玉。
国外的治理转型特别是地方与基层治理转型积累了丰富的经验和教训,可供我们学
习、借鉴。在这方面,美国无疑首先是一个值得研究的对象,短短多年的发展
历史成就这种伟大奇迹的背后,政治
制度
关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载
的因素不能不说起着关键的作用。
为此,笔者选取了美国地方治理作为本文的研究视角,在具体个案选择时,抽
取了美国最原始的地方政府形态一乡镇政府特别是艾莫斯特镇进行实证研究,希
望在获取知识增量的同时,能够对我国乡村治理当前面临的诸多问题和困境有所启
发和借鉴。
文章经过
分析
定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析
认为,美国地方政府治理模式选择有很大的自主权,不受中央政
府控制,而由当地选民投票决定。这种制度使得美国地方政府拥有较大的自主权,
以满足选民的要求和愿望为宗旨,全力为选民服务,并维持了地方的繁荣稳定、和
谐发展。这其中,美国历史上的乡镇自治传统、宗教、发达的市民社会及政治文化
对其产生了重要的影响。
基于此,本文框架结构分为三个部分:
第一部分包括导论和前两章,这部分主要介绍了研究缘起、选题意义及本文的
行文思路、相关概念;美国地方政府治理和乡镇政府特别是艾莫斯特镇的治理模式
以及该镇两次治理模式选择的过程和结果。
第二部分即第三章,也是本文分析的重点,本章详细分析了艾莫斯特镇第二次
治理模式选择陷入困境的缘由,这其中包括新英格兰遗留下来的乡镇自治传统以及
宗教、发达的市民社会、政治文化等因素。
第三部分是对以上分析的思考与讨论。这里主要从治理理论和民主观念分析了
美国治理模式选择,并试图对我国当前乡村治理诸多困境有所启发。
关键词:治理;地方政府;地方自治;地方政府治理模式;硕士学位论文
’
? 雠卜??., .
’’’ ‘‘”, ‘,
”,
晰
, . .? 劬.
,
?, , .
, . ????? , , .
,
, .
,
, ,
,
.,,? .
,
:
,
’ , , ;.硕士学位论文 ’
? ,
,?.
? ..
:; ; ; :硕士学位论文 ’
?
华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明
原创性声明
本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师指导下,独立进行研究工作
所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或
集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体,均已在
文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。
作者签名:
誉沛甬
啪:节歹肌乒日
学位论文版权使用授权书
本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,即:学校
有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查
阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有
关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位
论文。同意华中师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的
全部或部分内容。
储签名:掺冲确 抑始荔郴舻
嘲:歹月肜日
嘲:劲叩年月/乒日
本人已经认真阅读“高校学位论文全文数据库发布章程”,同意将本人的
学位论文提交“高校学位论文全文数据库’’中全文发布,并可按“章程中的
规定享受相关权益。回塞途塞握变质澄卮;旦主生;旦生;旦三生筮查
作者签名:
杏乡布两
日期:年月/乒日硕士学位论文
’
?
导论
一、研究缘起与选题意义
我国是传统农业国家,“三农问题的解决和发展直接关系到国家的发展大计
和社会的稳定。因此,中央政府和地方各级政府都十分重视中国的乡村治理问题。
中国现行乡村治理体制是新中国成立后,通过“政权下乡捧、“政党下乡刀完成对农
民社会的政治整合而逐步建立起来的,它先后经历了“人民公社”和“乡政村治”
两种基本的实践形态。当今,随着“取消农业税、统筹城乡发展、以工哺农、以城
带乡”的发展战略的实施以及社会主义新农村建设工作的推进,乡村治理正面临着
严峻的挑战。
我国乡村治理体制从建立伊始,就受到两个基本的背景和条件农业社会和城
乡分治的约束。农业社会是历史遗留下来的,城乡分治是新中国的一项新的制度
安排。这两个背景和条件集中地反映在乡村治理的人民公社体制上。回
世纪年代初,“乡政村治取代了“人民公社’’。在这一治理模式下,乡
镇作为国家的农村基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。
乡镇与村之间在法律上不再是上下级和直接的“领导关系’’,而是“指导关系。
经过多年实践,“乡政村治在解决村庄内部事务的管理、增强农民的个体意识和
主体地位、发展农村基层民主等方面取得了一定的成效。随着农民的独立性、主体
意识和权利意识的增强,农民开始表现出对现存的城乡二元结构的不满,特别是进
城务工农民所表现出的对城乡二元户籍制度和身份歧视的不满,由此推动了与中国
传统城乡分治相配套的城乡二元户籍制度的松动,以及义务教育等公共服务和就
业、医疗等社会保障在一定范围的改革。
随着乡村社会的发展变化,“乡政村治在经过多年的实践、发展后,内在
人民公社体制是一个上下垂直.纵向高度集权的治理体制。主要表现在以下方面:首先。政治.经济.社会等领域
的权力高度集中于国家之手.国家通过土地改革和集体化把乡村社会和农民手中的政治、经济.社会等领域的权
力高度集中于国家之手。国家据此垄断权力并配置于各级国家政权机关。其次。公社体制将所有的农村居民都改
造成为统一的公社社员,这种社员身份没有血缘、地缘之分,也弱化了对地方的认同。农民作为公社社员,不仅是生
产者,同时也是政权治理体系的成员,并因此具有国家身份。也正是这种身份固定,农民的迁徙.身份变更受到严格
的管制。第三,公社体制是上下垂直、纵向高度集权的组织体系的组成部分。通过省、县.公社.生产大队,生产队这
一组织体系,国家把整个乡村社会纳入到体系之内,形成上下垂直.权力纵向分配、等级森严的权力网络。第四,公
社体制使农村基层政权的功能大大扩展.公社除拥有政治统治功能外,还拥有组织生产.宣传教育.社会服务等功
能。国家操控的公共领域吞噬或遮蔽了市场和私人领域。第五。公社体制采取等级制和标准化的运行机制。权力在
政治体系内封闭式由上至下单向度运行.公社统一指挥.统一生产.统一分配。第六。公社体制靠征收农业税费作
为其主要的财政支持.
硕士学位论文
’
?
矛盾与困境日益显现。主要表现在以下方面:第一,乡村治理体系中的各种治理主
体矛盾迭出。一是县乡关系不畅。由于县乡两极政权是在“县政权建设取实,乡政
权建设取虚的指导思想下设立,这使得乡镇往往无法履行一级政权的职能。而县
政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,就在乡镇设置不少派出机构从而建立
起自己的垂直控制系统,这样乡镇政府的职能被肢解,并由此造成县乡之间的矛盾
和摩擦。二是乡镇村关系紧张。在乡政村治条件下,乡镇与村之间的关系
是指导与被指导、协助与被协助的关系,但乡镇政府为了确保国家任务的完成,就
干预村委会职权范围的事务,实行对村庄的的行政控制,这造成两者关系普遍比较
紧张。三是村两委关系不顺。村党支部是村级权力组织的核心,村委会是村民自治
的中心。核心与中心常常发生摩擦。四是乡村民间组织发育迟缓。稀少的民
间组织
不能直接影响公共政策,难以约束基层政府的行为。第二,乡村治理功能主要集中
于汲取和管制。从理论上来说,乡政村治的乡村治理模式下,乡镇是基层政权,行
使统治和管理职能;行政村实行村民自治,进行自我管理、自我服务;乡镇对村民
自治进行指导。但在实践过程中,乡镇的统治和管理化成了管制,对村的指导变成
了领导,村民自治的主要组织形式村民委员会变成了乡镇在村的腿和脚。整体而言,
这种治理模式的功能主要表现为汲取和管制,表现为催种催收、征收税费、计生管
理等,政府和自治组织的服务功能无法实现,结果导致了“农民真苦、农村真穷、
农业真危险”回的局面。第三,治理运行机制单一。虽然实行了村民自治,民间社
会开始发育,但乡村治理运行模式仍然非常单一,几乎只有政府管制一种模式。主
要表现是,权力运行方向主要是自上而下,权力的行使方式粗暴,甚至少量的公共
服务也采取与行政权力捆绑的方式强行提供,市场机制被抑制,民间组织的
力量难
以发挥,公民参与机制、各种治理主体之间的权力利.双向互动更是少见,只有
在浙江等少数经济较为发达、民间组织发育比较成熟的省份才能发挥其应有作用。
农民对乡村治理的效果非常不满,在全国各地农民上访、冲击国家机关的群体性事
件时有发生。
上述乡村治理的困境表明,传统农业财政下的乡村治理模式需要适时加以调整
和完善。党和政府顺应时代的要求和民众的呼声,在年以来,先后提出了农
村税费改革、取消农业税、统筹城乡发展、以工哺农、以城带乡的发展战略及社会
主义新农村建设的政策。其中,取消农业税、以工哺农和以城带乡是具有根本性的
战略转向。农业税的取消终结了农业财政时代,以工哺农和以城带乡意味着城乡统
筹发展甚至城乡一体治理的到来。为此,全国各地都进行了不同形式的乡村治理改
摘自李昌平,‘我向总理讲实话:,光明‘日报社出版年版.
硕士学位论文
’
?
革的探索。比如,在乡村治理体系上,进行了乡镇综合配套改革,积极鼓励民间组
织的发展壮大;在乡村治理功能上,提出了对基层政府的职能进行重新定位,加强
公共服务职能的建设的要求;在乡村治理机制上,进行了治理机制创新,各种竞争
机制、市场机制、公民参与机制被引入了乡村治理中,比如服务市场化、“两推一
选、“公推公选等,权力的双向运行逐渐被推广。尽管如此,这种乡村治理转型
还处于不断摸索之中,各地的经验也不太成熟,其中也不乏教训,甚至有的地方遇
到困难时出现了走回头路的问题。为了降低改革的成本,缩短改革的阵痛,加快治理
转型的步伐,我们有必要在改革的同时借鉴国外地方与基层治理转型的经验与教训。
它山之石,可以攻玉。国外的治理转型特别是地方与基层治理转型积累了丰富
的经验和教训,可供我们学习、借鉴。综观世界各国的经济实力和国际地位,美国
毫无疑问地稳坐头把交椅。 她从年独立战争伊始,历经短短多年发展,
就从一个英属殖民地发展成为当今世界经济、政治、军事和科技等各方面实力超群
的头号大国。这个巨大的奇迹吸引了政治家、学者和普通民众的热切关注,人们从
各个方面研究她。
在我国,目前学者们关于美国地方治理模式选择的研究寥寥无几,就现有的文
献来看,学者们基本上只注重于对美国地方政府治理模式类型进行泛泛研究。
本文试图对美国地方政府治理模式选择进行研究,选取美国最原始的地方政府
形态??乡镇政府为例进行实证研究,希望在获取知识增量的同时,还能够对我国
乡村治理当前面临的诸多问题和困境有所启发和借鉴。
二、研究现状与研究方法
学术研究是个不断积累和发展的过程,研究的目的在于获得知识增量。新的研
究问题的确立,要求我们对以往的研究有准确的把握,而相关学者对该问题的研究
成果是我们进行新课题研究的宝贵资料。
一研究现状
地方与基层治理在西方虽然一直是政治学的一个重要分支,但在国内却并未
受
到应有的重视。这主要是因为地方与基层政府在西方有比较独立的法律地位和政治
利益,而在我国国内却只是一种附属地位,更无独立的政治利益。随着村民自治、
社会主义市场经济及依法治国的确立,地方和基层政府逐步有了相对独立的地位和
利益,地方与基层治理才逐渐被纳入了政治学的研究范畴。随后,国外地方与基层
治理也进入了政治学者的视野。
.治理理论的研究状况硕士学位论文
’
?
治理成为一个全球关注的政治术语,它在国外主要有三种理解:
一是世界银行、联合国开发署等国际组织的看法,在他们眼里,治理具有从传统国
家统治向现代国家统治转型的特点。年世行报告《撒哈拉以南非洲》认为“治
理就是使用政治权力管理国家”,认为非洲要走出治理危机应当进行创造多元制度
结构的政治革新,比如司法独立、法律的自由公正、改革官僚机构、推动民间社会
的发展、提高政府的责任性、合法性和透明度等。简言之,制度层次上创造
中立的
国家,社会层次上创造自由的民间社会,个人层次上创造自由的个体行为模式。嘴
典学者蒂姆?凯塞尔的研究报告《争议的政治、地方治理与自治一一以坦桑尼亚为
例》就体现了这种思想。?
二是以美国学者为主的学人认为治理就是新公共管理。美国学者戴维?奥斯本
等人的改革政府》在批评官僚主义的低效后指出其替代性
方案
气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载
就是企业化政府,
打造一个分权、竞争、效率的政府。美国学者盖伊?彼得斯在《政府未来的治理模
式》中认为,以市场的方式提高管理效率虽然不是唯一的原则,但却是主导的原则,
进而把治理转型分为了市场式、参与式、弹性化和解制型等四种治理模式。固另有
英国学者胡德在《通行于各“季”的公共管理》也持这种观点,认为治理就是要充
分发掘订立合同、授予经营权以及新的管理形式等方面的潜力,简言之,就是实行
新公共管理办法。这种对治理的理解也被有关的国际机构认可,经合组织年
度公共管理发展报告《转换中的治理》就把治理理解成了新公共管理。总之,
作为
新公共管理的治理,就是以分权、竞争的市场原则来管理政府事务,以此提高政府
对公民的服务效率。
三是以英国学者和部分美国学者为主的学人认为治理是对新公共管理的超越。
英国学者格里?斯托克在其代表作《地方治理转型:从撒切尔主义到新工党》就持
这种观点,他认为,保守党的新公共管理带来中央对地方的过度干预、减少了地方
居民享有的公共服务、降低了服务水平,只有地方治理转型可以改善这种局面。固英
国学者卡洛林?安德鲁等撰写的从地方政府管理到地方治理》一文指出新公共管
理改革后,地方选举更容易被党派操纵,地方民主减弱,过多的非选举机构提供服
务造成了机构林立、“雇客们无所适从、难以归责,政府合法性降低等危险。?另
回世界银行报告,‘撒哈拉以南非洲》.
瑞典蒂姆?凯塞尔,‘争议的政治、地方治理与自治一一以坦桑尼亚为例.
?美国盖伊?彼得斯,‘政府未来的治理模式’.
英国胡德,‘通行于各“季”的公共管理》.
经合组织,‘转换中的治理,年度公共管理发展报告.
?英国斯托克,‘地方治理转型:从撒切尔主义到新工党.
。英国洛林?安德鲁等,‘从地方政府管理到地方治理》,‘马克思主义与现实,年第期.
硕士学位论文
’
?
外一些美国学者也意识到了新公共管理带来的这种危害。罗伯特?登哈特夫妇的《新
公共服务》一书认为以顾客倾向和公共企业家精神可能会损害公平、正义、民主和
代议制等宪政价值。?理查德?博克斯《公民治理》一书也对地方治理中职业经理人
的过度参与甚至控制地方政府的职业主义倾向提出了批评,认为其损害了公民作为
社区主人的地位。学者们历经批评之后普遍意识到必须扩大公民参与、实现政府与
社会的合作,而这恰恰就是新治理的核心内容圆。格里?斯托克在《作为理论的治理:
五个论点》一文中指出了这种新治理的五个要点:来自政府但又不限于政府、意味
着国家与市民社会之间界限的模糊、各公共行动机构之间依赖与合作、行为
者网络
的自治、政府的责任是控制和协调而不是命令等。英国学者罗伯特?罗茨《新的治
理》一文认为治理就是自组织的组织间网络。回台湾学者朱镇明《地方治理与地方政
府现代化》一文也认为,地方治理正在逐渐取代或是超越新公共管理而成为一种新的
治理模式。台湾学者李长晏《地方治理的问题认定与制度重建》一文更是明确指出,
地方治理就是在一定范围内多元利害关系人之间对公共事务协力管理的过程。固
相对于国外对治理的多种理解,国内对治理的认识相对统一,基本上都认为治
理是一种权力多向度、多元化,既竞争又合作的统治模式。俞可平通过系列论文全
面阐发了治理转型及善治的理念,在《治理和善治引论》中,他指出,治理与统治
的区别主要有两个,一方面,二者的主体不同,治理的权威包括政府、公民、团体
等多元主体,而统治的权威只有政府一个;另一方面,权力运行的向度不同,治理
是上下互动的过程,而统治是自上而下单向过程。?徐勇在:治理的阐
释》一文中提出了“治理的本质是公共权力与社会的互动过程’’的观点,后又在:论
治理转型与竞争一合作主义》中进一步发展了自己的观点,认为治理转型是在政府
与市场双双失灵的情况下进行的,以权力的上下互动、双向运行为特征的治理模式,
并结合国情提出了“竞争一合作主义治理改革模式。回唐娟的博士论文《政府治
美国伯特?登哈特夫妇。‘新公共服务,中国人民大学出版社,年版.
理查德?博克斯,‘公民治理》,中国人民大学出版社,年版。理查德??博克斯,现为美国科罗拉多州大学
公共事务学院研究生院教授.曾有年的实务工作经历,担任过地方规划、建筑安全、财政、住房政策等方面的主
管,并曾受聘为城市经理。研究领域涉及公共服务、地方治理与政治,府际问关系治理等,致力于民主社会政治代
议制度与公共服务职业理性的关系研究。在美国多家知名学术期刊上发表文章.
格里?斯托克。‘作为理论的治理:五个论点,载俞可平主编‘治理与善治,社会科学文献出版社,年,
第页.
。
回英国罗伯特?罗茨,‘新的治理.
簟朱镇明,‘地方治理与地方政府现代化,‘行政暨政策学报,年。
固李长晏,‘地方治理的问题认定与制度重建。发表于三合一选举后我国地方自治发展的议题前瞻学术研讨
会,年.
?俞可平:‘治理和善治引论》,社会科学文献出版社。年.
回徐勇::治理的阐释’,‘政治学研究,年第期.‘论治理转型与竞争一合作主义’,‘开
放时代,年第期.
硕士学位论文
’
?
理论》则从国家与社会关系的角度讨论了公共物品的提供问题。?陈国富的《官僚
制的困境与政府治理模式的创新》一文从经济学视角讨论治理转型的意义及方式。
另外,个别学者基本否定了治理理论在中国的适用,比如唐贤兴的《全球治理与第
三世界的变革》、杨雪冬的《要注意治理理论在发展中国家的应用问题》、李风华
的《治理理论:渊源、精神及其适用性》等文。但他们对治理的理解并无他意。
.有关美国地方政府治理的研究主要有:美国学者文森特?奥斯特罗姆的系
列著作《美国地方政府》、《美国联邦主义》及《复合共和制的政治理论》都认为,
美国地方治理体制的最大特征是联邦主义的权力多中心化,并认为这是美国地方公
共服务优质高效的体制原因,不但不能废除,还应当继续发扬。圆理查德?博克斯
:公民治理》一书则专门从美国地方政府内部组织结构的角度讨论公民、代议机构、
职业经理三者之间的关系,并强调,要想解决地方政府过度企业化的问题,必须要
发挥公民的社区主体地位。另外,高新军著的实现从权力政府向责任政府的转
变》,他通过中美两国实证和案例的比较研究,指出在经济和政治利益多元化的条
件下,传统的自上而下的领导体制存在着明显的监督边界,要按照市场经济中公司
治理结构的思路去建立我国地方政府治理的模式,以民主选举为突破口,进而走向
乡镇自治。?高新军《美国地方政府治理中的公众参与》一文提出公民参与是美国
地方治理最具特色的内容之一,并探讨了公民参与的具体方式及作用。马骏等人《公
民参与预算:美国地方政府的经验及其借鉴》一文为我们提供了美国地方治理中公
民参与对提高预算决策的合理性和公共责任方面的有关经验。而美国吴量福著:
运作决策信息与应急管理美国地方政府管理实例研究》,他的这本书内容包括
三个部分:美国地方政府管理、信息管理暨电子政务、政府应急管理。这三个部
分之所以能汇集一气,而形成专著,恰恰反映了近几年来中国公共管理学科的发展,
折射出当代中国政治发展及行政体制改革的实际需要。总之,学者对地方与基层治
理转型中治理体系的集中观点是“权力中心的分散化”及“各权力主体间的合作化
趋势。
。唐娟:博士论文‘政府治理论,北京?中国社会科学出版社,年版。美国联邦主义’.‘复合共和制的政治
理论.
。陈国富:‘官僚制的困境与政府治理模式的创新》,‘经济社会体制比较’,年第期.
。美国文森特?奥斯特罗姆罗伯特?比什著,莉诺?奥斯特罗姆井敏陈幽泓译‘美国地方政府》,北京
大学出版社,年版:文森特?奥斯特罗姆‘美国联邦主义,上海三联书店,年:文森特?斯特罗姆著毛
寿龙译,‘合共和制的政治理论》,上海三联书店,年版.
鲫高新军。‘实现从权力政府向责任政府的转变》,西北大学出版社,年版.
。美国吴量福,‘运作决策信息与应急管理美国地方政府管理实例研究,天津人民出版社.年版.
硕士学位论文
’
?
综合以上文献检索我们发现,目前学术界对治理理论的研究以及美国地方政府
治理的研究取得了不俗的成绩。从现有成果来看,国内学者对国外具体案例研究主
要是以国家为对象,而不是以事件为对象,而且研究的案例也有点偏少,不利于国
际经验的总结。
二研究方法
本项研究采用的主要研究方法是实证研究方法和个案研究方法。在具体进行过
程中,主要运用参与观察法和文献法收集个案
材料
关于××同志的政审材料调查表环保先进个人材料国家普通话测试材料农民专业合作社注销四查四问剖析材料
。
三、相关概念
概念是研究展开的基本载体,是分析论证的重要工具,对我们的研究十分重
要。
在本文中,特别需要加以界定和说明的概念是:
一治理
英语中的治理源于拉丁文和古希腊语,原意为操纵、引导和控
制。长期以来,它与统治、管理和政府活动联系在一起,主要用于与国家的公共事
务相关的政治和管理活动。目前主要有以下观点:一是世界银行、联合国开发署等
国际组织的看法,在他们眼里,治理具有从传统国家统治向现代国家统治转型的特
点。二是以美国学者为主的学人认为治理就是新公共管理。三是以英国学者和部分
美国学者为主的学人认为治理是对新公共管理的超越。四是国内对治理比较统一的
认识:治理是一种权力多向度、多元化,既竞争又合作的统治模式。徐勇在
:治理的阐释》一文中提出了“治理的本质是公共权力与社会的互动
过程”的观点,后又在《论治理转型与竞争一合作主义》中进一步发展了自己的观
点,认为治理转型是在政府与市场双双失灵的情况下进行的,以权力的上下互动、双
向运行为特征的治理模式,并结合国情提出了“竞争一合作主义。’’治理改革模式。?
二地方自治
根据我国台湾著名政治学学者杨幼炯研究,“地方自治一词出现于维多利亚
时代法学家史密斯 所著的《违法与为虐之委员政治》
年一书。
。徐勇:‘锄咖?:治理的阐释,‘政治学研究。年第期。‘论治理转型与竞争一合作主义,‘开
放时代,年第期.
硕士学位论文
’
?
许崇德主编的各国地方制度》中一些学者认为,“地方自治是相对于中央政
府对于全国的控制而言的。他是对集中制的突破。刀托克维尔也认为,“地方政府
是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式。圆《剑桥百科全书》则从内部自
制的角度界定地方自治,认为它是“将原来由上一级权力机构实施的某些权力和行
政职能下放给划定界限的地区内选举出的机构。内部自治通常是为替代分离而提出
的一种做法。美国人多注重地方自治的法律性,认为“地方自治是通过州向地方
政府发布特许状,允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一
种法律
安排。一中国大百科全书?政治学卷》认为,地方自治是“在一定的领土单位之
内,全体居民组成法入团体地方自治团体,在宪法和法律规定的范围内并在国
家监督下,按照自己的意志组织地方自治机关,利用本地区的财力,处理本区域内
的公共事务的一种地方政治制度’’。回
.徐勇和高秉雄编写的《地方政府学》认为,地方自治是“国家内部一定地域的
人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的
人力、财力、物力自行处理自身事务的政治制度。
三地方政府
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设
置的政府单位。也就是说第一,它是指除中央政府以外的所有治理国家一部分地域
的各个阶级的地域性政府,但不包括联邦成员单位的政府;第二,他不是单指地方
行政机关,而是指一个政府单位。在美国,地方政府可以定义为:为满足不同利
益群体的共同需求而产生的、履行各种不同类型的服务的众多地方单位。
四地方政府治理模式
在本文中,地方政府治理模式特指地方政府自身的组织模式,而不是指大范围
意义上的地方政府治理模式即多元治理模式或多中心治理模式。
四、本文的框架
笔者选取了美国地方治理作为本文的研究视角,在具体个案选择时,抽取了美国
?许崇德主编:‘各国地方制度。中国检查出版社年版,第页.
托克维尔:‘旧制度与大革命》,商务印书馆年版第页。
大卫?克里斯特尔:‘剑桥百科全书,中国友谊出版公司年版第页.
回转引自郑贤君:地方自治学说评述》,‘首都师范大学学报》年第期.
徐勇高秉雄主编:‘地方政府学,高等教育出版社年版第页.
徐勇高秉雄主编:‘地方政府学。高等教育出版社年版第页.
文森特?奥斯特罗姆罗伯特?比什著埃莉诺?奥斯特罗姆井敏陈幽泓译:‘美国地方政府’,北京
大学出版社,年版,第页.
多元治理模式或多中心治理模式是指有多个治理主体进行治理,不仅仅是政府参与了治理。其他部门或组织也
参与治理,比如非政府组织等.
硕士学位论文
’
?
最原始的地方政府形态一乡镇政府特别是艾莫斯特镇进行实证研究,希望在获取知
识增量的同时,能够对我国乡村治理当前面临的诸多问题和困境有所启发和借鉴。
文章经过分析认为,美国地方政府治理模式选择有很大的自主权,不受中央政
府控制,而由当地选民投票决定。这种制度使得美国地方政府拥有较大的自主权。
以满足选民的要求和愿望为宗旨,全力为选民服务,并维持了地方的繁荣稳定、和
谐发展。这其中,美国历史上的乡镇自治传统、宗教、发达的市民社会及政治文化
对其产生了重要的影响。
基于此,本文框架结构分为三个部分:
第一部分包括导论和前两章,这部分主要介绍了研究缘起、选题意义及本文的
行文思路、相关概念;美国地方政府治理和乡镇政府特别是艾莫斯特镇的治理模式
以及该镇两次治理模式选择的过程和结果。
第二部分即第三章,也是本文分析的重点,本章详细分析了艾莫斯特镇第二次
治理模式选择陷入困境的缘由,这其中包括新英格兰遗留下来的乡镇自治传统以及
宗教、发达的市民社会、政治文化等因素。
第三部分是对以上分析的思考与讨论。这里主要从治理理论和民主观念分析了
美国治理模式选择,并试图对我国当前乡村治理诸多困境有所启发。
五、个案介绍
艾莫斯特镇 ?位于新英格兰地区的马萨诸塞州西部,于
年建镇,至今已有年的历史,比美国的历史还要长。艾莫斯特镇目前有人口约
.万人,它是新英格兰地区个州中比较有名的镇。回当地有三所大学:马萨诸塞
州立大学、艾莫斯特学院
和翰浦士尔学院
。在常住的.万人中,三个学院的学生就有.万人。
截至年美国人口普查,“艾莫斯特有人口人,户,其中
户的家庭居住在镇上,人口密度为.人/醑。艾莫斯特的人种中,白人占.%,
黑色或非洲裔美国入占.%,美洲土著居民占.%,亚洲裔占.%,太平
洋岛民占.%,其他种族占.%,混合人种两个人种或两个以上占.
%,西班牙裔或拉丁美洲裔人种占.%。回
艾莫斯特镇政府的财政收入主要由两部分构成:即税收等收入和企业上缴或捐
款收入。其中,表一显示:税收等收入是艾莫斯特镇的主要财政来源,超过了,
有关艾莫斯特最早的文字记录是一份落款为年月份的购买契约.她于年建镇,
年恰逢阿
姆赫斯特建镇周年,当地政府专门成立了阿姆赫斯特周年委员会来组织庆祝
和纪念这段历史.
。新英格兰地区主要是指马萨诸塞、康涅迪格、罗德岛.新罕普什尔.佛蒙特
和缅因等个美国东北部的州.
。根据网站..翻译而成.
硕士学位论文
’
?
而企业上缴或捐款收入只占到了.%。 表一艾莫斯特镇政府财政收入示意图年西 名称 金额美元 百分比
财产税
%
,,
州政府转移支付
.%
,,
服务收费
%
,,
投资收入
, %
企业上缴或者捐款收入
,, .%
总计
,, %
艾莫斯特镇政府共经历过两次治理模式的选择,第一次是由“开放的镇民大会
制’’过渡到“镇议会经理制,第二次是由“镇议会经理制过渡到“市长议会制”。
第一次治理模式选择比较顺利自然,第二次治理模式选择却陷入困境。
新英格兰地区有乡镇自治的传统。艾莫斯特镇在建镇后由于人口少,经济规模
小,首先采用了高度自治的“开放的镇民大会制开放的镇民大会镇理事会。
经过多年的发展,原有的治理模式显示出许多的不足。为适应新的发展形
势,年,该镇经过全体居民投票,用“镇民代表大会制取代了“开放的镇
民大会制,并于聘任了一个专职的镇经理。
当历史的车轮驶向世纪时,随着人口、经济的发展,艾莫斯特镇由最初的
千人左右发展到.万人,财政预算由年的万美元变成年的
多万美元。在这样的背景下,有的政府官员和选民提出采用新的高效的“市长议会
制’’治理模式取代传统民主低效的“镇议会经理制治理模式。面对这一事
关本镇
今后发展方向的重要课题,当地官员和选民都很重视,并开展了各种有关治理模式
选择的活动。在经过一年酝酿后的年月日,艾莫斯特镇举行了萨诸
塞州莫斯特镇建议宪章》的全民公决,主张沿用原来模式的选民以票的微弱优
势胜出,新模式的被暂时搁置。年月日,艾莫斯特镇又举行了《马萨诸
塞州莫斯特镇建议宪章》的全民公决,其结果仍然被否决。
?此表根据高新军:‘美国地方政府治理??案例调查与制度研究,西北大学出版社,第页数据整理而成.
硕士学位论文
’
?
第一章艾莫斯特镇政府治理模式
新的研究问题的展开,要求人们首先了解其产生的历史大背景及问题的基本情
况,从而可以更好地了解、理解和思考新问题。本章拟从美国地方政府治理模式、
美国乡镇政府治理模式和艾莫斯特镇当前的治理模式三个方面来阐述艾莫斯特镇
地方政府治理模式。
如果想更好地深入了解、理解和研究艾莫斯特镇地方政府治理模式,我们首
先
需要对美国地方政府及其治理模式有一个全面的了解和把握。
一、美国地方政府治理模式
美国地方政府是美国地方政府治理模式的载体,所以在进行研究之前,我们有
必要先对美国地方政府有所了解。
一美国地方政府
美国国土面积达万平方公里,人口约.亿。美国地方政府产生的历史顺
序是“乡镇成立于县之前,县又成立于州之前,而州又成立于联邦之前。?根据美
国人口普查局..
的划分标准,美国地方政府被分为三大类型,即
、特别目的地方政府
一般目的地方政府?
? 和准政府组织 。
年最新统计,“美国现有个联邦政府、个州政府和个地方政府。其
中,县政府个,市政府个,镇政府个,学区个,特区
个。一
.一般目的地方政府?
一般目的政府指政府承担综合性的公共服务职能。这些服务主要包括以下公用
事业:即教育、交通、警察和消防、公共保健和医院、公园和娱乐设施、住
房、城
市修葺和土地使用控制、供水等其他公用事业。一般目的政府有县、自治市和乡镇
三种形式。
县
美国个州都设有县或类似的单位康涅狄格、罗得岛两州除外。有的地方
对县的称谓不同:在阿拉斯加,县叫“区”,路易斯安那叫“教区”。
县的主要功能是:第一,承担着一般目的型政府的职能,主要负责登记工作出生、,
死亡、结婚以及负责与州范围相一致的活动公共档案、法院、选举的组织和实
施,法律执行、公共保健的基础设施;第二,县作为独立的地方政府单位,要向
托克维尔:论美国的民主上卷.北京:商务印书馆,.叼..
。:.倒.
硕士学位论文
’
?
本县公民负责,满足公民的需求。如大部分县设立自己的治安、交通、文化、环卫
等服务部门。各个县之间的人口差距很大,最大的洛杉矶县有人口万,而最小
的拉文县只有人口人。
’
镇或乡镇
镇或乡镇作为一级地方政府,同样承担着一般目的型政府职能。它主要集中在
美国东北部的新英格兰地区,乡镇作为最基本的地方政府单位承担着所有公共服务
功能除司法功能。在美国东北部的新英格兰六州里新英格兰、新泽西、宾夕
法尼亚、密歇根、纽约、威斯康星的部分地区,镇或乡被授予相对较广泛的权力,
经常承担与市政府有关的活动;而在中西部地区,乡镇是县内部的次级单位,是在
土地测量的基础上形成的乡镇是由包含个平方英里的单位组成的平方英
里的区域组成,并且他们认为这是最小的一般目的地方政府提供服务的最好范围。
自治市
自治市通常是由那些有意合并成自治市的部分当地人发起创立的自主治理机
构,主要是为了满足其居民的特殊服务需求而设计。市政府同县政府相比,提供的
公共服务要少些,只提供与公民生活密切相关或公民需求量比较集中的的一些公共
服务,主要有:道路、垃圾清运、绿地的维护、公园与娱乐、土地使用控制等;其
他一些公共服务主要通过购买获得。比如警察、消防、供水等服务市政府需要从县
或附近较大的市政府甚至从私人公司购买如果市政府附近没有较大市的小城市聚
集区,这些市政府可能会合作提供这些服务或者从私人公司购买这些服务。县政
府会为自治市提供免费的司法服务,有的美国人曾开玩笑说,很多生活在自治市的
人,只有在打官司时才知道自己是属于哪个县的。
年,居住在市辖区内当时有个市的美国公民有.亿。其中:
一半以上的市人口低于人,人口在?万之间的城市有个,万人口
以上的城市总共只有个,其中万人口以上的大城市个。?
.特别目的地方政府.
特别目的政府只承担某一项或几项公共服务职能,其常见形式是学区和特别区
政府。学区政府只承担公立教育方面的服务功能;特别区政府也只承担某一项或几
项特定领域的服务功能。
学区
学区是专门承担公立教育职能的地方政府单位。学区或学校法人机构具有准政
府性质,是一种有限目的的自治机构。学区主要负责为本辖区公民提供公共
义务教
育,为基础教育筹集资金,它还要保证维持公立学校系统的正常运转。
美国人很重视教育,并且认为学区必须基于教育本身的因素而独立组建,而不
。此处数据摘录于张智新:‘美国地方政府:结构、逻辑和改革,江南大学学报人文社会科学版年月第
期.
硕士学位论文
’
?
应当被那些操纵市政厅或县政府的党派利益所控制。因此,美国目前有个州是
将州公立教育的功能赋予独立学区的。年,美国的学区有个,但到
年时只剩下个。
特别区
特别区是指那些发挥有限政府功能的地方政府单位。其实质是为了满足地方政
府日益增加的职能而设立的有限目的准政府机构。
最初,设立特别区的目的是为了承担乡村地区土地与水资源的开发任务。随后,
特别区被应用于各种资源开发:灌溉渠、排水区、水保持区、防洪区、公用事业区、
卫生区等组织,并通过立法予以授权。
如表二、表三所示:特别区从年以来一直呈增长趋势,已经由年的 个增加到年的个。其中%的特别区属于单一功能区,%的特别 区属于多功能区。特别区主要承担消防、城市供水、自然资源开发、住房与
社区发
展等单一功能,但是越来越多的特别区也依法向辖区居民提供由一般政府提
供的公
共物品和综合性公共服务。
表二 特别区服务职能年。
名称 特别阪数量 百分比
.
自然资源
.
防火.
供水
.
住房与社区发展
污水处理 .
.
公墓维护
.
单 图书馆
.
公园与娱乐 功 . 高速公路 能 .
健康
区
医院 . .
初等教育 .
机场
电力、供气、公共
.
交通等公共事业
其它 . .
单一功能区总数.
多功能区 .
总数
资料来源:
., .://.圮./
//.
,硕士学位论文
’ 【
?
.准政府组织.
一般目的和特别目的政府属于美国正式的地方政府建制,但除此之外,美国
还
有大量的准政府组织,它们也承担着类似政府的公共服务功能。大量的准政
府组织
主要是为了服务于地方居民中特定群体的利益,一方面对于他们某一方面的
共同利
益进行有效管理,与此同时也对他们自身的相关行为进行有效约束。 准政府组织中最常见的就是房产主促进会’
。房产主促进会一般由居住在某一开发区的住户自发组成,其目的是为 了自主解决一些与住房有关的公共问题。据统计,在年,美国这类组织就达 到万个左右。
表三年美国地方政府数量变化情况?
?
政府
年 年 年 年 年 年 年变化
类型
数量 百分比 ? 一.
县.
市?. ??
乡镇 .
学区
特别.
区 七.
总计
表三反映的是美国地方政府数量变化情况:?从中可以看出, 美国地方政府发
展趋势是:学区、乡镇数量不断下降,县的数量变化不大,市的数量有所增长,特
别区则高速增长。乡镇因人口增加相继建制为市或其他法人单位,所以总数逐渐减
少。学区大量下降,是因为二战后很多小规模的学校有的只有一间教室被合并的
。资料来源:美国人口统计总署年度统计政府分卷分析报告.其网址为:
://.../// .
。王旭:‘专区:美国地方政府体系中的“隐形巨人”,吉林大学社会科学学报,年月第卷第期。
硕士学位论文
’
?
结果。县的设置主要依地域划定而不是以人口为基础,所以县的数量一般也不会
有大的变化。市的增加将会是一个长期发展趋势,这是因为各州对市的建制规定较
宽松。如果建制为市,即可享受自治市的法人权利,所以一旦符合建市规定,通常
都会寻求建市。近年来对建制为市的限度越来越严格,所以市的数量虽有增长但速
度趋缓。相比之下,特别区的高速发展最令人瞩目。年有.万个新专区,
年专区数量达个,增长率达%。在这年时间里所增加的地方政府中,
%是特别区。圆
二美国三大地方政府治理模式固
美国地方政府的治理模式可以用八个字概括,纷繁复杂、各有特色。但深入比
菠各种类型地方政府的治理模式后,经研究我们就会发现美国地方政府治理模式主
要有以下三种类型:委员会制、议会经理制和市长议会制。
.委员会制
委员会制是在特定背景下产生的治理模式,适应了当时的特殊情况。委员会制
曾在美国各中小城市特别是在小城市中非常流行,美国人在世纪的前年以极
大的热情接受了这种制度。截止年,已经有左右的自治市采取了这种治
理模式。然而随着经济的高速发展,现代城市规模的不断扩大,城市事务也越来越
繁杂,这样作为应急体制出现的委员会制就不能满足迅猛发展的现代城市需求。自
世纪年代以来,议会经理制开始盛行,委员会制逐渐衰落了。
委员会制的产生背景制度缘于年月一场袭击了德克萨斯州加尔维斯
顿市的灾难性风暴。风暴造成余人丧生,整个城市变成一片废墟。当时的市
政府采用的治理模式是“弱市长制面对突如其来的事变,束手无策。紧要关
头,州议会批准了一个临时性的委员会来解决风暴带来的问题。这个委员会集立法、
行政于一体,将城市事务分为四项即警察和消防部门、街道和公共财产部门、供
水和排污部门、财政和税收部门;每人负责一项,剩下的一人是总协调人,五人
地位相等。这种高效的模式使得援救和重建工作顺利进行,并因此引起人们和地方
政府的关注和重视。年月日,州议会批准了该市的新城市宪章采用委
员会制的治理模式。该宪章虽然在年又做了修改,仍主要包括: “第一、
‘. :
.:
, 【. ,.
。.
限】,://../// 印
.
。
掣美国的新英格兰地区还存在开放镇民大会制和镇民代表大会经理制,但这两种治理模式通常被乡镇采用,不具
有普遍意义,所以不算做美国三大地方治理模式.这两种模式在本章后半部分也有专门描述.
硕士擘位论文
’
?
市政府由五人委员会组成,拥有立法、行政权,其成员同时具有议员和行政官员的
双重资格;第二、委员会开会讨论的所有内容均公之于众,每季度向市民公布一份
清晰完整的税收和其它收入来源及安排的说明;第三、委员会成员两年一度由全体
选民超党派直接选举产生。力
委员会制的运行立法权与行政权合二为一,由经选举产生的委员会统一集中
行使。委员会委员在承担立法职能的同时又要兼任政府各部门的主管。委员会通常
有至名成员,但有的城市增加到名。在委员会制下,市长大部分职责都是礼
仪性的,并没有超出其他委员的权力;市长通常从委员中产生有时是轮流担任。
委员会制的优点和缺陷委员会制主要有以下优点,精简、高效、政务公开、
超党派选举、各委员之间相互制衡从而避免权力的滥用。但同时又有以下缺陷,立
法与行政合为一体,不利于立法权与行政权相互监督、制约;委员会成员分别承担
市政某方面工作,却没有人负行政全责,这会造成统一有效的领导的缺失。
.议会经理制?
议会经理制在地方政府的改革中颇受欢迎,“并已在全美中小规模的自治市中
被广泛采用。“议会经理制避免了行政结构与立法机构的对立,减少了政党政治
对日常行政管理的影响,有效地促进了市政管理的专业化,是一种有效的政府治理
模式。一
议会经理制的产生背景世纪后期至世纪初,随着美国工业化的快速发
展,城市化也步入鼎盛期。“从年到年,全国城市人口翻了番,由
万增加到万,相当于全国总人口增长速度的两倍。城市的数由个增加到
个。城市分布范围也由东北一隅向全国渐次铺开。一固“年,美国成为一
个以城市居民为主的国家,城市数量达到个,城市入口达到万人,占美
国总人口的.。’’伴随着美国工业化和城市化的发展进程,许多亟待解决新问
题摆在市政府的面前。例如,大量人口涌入城市,造成住房状况日趋紧张,城市环
境卫生越来越糟糕,违法和犯罪活动猖獗等等。但原有的政府治理模式“弱市长制一
却无能为力。政府治理模式改革势在必行。另外,世纪后期是大型企业发展的黄
?布穷硕士毕业论文:‘美国市经经理制简析,吉林大学,年.
议会经理制在此处有两点需要加以说明:第一.议会经理制主要有三种形式,即市议会经理制、镇议会经理制和
县议会经理制。以上三种形式主要都是由议会.理事会和经理三部分构成,其运行模式相同,只是不同类型的地
方政府市、县.乡导致叫法不同.为了方便本文描述,就采用市议会经理制来讲解,但运行原理是相同的.第二.
在议会经理制运行模式描述上,这里主要依据布穷硕士毕业论文:‘美国市经经理制简析,吉林大学,年和
谭君久:‘当代各国政治体制??美国,兰州大学出版社,年月,第页的文献整理而成.
弋美文森特?奥斯特罗姆等著,井敏译:‘美国地方政府,北京大学出版社年版,第页.
苏鹏飞: ‘从伯克利市宪章看美国地方自治制度,‘美国研究,年第期.
谭君久:‘当代各国政治体制??美国,兰州大学出版社,年月版,第.页。
吣。. : ..
硕士学位论文
’
?
金期。大型企业取得巨大成功美国钢铁公司、美孚石油公司主要得益于实行了
董事会经理制。“董事会集体制定政策,以保证政策的稳妥和可行;具体执行则交
由一位总经理,授予他行政方面较广泛的权力,以保证效率。在具体管理过程中,
既强调决策的经济与效能,又注重发挥训练有素的管理人员的中心作用。力?这种企
业管理的理念深深影响了市政改革派,以“科学化、专业化管理为标志的“市议
会经理制随之诞生并成为极富吸引力的市政府治理模式。
市议会经理制被城市采用的情况如下:“年个城市采用,年有
个城市采用,年有个城市采用,年有个城市采用,年有
个城市采用。圆我们可以看到,从年到年,七年的时间采用城市经
理制的城市增长了个。“现在,全美国约有/的城市实行这种体制,其中尤
其是中等规模人口?的城市,采用市经理制的占一半以上。在加利
福尼亚州,市经理制更为普及,约%的城市采用这种体制。
议会经理制的运行议会经理制的特征是政治立法权和决策权与管理
政权相分离:即市议会作为市的权力机关和决策机关,同时雇用一个行政管
理专
家作为市经理来管理市政,市经理行使行政权只对市议会负责。
在议会经理制下,市议会通常由人组成,其议员多采取无党派普选的方式
产生,任期通常为年,也有的为年。市行政部门主管是市经理,负责城市