西部贫困县扶贫开发探讨——以贵州省大方县为例

西部贫困县扶贫开发探讨——以贵州省大方县为例 西部贫困县扶贫开发探讨——以贵州省大 方县为例 2006年第6期 西部贫困县扶贫开发探讨 以贵州省大方县为例 冯永宽李玉珍 l_llllE摘要本文是在:拿面建谈:康碡会的宏观背:景下通遗对太考县贫霹强况:菇:地调查和 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 ll'提出了五大 :.::|._:::::::..:1._l__:.|.__-_.___'_.'._... 战略遮择,然:为寒有实毒新的攘:贫开发战咯才:啦有:望消除贫:固珥:器掺鹪述剐摩壮奢每下基础ll1.: '.:::.::.:'::'lll..___ :0+[关键词]挟贫开:发战略选择..___lll0:.ll_===::0:0__==.===lll0lllll===:ll_|l_.1l__l_0 中图分类警jF11Z::E文献标识:码]:[文章编号]l嗨一77l0矗=)?to.o42(p4)ll--.Ill..llllll: lll::[作者]冯永宽研究员0_l_四:川西部贫困研究中t四:川'成都:_O?::..:::l'l:llllll.llllI__ 0:00::李毒珍::剐:研:究更毋省社奢秤学陆:两州成都:l:?72叠?薯--===ll00lllllIl0, 贵州省大方县位于黔西北乌蒙山连片贫困地 区,属于老国定贫困县和21世纪初期国家重点扶持 县.大方县幅员面积3500平方公里,耕地79.56万 亩.2004年末全县总人口超过百万,其中农业人口 96万,少数民族占总人口的30.全县农民人均纯 收入1538元,同比增加218元;人均占有粮食360 公斤,比上年增加36公斤.新世纪扶贫开发开局良 好.但是,由于落后的生产条件,薄弱的基础设施 和低下的人力素质并未根本改变,加上自然灾害频 发,扶贫投入减少且极为分散等严重制约,大方县 扶贫开发仍面临着严峻的挑战.在全面建设小康社 会的宏观背景下,必须实施新的扶贫开发战略,探 索新的发展道路,才有望逐步消除广泛存在的贫困 现象,为达到小康打牢基础. 一 ,新时期扶贫开局良好 1986,2000年间,大方县累积投入各类扶贫资 金43070万元,以解决绝对贫困人口温饱问题为中 心,开展大规模的扶贫开发.全县农民人均纯收入 从163元增加到1220元,人均占有粮食从194公斤 增加到349公斤;贫困人口从55.85万人下降到 l1.44万人,贫困人口占农业人口的比重从77.6 下降到12%,于1997年基本解决了全县贫困人口 的温饱问题. 进入21世纪,按照《中国农村扶贫开发规划纲 要》(2001,2010年)"工作到村,扶贫到户"的要 求,经贵州省确认,大方县确定了329个扶贫开发 工作重点村,25.52万贫困人口(其中人均纯收人 625元以下的绝对贫困人口10.27万人)为扶持对 象.经过4年扶持,绝对贫困人口下降至7.33万人, 大方县经济稳步发展,产业结构调整速度加快,农 民人均纯收入稳步上升,贫困乡村基础设施得到加 强,生产生活条件明显改善,社会事业取得进步,扶 贫开发开局良好. 1.领导重视, 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 到人 按照《中国农村扶贫规划纲要》关于新时期扶 贫开发实行"省负总责,县抓落实,工作到村,扶 贫到户"的要求,大方县继续实行"八七"扶贫攻 坚时期行之有效的党政一把手负责制,把扶贫工作 责任逐级落实到人头.大方县31个扶贫工作重点乡 中的4个一类重点乡(即特困乡)分别由县委书记, 县长,县人大主任,县政协主席定点扶持;34位现 职副县级领导干部定点扶持34个一类村(即特困 村);科级干部定点扶持2户贫困户,一般干部定点 扶持1户贫困户. 2.机构健全,队伍精干 在县级政府机构改革中,大方县重点加强和充 实县乡两级扶贫开发部门的力量.县扶贫开发办公 *本文系国家社会科学基金项目"西部地区若干国家级贫困县的状况及发展路径 研究"(项目编号:04XJLO18)的阶段性成果. ?42? 农村经济2006年第6期 室设一正三副领导职数(其中一名副主任分管外资 扶贫项目),并配备24名工作人员.31个扶贫开发 工作重点乡设立扶贫开发工作站,由副乡级干部任 站长,根据扶贫工作重点村和贫困人口的多少配备 3—5名工作人员,大部从大专院校毕业生中招聘. 乡站工作人员全部列入财政预算,把扶贫工作的机 构延伸到了乡村. 3.重点突出,措施具体 围绕整村推进,劳动力转移,特色产业发展三 个重点和资金到位这个难点,大方县采取了一系列 相应措施. (1)以整村推进为切人点,改善贫困村的生产 生活条件.从2005年开始,一改过去扶贫"先易后 难"的作法,以全县4个特困乡的29个特困村为主 战场,外加另外乡镇的5个特困村共计34个特困 村,每村由一位现职副县级干部负责,集中人力,财 力,物力,围绕改善生产,生活条件实行整村推进. 内容包括;水,电,路三通,外加户建沼气池;每 户一项稳定增收种养业项目;90oA的特困人口人均 纯收入达到低收人人口 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 (625元,825元);基 本解决人畜饮水困难;住房得到改善. (2)以强化培训为切人点,促进贫困劳动力转 移.第一以县职业中学为依托,与县级部门配合,整 合资源,突出非农技能常规培训,等待机会转移;第 二以劳动部门为主,根据外地用工单位需求实行 "订单式"培训及时转移;第三以乡村中学为依托, 开展农村实用技术培训,实现就地转移. (3)以扶持龙头企业为切入点,带动乡镇特色 产业发展.2001,2005年,大方县先后投入财政扶 贫资金约500万元,调运种子,引进技术,建设市 场,扶持龙头企业,在适宜乡镇集中连片建立起9个 生态畜牧示范基地,8ooo亩辣椒基地,8000亩脱毒 马铃薯基地,7000平方米天麻种植基地和lOOOO亩 反季蔬菜基地,逐步形成一乡一品,一村一业的产 业化格局. (4)捆绑资金投入为切人点,落实部门对口帮 扶责任制.为适应新时期扶贫开发工作的新形势,大 方县采取党政机关定点帮扶,民主党派和对口地区 对口扶持,党员干部结对帮扶,各级业务部门捆绑 资金投入等多种措施,把扶贫工作落到实处.独具 大方特色的措施:fi-两条.第一党政机关定点帮扶,实 行高职低挂,一年一换.省农科院,文化厅,劳动 厅组成扶贫工作队,由在职厅级干部任队长,住到 贫困乡开展定点帮扶,人员一年一换,换人不换定 点乡,不脱贫不脱钩.~g---各级业务部门配合,捆 绑资金投入.对2005年实施整村推进的34个特困 村,由省,地,县三级各有关业务部门互相配合,按 照"渠道不乱,用途不变,统筹安排,各负其责,各 记其功"的原则,以村级规划为依据,建设项目为 载体,将以工代赈,财政,信贷,移民,沼气,水 利,畜牧,农发,退耕还林,天保,农机,通村公 路,义务教育,卫生,特困户救济等各部门的涉农 资金集中起来,实行集中投入,确保每村无偿资金 50万元,实行统一管理,分户实施,滚动扶持,整 村推进. 4.勇于探索,机制创新 2004年,大方县经上级批准,开始小额信贷扶 贫到户贷款贴息方式改革试点.以信用社为合作金 融部门,向人均纯收入l1oo元以下的农户发放信贷 扶贫资金,每户贷款在1o0O,10000元之间,贴息 期为一年,贴息年利率4.试点打破了原来农行独 家经营的信贷扶贫资金投放格局.只要能贷款到贫 困农户,所有金融部门均可参与;只要资金到户,财 政均可贴息.从而使信贷扶贫资金由独家经营向市 场化经营转化.在资金投放过程中探索投入机制创 新,以妇女小额信贷项目示范,贫困党员小额信贷 项目示范,计生模范户小额信贷项目示范等形式,探 讨非担保因素在信贷扶贫资金投放中的作用. 二,巨大困难不容忽视 1.贫困面依然很大 按照《中国农村扶贫开发纲要》(200I,2OIO 年)和贵州省拟定的贫困标准测算,列入《大方县 扶贫开发规划》(2001,2010年)的重点乡31个 (其中特困乡4个),重点村329个(其中特困村145 个),贫困人口61.58万人(其中人均纯收入625元 以下的绝对贫困人口32.65万人,625,8OO元以下 的低收人人口10.87万人,8OO,1000元的低收人 人口18.06万人).如果加上1000l1O0元的低收 人人口14.7万人,则大方县应扶持的贫困人口为 76.28万人,占全县农业总人口90.64万人的 84.16,贫困面依然很大.即使按省确认数25.52 万人计算,贫困面依然高达27.85. 2.贫困程度依然很深 大方县列入规划的扶贫工作重点村(即特困村 145个)占总村数的29,是特困人口集中分布的 区域.例如,鸡场乡黑鱼村属少数民族聚居的特困 村,该村共有421户,1470人,少数民族占总人口 的77.8.2004年全村人均纯收入约500元,人均 占有粮食200公斤左右,而当年是十年难逢的一个 好年景.据村支书介绍,2O年来全村杀得起过年猪 的农户约占1O左右.杀过年猪作为山区农村尤其 是少数民族聚居村寨的富裕程度的一项最直观的指 标,从一个侧面反映了该村贫困程度之深.农村改 革2O年来,富裕地区农村住房已更新两次,有的贫 困农村也已普遍更新过一次了,而麻窝苗寨几十户 人家中新修住房的寥寥无几.住房作为衡量农村富 裕程度的最直观的另外一项重要指标,反映了黑鱼 ?43? 农村经济2006年第6期 村尤其是苗族聚居的寨子的贫困程度之深. 3.返贫现象发生频繁 大方地处黔北高原,平均海拔1600米,山高谷 深,水土流失面积占全县幅员面积的66.6,农业 生产极不稳定.人多地少,人地矛盾十分突出,人 均占有粮食本来就很低,常常是丰年温饱,灾年返 贫.积温和日照偏低,低温,干旱,冰雹等自然灾 害频繁,因灾返贫现象十分普遍.加上疾病,离异, 施工占地等突发因素,年均返贫率一般在15%左 右,大大减缓了农村脱贫致富的进程. 4.扶贫投入偏少 与"八七"扶贫攻坚时期相比,全国扶贫投入 增加不多,但随覆盖到村而导致扶贫面扩大,扶持 对象增多,扶贫投入极为分散.大方虽然仍留在国 家重点扶持县行列,但投入却急剧下降了.加上农 业银行作为商业银行改革力度加大,信贷扶贫资金 到位更加困难.2004年,大方县按信贷扶贫资金项 目管理程序组织中报项目11个,资金总额8166万 元.省,地两级审批8项,资金总额3622万元,最 终被农行几乎全部否决.1998年扶贫攻坚期间由县 农发行发放的贷款1000多万元,现时转归农行难以 Ll芟回.从2001年实施国家农村十年扶贫规划纲要以 来,全县发放的信贷资金中,到2004年底,到期未 能收回的达1200多万元.农行也有自身的苦衷.除 去信贷扶贫资金这个大头,县级扶贫资金能到位的 就只有国家财政性资金,包括以工代赈资金,财政 扶贫资金,支援不发达地区发展资金几项.以上几 项资金从中央到地方又分属国家发改委,财政部,民 委等不同部门分头管理,各有各的用途,各有各的 说法,即使能到位,也极为分散,难以集中使用以 充分发挥扶贫效益.即使象大方县采用"捆绑投入, 各记其功"的强硬措施,"同做一桌席,各敬各的 神",勉强将其集中使用到整村推进项目上来,也费 尽九牛二虎之力. 5.地方配套难以落实 早在大规模扶贫工作开始前,从中央到地方,各 级财政专项资金分配中,许多都要求地方财政配套, 财政扶贫资金分配也是如此.2001年财政部《财政 农业专项资金调整和改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 》对配套投入政策进 行清理后,财政扶贫资金分配中的地方配套政策仍 在保留范围之内.中央财政转移支付解决了贫困县 挪用财政扶贫资金发工资的问题,但并未解决贫困 地区缺乏资金搞建设的问题.地方配套政策不符合 贫困地区的实际,包括要求贫困省,地两级财政配 套.大方县2002年财政收入仅15808万元,支出则 高达28989万元;2004~年收入17368万元,支出更 高达35149万元.显然无法为任何项目提供县级地 方财政配套.配套政策搞得县乡两级怨声载道,已 严重挫伤了县乡基层争取项目的积极性. ?44? 三,扶贫开发的战略选择 1.县域经济发展定位 大方县幅员辽阔,资源富集.全县平均年泾流 量16.5亿立方米,可开发水能资源5万千瓦;已探 明矿藏19种,无烟煤和硫铁矿储量均达百亿吨.随 着大纳(大方一纳溪)高等级公路的全线贯通,大 方作为大西南出海通道上黔西北物资集散中心的地 位逐渐显现出来;而地处大方,黔西,织金三县交 界处三角地带的西电东送启动项目——洪家渡电站 的竣工发电和大方大型坑口电站(4×30万千瓦)的 动工兴建,则强化了大方在黔西北能源基地所处的 地位,并拉开了大方从资源大县向工业强县转变的 序幕.只要紧紧抓住能源资源开发及其深度加工 (如煤化工)和农业特色产业开发两个重点,加快三 次产业结构调整步伐,经过5,10年的努力,将三 次产业比重从2004年的4:3:3调整到2:5:3 或2:4:4,则可以加快大方成为工业强县的步伐. 但是,以2004年全县人均GDP2000元和第二产业 增长16.7,工业增加值增长22.2的速度测算, 即使跨人工业强县行列,大方仍然还算不上小康县, 更谈不上富裕县.鉴于大方目前正处于从农业社会 向工业化转型的起始阶段,可以作出如下初步判断, 即在相当长的时期内,大方县经济社会发展的基本 目标.既不是全面建设小康社会,更不是实现工业 化,城市化和现代化.其基本任务仍然是培育产业 发展要素,完善基础设施,改善生态环境,提高人 口素质,进一步缓解和消除贫困,为力争到2020年 贫困人口基本实现小康打牢基础. 2.扶贫开发的基本战略 大方的贫困现象具有强烈的区域性,表现为三 大特点即高原山区,少数民族和边缘地带,是自然, 地理,历史,经济和社会等多种因素相互交织,相 互制约形成的一种综合现象,是历史长期积累的结 果.因此,大方扶贫开发战略的制定必须充分考虑 扶贫对象所体现的区域性,民族性和边缘性特征;充 分体现以人为本的价值观,即保证区内所有社会成 员都能够以平等身份参与市场竞争,分享经济发展 成果和资源配置利益;充分体现可持续发展观,即 以保护生态安全为目标,建立人口,资源,环境良 性循环机制,探索适应大方自然,经济和社会发展 特点的扶贫模式和相应的扶贫战略. 鉴于大方县目前贫困面依然很大,贫困程度依 然很深的实际情况,应采取满足基本需求的扶贫战 略:一是满足绝对贫困人口的基本生存需求.包括 通过政府,部门,社会力量和国际机构向以人类贫 困和弱势群体贫困为主体的绝对贫困人口(人均 625元以下纯收入的人口)提供粮食,衣物,住房等 基本生活必需品和人畜饮水,医疗卫生等援助措施 农村经济2006年第6期 以迅速缓解贫困状况.这是新时期大方农村扶贫开 发的战略基础.二是满足相对贫困人口即低收入人 口的基本生产需求.包括通过政府扶持,以工代赈 社会援助,个体参与的方式,向以收入贫困和知识 贫困为主体的相对贫困人口(即人均纯收入625元 以上的低收入人口)提供最基本的生活条件和基础 教育.帮助其修建基本农田,水利设施,乡村道路 及基础能源,通信设施和乡村 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 ,卫生室,医疗 站等,以全面改善农业生产基本条件,提高贫困人 口素质,为低收入人口增收致富奠定基础和参与社 会事务创造起码条件.这是新时期大方农村扶贫开 发战略的重点. 3.扶贫开发的战略措施 根据满足基本生存需求和基本生产需求的扶贫 开发战略的要求,立足大方现实,大方扶贫开发可 行的战略措施主要有以下几项: (1)整村推进战略.即以贫困村为主战场,以 贫困人口为扶持对象,围绕改善贫困村农业生产条 件和贫困人口生活环境.兴建通村水,电,路等基 础设施.解决人畜饮水和住房困难;建设基本农田, 完善水利设施,确保粮食自给;培育主导产业,确 保农户增收;完善学校,医疗,文化等社会公益设 施,提高生活质量.重点是水电路等基础设施和基 本农田建设.实行一次规划,分批实施.以便集中 有限财力,逐村扶持,整体推进,防止遍地开花,齐 头并进.分散有限资金撤胡椒面.实施整村推进战 略.大方也面临村多面广,投入有限的两难选择,矛 盾十分突出.但在国家不可能增加多少投入,自身 财力又十分拮据的情况下.解决办法无非以下几条: 一 是痛下决L-,砍掉一部分相对较好的村如三类村 和部分二类村,以便集中财力扶持一类村.二是从 难到易.真正选择从一类村中的特困村开始实施,并 在投入上予以重点倾斜.三是扶贫扶志,激发贫困 村和贫困人口的内在活力,自力更生建设家园,让 未得到扶持的村和贫困人口服气. (2)特色产业发展战略.种养业是贫困农户解 决温饱的基础,以种养业为重点的特色产业的发展 则是贫困农户稳定增加收入进而脱贫致富的主要措 施.在整村推进战略中.培育特色支柱产业居于核 心地位.农村改革二十多年以来,大方农村依托自 身独特的自然,地理位置和交通要道的区位优势,顺 应市场需求,已培育出烤烟,脱毒马铃薯,辣椒,中 药材,反季节蔬菜等一批初具规模,市场前景看好 的地方特色产业.结合整村推进战略的实施.进一 步对农业产业结构进行必要的调整,使之相对集中, 合理布局,形成规模优势,并辅之以政策引导和资 金,技术扶持,逐步形成一村一品,一乡一业的支 柱产业格局.应作为大方县农村扶贫的一项重要战 略措施. ?45? (3)人力资本投资和劳动力转移战略.自上世 纪2O年代以来,全球对贫困问题及贫困成因的大量 研究和中国扶贫开发的实践表明,人力资本差是导 致贫困,并使其陷入恶性循环的重要原因.因此,增 进穷人福利的决定性因素不是空间,能源和耕地.而 是人口质量.如果说,为穷人提供经济机会是为摆 脱贫困寻找出路的话,那么向穷人提供基本的社会 服务即人力资本投资则是消除贫困的根源.大方县 不仅自然资源丰富,而且劳动力资源也十分丰富.对 于大方这样一个人均不足1亩耕地的百万人口大县 来说,农业富余劳动力的就地转移和依靠第一产业 结构调整以实现内部转移的余地不大.比较现实的 转移办法有两条.一是引进资金和技术,加快以煤 炭为主的能源资源的大规模开发和能源基地建设步 伐,实现全县产业的升级换代以促使农村富余劳动 力就地向二,三产业转移.二是加强基础教育和职 业技术教育,以向高等学校输送人才和向城市,发 达地区输出劳务实现向外转移.两条道路在大方均 有成功的模式.前者如大方县扶贫和有关技术部门 合作,为大方火电厂实行订单式岗位培训,然后去 火电厂上班,属于就地向二产业转移;但是贫困地 区尤其是其决策层必须走出"贫困地区培养人才,发 达发区使用人才"的思维误区,把贫困地区向高等 学校和发达地区输送人才看作是好事.是贫富双赢 而不是贫区做的"陪本生意".即使象依靠第一产业 的发展实现大农业内部的就地转移,在大方县的第 一 个小康村——城关镇关井村也有成功的范例.全 村472户,1663人,人均耕地不足0.6亩.截至2004 年底,全村已形成种,养,加,运,建五大产业.从 事后三项非农产业的劳动力已占全村劳动力的五成 以上,而实现的收入却占全村总收入的八成左右.村 干部告诉我们,2004年上报的人平纯收入为2500 元.实际收入应为上报数的3倍左右.叫"藏富于 民". (4)资源开发与可持续发展战略.大方及所在 的整个毕节地区均为喀斯特地貌.属于生态脆弱区, 石漠化趋势明显.随着国家经济的持续快速发展以 及对能源的巨大需求,大方煤炭资源的大规模开发 已势不可挡.这对大方的工业化进程和全县经济社 会的发展既是一次历史性机遇.同时又不可避免地 引发地下水位下降,环境污染和耕地破坏,山体滑 坡等各种地质灾害,为未来的发展留下隐患.如何 在资源开发中坚持人口,资源,环境的可持续发展 战略,争取以较低的环境代价换取经济的快速发展, 应提上大方县的重要议事日程. 鸶登:?:商校ll__l对)::