现代市政学word版[终稿]

现代市政学word版[终稿] 现代市政学重点 第一章 市政学概论 21世纪影响人类进程最主要有两件大事:1、“中国的城市化” 2、“美国高科技产业 ”(美国 斯蒂格利茨) , 1.1 市政的含义和特征 1.1.1 城市的形成与设置 古代:城——四周有城墙围护、具有防守保护的区域;市——集中起来进行产品交换、物资交流的场所。 现代:城市——是农村的对称，指那些人口集中稠密，工商业发达，居民 以非农业人口为主，在政治、经济、文化 等方面处于中心地位的区域，属于社会、经济、地理概念。 市——是与省、县等行政建制对应的一个政治、法律概念，是指依据国家规定的标准、按照法定程序设置的地 方行政建制。 我国的城市建制 城市 市 社会经济发展到一定阶段的必然产物，古近代地方政治制度的产物，一种地方行政建制， 已有之，相对于农村而言，没有法定的分有相应的国家政权机关，有明确的边界和确定区别 界线，具有边界的模糊性。 的管理范围。 都以人口密度、工商业发达程度、非农业人口所占比例等为基本条件;一定规模的城市是设联系 市的基础和前提条件，城市设置了市的建制，有利于城市的发展繁荣。 我国现行设市的标准:人口、经济、基础设施; 我国的市建制层级:直辖市 副省级市 省辖市 县级市 1.1.2 市政概念的界定 1.市政的范围 市政的主体: 大范围:城市的所有利害相关者 中范围:广义的城市政府，包括城市的立法机关、行政机关和司法机关 小范围:城市各级国家行政机关 市政的客体: 大范围:城市的各项管理活动和服务工作 中范围:城市各级各类国家行政机关的 行政管理活动 小范围:市政工程、市政建设和城市公用事业的管理 2、市政的含义 广义:所有城市参与者，为协调和整合公共部门和私人部门的行动，处理城市居民面临的问题，实现城市自身的政治、经济、 文化和生活的发展，打造更具有竞争力、更公平和可持续发展的城市而开展的各项管理活动及其相互影响的过程。 狭义:城市的国家行政机关对市辖区内的各类行政事务和社会公共事务所进行的管理活动及其过程。 我们的定义:城市的公共权力机关为了促进城市发展、解决各种城市公共问题、有效地管理城市公共事务、实现城市公共利益 而进行的各种形式的公共政策的制定和执行的过程，以及城市公民、利益群体等对公共政策的各种影响活动。 市政的内涵 (1)市政的主体是公共权力主体; (2)市政的表现形式是各种公共政策; (3)市政的目的是为了实现公共利益;(4)市政是一个动态的发展过程。 1.1.3 市政的特征 : 政治性、综合性、双重性、整体性、动态性 , 1.2 现代市政的发展 1.2.1市政的演变 1.2.2现代市政的发展 , 1.3 市政学的研究 1.3.1 市政学的含义和研究对象 1. 市政学的含义 市政学就是研究城市公共权力机构，特别是城市国家行政机关对城市有关公共事务进行有效管理的规律的科学。 市政学是城市政治学、城市政府学和城市管理学三者有机结合的科学。 2. 市政学的研究对象 :包含市政主体、市政客体在内的各种市政现象及市政管理对策和规律。 1.3.2 市政学的研究意义 适应城市化快速发展趋势的需要; 适应城市现代化管理的需要 造就现代市政管理人才的需要;?丰富和完善市政学学科理论体系的需要 1.3.3 市政学的研究和学习 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 1. 研究方法: 系统的研究方法 理论分析和实证研究相结合的方法 静态研究和动态研究相结合的方法 ?比较的方法 2. 学习方法: 进行课题辩论 组织课题小组 开展实地考察 ?采用角色扮演的方法 第二章 现代城市发展 第一节 城市的形成与发展 一、城市的定义和特征 (一)“城市”在不同学科中的定义。在市政学范畴内，只有那些经国家批准设有市建制的城市区域才称为城市。 (二)城市的基本特征:1、城市要素的高度集聚性 2、城市运行的高复杂性 3、城市系统的开放性 4、城市文化构成的异质性 5、城市管理职能的区域中心性 二、城市的形成和发展 城市形成和发展的必要条件: (1)具有自然优势:耕地肥沃;交通便利;能得到淡水供应等(2)经济发展水平(3)政治组织 , 早期城市: 农业革命，出现剩余产品 导致:政治中心或军事中心城市 文化中心城市 “城”最早是一种大规模永久性的防御设施，主要用于防御野兽侵袭，后来演化为防御敌方侵袭。 中国最早的城起源于传说的三皇五帝之都。考古发掘最早的古城为4000多年前夏代所筑。 “内之为城，外之为郭”。早时的城不具备宗庙、宫室、商业市场、手工业工场等一般城市应具备的物质要素。 有人认为，原始的只有防御功能而没有商品交换为目的的商业市场的城不能作为城市。有的认为应将其作为城市的雏形。 “市”:商品交易的场所。 (1)“市井”(2)随商品经济发展，市逐渐被吸引到人口比较集中，又是奴隶主居住的城中，并有固定位置。城市始产生。 (3)到近现代，“市”引申为一级城镇聚落性质的行政建制单元。 “镇”:“有商贾贸易者谓之市，设官防者谓之镇”。 (1)到宋代，镇才摆脱军事色彩，以贸易镇市出现于经济领域 (2)近现代，引申谓一级政区单元 , 古代中国都市: (1)宫城(皇帝、皇亲)?皇城(臣相、官府、贵族)?廓城(手工业者、服务者); (2) 城市功能:城以卫君;(3)城市特点:有城无市，先城后市 , 古代西方城市 (1)形成:集市、交易?聚居?议政?行政中心;(2)城市功能:商品流通、交换;(3)城市特点:先市后城 原始城市阶段 a城市规模较小、居民活动分散。 b城市的政治统治功能突出，经济中心的功能较弱。代表:雅典、罗马城。 封建城市阶段 a城市功能趋于多元化—逐步成为政治、经济和文化传播中心。代表 唐代的长安、威尼斯。 b考古证明，消失于公元79年的庞贝古城在公元前400-500年就开始了极为严格的城市管理制度。 中国古代都市管理(清末民初以前): 没有单独的、区别于乡村的管理机构，采用封建地方政权分割制; 依照国家法典中有关市政管理的条例，如唐朝大法《唐律疏议》中的市政管理内容。 近代城市阶段(1800’S-1900‘S) a背景:资本主义社会 工业革命; b特征:数量迅速扩张、规模急剧膨胀; c城市功能呈现多元化、出现工业区、商业区和居住区。城市中社会问题与环境问题逐渐突出。 现代城市阶段(20世纪) 城市发展出现空前高峰;城市成为人类居住活动的中心和经济发展中心; 城市空间布局结构发生了巨大变化 现代城市: 后工业革命，经济全球化，经济信息化;以制造业为主转为服务业为主;生产性服务业的发展;空间经济 结构由水平型向垂直型转变等。 导致:世界城市或全球城市;大都市连绵区 第二节 城市化的进程 一、城市化的概念和衡量指标 (一) 城市化的概念 社会经济关系、由农业社会向工业社会转换、生活方式等从乡村生活向城市生活变迁。 人口学强调:人口城市化: 农人—非农人 经济学认为:各种非农产业要素向城市聚集。产业结构: 农业—工业 地理学定义:城市化是居民聚集和经济布局的空间区位再分布和日益集中的过程。 社会学家:城市化是一个城市性的生活方式的发展过程。 本书对“城市化”的定义:城市化是农业人口和非农活动在不同规模的城市环境的地理集中过程和城市价值观、城市生活方 式在农村的地理扩散过程。(物化城市化与无形城市化) 城市化的特点 :1、增长迅速而持续; 2、城市化发展主流已从发达国家转移到发展中国家; 3、人口向大城市迅速集中;4、从20世纪80年代开始，世界城市人口增长速度开始趋于下降。 (二)城市化的衡量指标 城市化衡量指标有单一指标和复合指标:1、城市化水平指标2、城市化速度指标3、城市化质量指标 城市化的衡量指标(人口) (1)城市人口占总人口的比重(2)大城市人口占城市人口的比重(3)每一城镇人口平均数和平均增长率 (4)人口密度与城镇密度 (5)人口的通勤率 (6)人口的就业结构 二、城市化的动力(机制) 1、农业发展是城市化的初始动力 (1)农业发展为城市经济提供资金积累 (2)农业发展为为口向城市的聚集提供基本的物资生活条件 (3)农业发展为城市发展提供劳动力 (4)农业发展为城市轻工业生产提供原料(5)农业为城市工业提供市场 2、工业化是城市化的根本动力 (1)工业化使城市成为区域经济的中心 (2)工业化冲破农村自然经济的桎梏 (3)工业化带动交通地理的大变化 (4)工业化促进城市第三产业的大发展 3、市场化是城市化的直接动力 (1)劳动力市场化使劳动为口向城市的迁移得以实现 (2)土地资源市场化使城市窨规模的扩大和新城镇的建设得以实现 (3)产品市场化使城市化在更广阔地域的展开得以实现 4、第三产业是城市化的后续动力 (1)现代城市中第三产业成为城市产业的主角 (2) 带来城市就业机会和城市人口的增加 5、制度安排是城市化的现实支撑 (1)城市是在商品经济条件下，以业缘关系为纽带的开放而集中的聚居制度。 (2)城市化是一种制度变迁，从农村式的聚居制度向城市式聚居制度变迁的过程。 (三) 城市化的阶段与形态 第一阶段:城市化初期阶段(点状结构) 第二阶段:城市化中期阶段(面状或带状结构) 第三阶段:城市化后期阶段(网状结构 边界模糊 城乡一体) 名称 图示 形态特征 影响因素 简单集中式 A 常表现为主城区与工业区的连片组合 地形完整，平坦开阔的平原 城市规模较大主城区与工业区相互依托，苏能分区和交简单集中式 B 地形、河流、矿产、交通等 通组织比较复杂 城市各功能分区在空间上不连续分布，但交通干线将分复杂集中式 C 河流、交通 散的城区密切联系起来 城市功能在空间上成组布局，由交通干线将各组功能区地形、河流、交通 一城一区形态 D 密切联系起来 政治、地形、河流、气候、交分散成组形态 E 以主城区为中心，沿交通干线布局卫星城和城镇 通、环境 一级中心以交通枢纽为依托，其他中心沿交通干线成串串珠状形态 F 政治、交通、地形、气候 珠状交错分布 发达国家城市化进程呈现出新的特征 (1) 形成了联结中心城市及其周边城镇的大都市地区 (2) 形成了由若干城市组成的大都市连绵带 (3) 形成了诸多国际性城市 (4) 出现了“逆城市化”的发展趋向 城市化的表现形态 1、从城市化与经济发展的协调性来看:(1)积极型城市化;(2)消极型城市化: 过度城市化; 低度城市化 2、从城市人口流向看:(1)向心型城市化;(2)离心型城市化: 郊区城市化; 逆城市化 几种特殊类型的城市化 1、过度城市化 过度城市化(over-urbanization)，即城市化速度远远超过工业化速度，过量的乡村人口盲目地流向城市，尤其是向首都等大城市迁移，造成城市化水平与经济发展严重脱节，城市化速度超出了城市发展的实际承受能力。 墨西哥、巴西、印度、孟加拉国、巴基斯坦等国，就曾出现过度城市化的不正常现象。 2、低度城市化 低度城市化是指城市人口的实际增长速度低于城市发展所能够容纳的人口增长速度。低度城市化大多是国家政策选择的结果。 例如，中国、前苏联和东欧等社会主义国家。中国由于长期实行城乡户籍刚性壁垒，国家对农民进城设置重重限制，导致城市化速度低于工业化发展速度。 低度城市化的政策效应 (1)积极效应 (2)负面效应:第一，城市化滞后直接制约了农民增收和农业现 代化;第二，低度城市化不利于充分发挥城市的规模经济效益;第三，城市化滞后付出了沉重的生态环境代价;第四，低度城市化限制了人口素质的发展，不利于社会和谐与全面进步。 3、郊区城市化 郊区城市化是人口、就业岗位和服务业从大城市中心向郊区迁移的分散化过程。这里的郊区是指城市建成区边界以外的邻近地域。1980年，美国有58%的人口住在郊区，郊区人口超过了城市人口。英国的伦敦、伯明翰，荷兰的阿姆斯特丹，德国的杜伊斯堡、瑞士的巴塞尔等，都出现了城市人口下降趋势，其主要原因就在于郊区城市化。 4、逆城市化 逆城市化是人口从大城市向小城镇以及乡村地区迁移的过程。逆城市化表现为大城市的绝对人口出现下降趋势，小城镇和乡村地区成为城市化的新领域和新空间。20世纪50年代以来，美国、英国、法国、日本等发达国家在城市化水平缓慢提高的同时，相继出现了城市中心人口外迁的逆城市化趋势。逆城市化现象，不是城市人口简单地复归为乡村人口的过程，而是城市生活向乡村区域的扩散，是城市化进程中的高级阶段。 逆城市化现象形成的主要原因 ? 现代交通和通讯技术的高度发达，城乡之间的交通网络不断完善，尤其是互联网络技术的应用，极大地提高了小城镇和 乡村生活的方便性; ? 城市中心地区人口过分拥挤，人口就业、工作节奏和生活费用等压力不断增大，而小城镇的住房和生活费用相对较低郊 区的生活环境也更加贴近自然风光，人口迁移的“推力”和“拉力”机制发挥作用; ? 城市工业生产费用不断上升，企业为了寻找廉价土地和劳动力，纷纷迁往小城镇和乡村投资办厂，进一步推动城市人口 外迁就业。 ? 不少城市居民尤其是富裕阶层对田园生活和优美环境的追求，也是逆城市化发展的重要推力。 第三节 中国的城市化与城市群 一、中国城市化的历史分期 第一阶段: 1949-年----1957年快速发展 第二阶段: 1958年---1960年过度城市化阶段 第三阶段: 1961年—1965年调整阶段(在这一阶段中逐步形成的户口管制、限制人口流动、知识青年回乡、以分散为特征 的“三线”建设，以及取消城市规划等政策措施等取得了积极的效果。) 第四阶段: 1966年---1978年停滞阶段 第五阶段:1979年---改革开放 我国的城市化状况城市化水平不断提高。 现状:城市化发展不平衡、东西部地区城市化水平差距很大 横向比较:城市化落后于工业化、城市化滞后经济发展相同的国家 二、中国城市化的特点 (自上而下------自下而上两种模式) 1、发展动力以政府政策调控为主导(我国区别其他国家P32);2、出现乡村城镇化的新发展模式(上海旗中村); 3、人口流动中职业转换先于地域转移(深圳户籍与暂住人口倒挂1:6) 4、城市化中存在的问题: 我国处于城市化中期阶段 三、中国城市化道路的模式探索 (一)确定我国城市化道路模式的依据 我国城市化道路模式确定的依据，主要有以下两个方面: 1、从城市化的内涵和中国的国情出发;2、从我国城市化的现状寻找突破口。 目前我国城市化的现状可以概括为以下几个方面: (1)城市化总体水平低 我国城市人口占总人口的比重低，城市人口以自然增长为主，作为城市化标志的农村人口向城市的异地转移十分有限。城市发展中普遍存在基础设施欠帐过多、城市质量不高等问题。 (2)城市发展区域差异明显 我国城市化水平和城市密度呈明显的“东高西低”的不平衡状态，并且这种态势还在进一步加剧。 (3)城市环境问题日益突出 我国大城市和新兴城市环境污染严重，乡镇企业的发展造成农村地区的环境污染也越来越严重。 对此，我国城市的发展，我国城市化道路的模式选择，必须针对现实中存在的这些问题，寻找解决的途径和突破口。 (二)我国城市化道路模式的构建 考虑到我国东部和中西部区域在经济、社会发展、城市化现状等方面的差异，我国城市化道路的选择，必须根据各地区的实 际情况，构建起与各地区经济发展水平相协调的多元城市化道路模式。 1、东部地区 这一地区的特点是经济发达，城市密度大，大城市和特大城市集中，小城镇分布广泛，城市体系较完善。但人地矛盾、城乡矛盾、“大城市病”突出。这决定了该地区城市化的重点应在城市化内涵上下工夫，逐步缩小城乡差距，促进城市化水平向更高层次发展。其中，大城市要进一步完善城市基础设施，促进第三产业的发展，进一步调整产业结构，创造尽可能多的就业机会，不断改善城市环境质量。小城镇要从注重城市化量的增长转向质的提高。加强基础设施建设，重点建设有发展潜力的小城镇，为将来的城市升级创造条件。广大农村地区提倡农村工业向小城镇或工业园集中，加快改变农村工业过于分散的格局。 2、西部地区 该地区地域辽阔，自然环境差，经济发展水平低，人口和城市密度小，城市布局松散，基本不成体系。因此，要在巩固现有大城市的基础上，重点发展中小城市，特别是在广大农村地区，扶持一批有潜力的小城镇作为生长点;重视小城镇基础建设，扩大人口规模，带动农村服务业的发展，增强其对农村剩余劳动力的吸引力。 3、中部地区 无论在区位上，还是在发展水平上，该地区既少东部地区的大城市问题，也较西部地区城市发展条件优越，这里城市化发展潜力最大。该地区的大城市多是老工业基地，应由土地外延扩张转为人口外延扩张，重视基础设施建设，增强城市的辐射能力，使之成为吸纳农村剩余劳动力的主要阵地。 可见，多元城市化道路模式包含区域多元化、形式多元化两个含义，即东部地区以内涵式城市化和网络式城市化为主，走大中小城市并举的区域城镇体系发展模式;西部地区实行外延式城市化和据点式城市化为主;中部地区则选择内涵式城市化与外延式相结合、据点式与网络式相结合的道路。 从国家整体城市化格局看，应当逐步建立以大城市为龙头，中等城市为中心，小城市为纽带，小城镇为基础的城市体系。 第三章 市政体系及其运行 , 3.1市政组织体系 市场组织体系是市政体系的主要组成部分:(1)从组织拥有的公共权力来看，市政组织主体分为两类:一是国家政权机关(立法、行政、司法);二是非国家政权机关，主要包括城市中的政党、政治社团等组织;(2)所谓市政组织体系是指市政活动的各种组织主体。包括城市政权组织、政党组织、政治社团和其他非营利组织等。 一般而言，城市都有专门的市政管理机构，国外的城市管理机构一般称为市政厅，而中国的市政管理主体主要是市政府。 3.1.1 国家政权机关 1.人民代表大会 内涵:城市国家权力机关，城市行政机关、司法机关都由它产生，并对其负责，接受其监督，向其报告工作。 权力:重大事项决定权、人事任免权、监督权和地方立法权(应该范围较小)四大权力。 构成:常务委员会、专门委员会和调查委员会 如何正确区分人民代表大会的四项职权, 立法权:即制定法律的权力。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。省、直辖市的人大及其常委会 可以制定地方性法规，但不能说省、直辖市的人大及其常务委员会也有立法权。 决定权:是宪法和法律规定的各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家和社会或本行政区域内 重大事项的权力。 任免权:各级人大及其常委会对相关国家机关领导人员及其他组成人员进行选举、任命、罢免的权力。 监督权:监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。 2.人民政府 (1)内涵:是市政活动的最主要承担者。本级人民代表大会的执行机关，对其负责并报告工作，接受人民代表 大会及其常委会的领导和监督。 (2)组成:直辖市和设区的市的人民政府分别由市长、副市长、秘书长、局长、委员会主任等组成。 不设区的市不设秘书长。 (3)体制:首长负责制，即市长、区长负责制。 (4)组织:横向职能部门，纵向层级关系。双重统属关系。 3.人民法院 (1)内涵:人民法院是城市辖区内的审判机关，依法行使审判权，即依法审理和判决权，即依法审理和判决刑 事案件、民事案件、经济案件、行政案件等。 (2)体制:人民法院受人民代表大会及其常务委员会监督，对人民代表大会及其常务委员会负责。人民法院接 受上级人民法院的监督。 (3)构成:层级(高级、中级、基层)、人员、内部组织 4.人民检察院 (1)内涵:国家法律监督机关，代表国家行使检察权，即依法监督城市国家机关和国家工作人员、企事业单位、 人民团体和全体市民遵守宪法和法律的情况 (2)体制:向人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，接受其监督，同时接受上级人民检察院的领导。 (3)构成:市各级人民检察院根据城市行政地位的不同分别设置。 (4)职权:人员组织、检查、司法监督等权力。 3.1.2非国家政权机关的市政组织 1.中国共产党 组成:市党员代表大会;市委员会;市常务委员会;市纪律检查委员会 2.民主党派 与共产党的关系:共产党领导下的多党合作制; 八个民主党派:中共民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、 中国公民党革命委员会、台湾民主自治同盟。 , 3.2市政过程概述 3.2.1市政决策过程 所谓市政过程，是指市政组织体系中国家政权机关与政党组织、政治社团等多元主体围绕城市管理活动的运行过程。 主体:市委(重大决策的核心主体)、市人大、市政府(市政决策的最主要主体)。 环节:公共问题的提出和认定、解决 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的拟订、方案的评价、方案的优化、方案的抉择、政策的合法化。 改进:按照科学化、民主化和法制化的要求改进。 3.2.2市政执行过程 3.2.3市政监督过程 (1)含义:是指各监督主体对城市各级国家行政机关及其工作人员的职责履行行为与遵纪守法情况进行的监察 与督导的过程。 (2)主体:如城市中共产党的各级党组织和城市各级党的纪律检查委员会 (3)监督方式:外部监督(政党监督、权力监督、司法监督、社会监督) 内部监督(上下级、平级之间的监督，审计监督，监察监督，预防腐败) , 3.3市政过程中的公民参与 3.3.1市政过程中公民参与的兴起与发展 1.公民参与兴起的背景 (1)城市化进程的加快;(2)市民教育化程度的提高;(3)全球化带来的民主、自由、平等观念的传播。 2.公民参与的发展 三个转变:(1)从间接参与到直接参与;(2)从精英主义、动员型参与到平民主义、自主型参与; (3)从封闭式、非制度化的参与到开放式、制度化的参与。 现实与理想:公民参与的理想和现实之间还存在很大的差距，公民参与公共管理之路还很漫长，还存在很多的问题。 3.3.2公民参与的地位与作用 (1)对于城市公民个人的意义:表达公民诉求，维护合法权益，有助于培养不偏激、不保守的现代公民精神; (2)对于城市社会发展的意义:对国家，对社会，对组织和个人; (3)对于城市政府治理的意义:有利于政府权力行使，公共政策质量提高，有利于民主，进而增强政府合法性。 3.3.3我国市政过程中公民参与的发展 (1)在立法领域，集中表现为城市人大组织的立法听证与社会推动的立法游说活动; (2)在政府决策和公共治理领域，公众参与主要集中在环境保护、公共预算、城市规划、公共卫生、公共事业管理等领域; (3)在基层治理方面，公众参与主要表现为城市社区管理中民主治理、新型居民区中的业主等活动。 3.3.4市政过程中公民参与的完善与提升 (1)进一步完善公民参与的基本条件:政务公开，政府要建立多元的、有效的制度化参与聚道; (2)充分保障公民参与的代表; (3)综合考虑公民参与的正负效应 第四章 市政职能 , 4.1 市政职能概述 4.1.1市政职能的含义 所谓市政职能，是对狭义上的城市政府，即城市中的行政机关在城市管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称。 4.1.2市政职能的主要特征 1.从历史变迁来看，市政职能具有动态性和扩张性; 2. 从城市的地位表现来看，市政职能具有双重性和差异性; 3.从城市发展的要求来看，市政职能具有 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性和服务性;4.从职能内容和实现方式来看，市政职能具有广泛性和多样性。 4.1.3市政职能的主要作用 1. 市政职能是城市行政体制建立和改革的依据;2. 市政职能是确定行政活动方式的依据; 3. 市政职能是衡量城市管理效率的标准和依据。 , 4.2 市政职能的内容及影响因素 4.2.1西方国家市政职能的内容 1. 加强城市规划;2. 重视环境保护;3. 改善公共基础设施的提供;4. 强化职业教育和培训;5. 参与领土整治 4.2.2我国市政职能的内容 1. 经济调节职能 所谓经济调节:就是对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构的调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。 经济调节手段:主要运用经济手段和法律手段，同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，引导和调控经济运行;而不是靠行政审批管理经济，不是政府直接干预企业生产经营活动，更不是由政府代替企业决策招商引资上项目。 2. 市场监管职能 所谓市场监管:就是依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、公民参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度。 主要集中领域:界定和保护产权;维护市场秩序，打破地区封锁和各种垄断，保障市场经济的自由竞争;提供弥补市场失灵的规制制度，为市场经济的发展提供良好的制度环境，减少交易成本，打击违法行为。 3. 社会管理职能 所谓社会管理:就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。 社会管理职能主要包括:规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体;创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程;实施配套的社会政策，维护社会公正;树立科学的发展观，培育健康的公民社会;调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。 4. 公共服务职能 所谓公共服务:就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。 城市公共服务可分为四类:基础性公共服务;经济性公共服务:社会性公共服务;公共安全服务。 4.2.3市政职能的影响因素 1. 城市在国家政权中的地位及其行政层次;2. 宏观经济体制和经济政策;3. 市政主体之间的关系及城市政府自身的能力; 除上述因素外，城市的地域特色，自然地理、经济地理和人文地理条件，对城市政府职能的制约也有重要的影响。 , 4.3 我国市政职能的改革与发展 4.3.1我国市政职能存在的问题 1. 从政府与社会、市场的关系来看，市政职能范围过大;2. 从市政职能的主体来看，城市政府缺少自主权; 3. 从市政职能的范围和重心来看，职能界定不合理; 4. 从市政职能的履行来看，实现方式较为单一 4.3.2我国市政职能的转变 1. 理顺各种关系，为市政职能的改革创造良好的外部环境 首先，解决党政不分问题，调整党政关系，党对国家的领导未必要通过干预行政的方式实现，党的作用在于宏观领导，把握大方向，加强党的领导并不意味着党将所有权力都纳为己有，而在于改善党的领导，使党政能各司其职，各安其分。 其次，调整城市政府与上级政府之间的关系，合理划分各自的事权、财权和用人权，并用法律法规的形式予以保障，以赋 予城市政府充分的自主权，充分发挥城市政府因地制宜地处理城市公共事务的优势。 2. 市政职能的范围由全能政府向有限政府转变 政府要改变过去管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所作为、有所不为。具体地说，政府应当切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等基本职能。 政府要从市场参与者向市场秩序维护者转变，为企业创造一个统一、公正、自由的市场环境。 政府要有意识地改革社会管理体制，培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，增强社会组织自我管理的能力，为政府职能的转移提供承接载体，以形成政府、市场和社会合作治理的格局。 3. 市政职能的重心由经济建设型政府、社会管制型政府向公共服务型政府转变 公共服务型政府是城市政府职能转变的核心目标。 公共服务型政府，就是指从公众的需求出发,以服务为核心价值,以提供公共服务为主要功能,以公众满意为最高标准,以对公众负责为最终使命的政府管理模式。 4. 市政职能的实现方式由单一、传统向多元、现代转变 首先，改变单纯依靠行政手段的习惯模式，遵循市场经济规律，综合运用行政、法律、经济和教育等多种手段。 其次，要改变单纯依靠政府单一主体管理的模式，建立与市场组织、社会组织的公私合作伙伴关系，积极导入新的公共管理工具。 第五章 市政体制 一、市政体制概述 (一)体制的含义 体制是指组织中各层级、各部门之间关系的制度化的表现形式。对体制的理解，重点把握两点: 一是，体制是组织内各层级、各组成部门之间的关系; 二是，它们之间的关系不是松散的关系，而是通过制度(包括法律、法规、部门规章等)确定下来的关系。 例如，高校管理体制，就是指高校内各组成部门的关系、高校与教育管理部门的关系，这些关系通过法律、法规、规章等制度形式来规定。 结构与体制的关系: 结构是指系统内的各个组成部分以及各部分之间的相互关系;体制也包括组织内各组成部门的关系，但这种关系通过制度形式确定下来 (二)市政体制的含义 市政体制内涵的三个层次: a宏观:市的建制制度，城市行政区划体制，市制; b中观:城市政权的组织形式(狭义) c微观:城市管理具体职能范围领域内的具体管理体制。 具体理解: a核心:权责配置问题; b特点:差异性、多样性、动态性; c基本要求:法制化 d作用:体现和调整城市政权的组织形式、巩固和发展国家政权、推动城市管理的进步，促进城市经济和社会的发展 (三)市政体制的内容 (1)城市政府与其上级政府之间的关系; (2)城市政府与没有行政隶属关系的其他行政主体之间的关系; (3)城市中的政党组织与国家机构、社会团体之间的关系; (4)城市内的代议机构、行政机构、司法机构之间的关系;(5)市与所辖区、县之间的关系。 二、西方国家的市政体制 市政体制没有统一的模式，根据国家制度、城市具体情况的不同，而有着灵活多样的市政管理体制 (一)西方国家市政体制的特点 1.多数城市不辖区县、市县分离、建制性质单一; 2.城市具有相对独立的行政地位、普遍拥有自治权力; 3.具体形式的灵活多样性; 4.市长、市议员、市法官一般由市民选举产生，对选民负责，相互制衡; 5.各党派以竞选方式取得执政权或参政权; 6.大量利益集团和非盈利组织发挥了重要的政治参与作用 (二)西方国家的市政体制的主要形式 西方国家市政管理体制的背景:城市自治 资料:美国51个州，3043个县(郡)，35153个市，10万人小城市占90% 1.市长议会制 市长议会制，市长和市政府的地位高于市议会。 法国所有的城市实行市长议会制，市长在每次议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。 市长由议会选举产生，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。 美国多数大城市也实行市长议会制，通常称为“强市长制”(strong-mayor)。德国许多城市也实行市长议会制。相比之下，法国的市长有更大的权威和更高的权力。 以美国的市长议会制为例，市长议会制的基本特征是: (1)市长和议会分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门首长不得兼任市议员。市长是城市的行政首脑， 负责有效执行法律和规章制度。 (2)市议会有权制定规章制度和当地法律，制定具体的发展规划，对市政府的各类活动进行拨款。 (3)市长有权独立任免市政府工作部门的首长，他们只对市长负责。为加强市政管理，市长可以任命一位专业人士担任首席 行政官。(企业:首席执行官(Chief Executive Officer)，又称行政总裁) (4)财政预算主要掌握在市长手里。市长和市政府的财政部门有预算的起草权和执行权。市议会审议和通过预算，不能增加 项目，只能减少项目和数额。 (5)市长有一定的立法权。市长有权向议会提出立法草案，创制规章制度。市长可以对市议会通过的法规和决定行使否决权 (除非议会再次以2/3多数通过)。 市长议会制的优点在于市政府由市长统一指挥，有利于提高行政效率;缺点在于议会制约市长的权力弱，容易引起市长专权并激化政府和议会的矛盾。 2.议会市长制 议会市长制的城市，议会地位高于市长，市长和市政府实行议会的最终决议。市长只有礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。市政府部门对市长和议会双重负责。日本各城市实行议会市长制，美国部分小城市和少数大城市实行这种市政制度，通常称为“弱市长制”(weak-mayor) 以日本为例，议会市长制的基本特征是: (1) 市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任议员。 (2) 市议会拥有编制预算、制定地方性法规的权力。市议会通过的这些文件，市长不同意，可以要求复议，一旦市议会以超过三分之二的多数重新通过，市长必须接受。 (3) 市议会拥有对市长任免政府工作部门首长的同意权。 (4) 议会对市长和市政府有工作调查权，有权要求市长和市政府提供有关文件或到场作证。 (5) 市议会拥有通过不信任案而要求市长辞职的权力。 议会市长制，有利于议会监督市政府的工作，但不适当的监督可能会降低行政效率。 3.市议会制 市议会制，市议会就是市政府，市议会兼行议事决策权和行政权。英国各城市普遍实行这种市政体制，加拿大多数城市也采用市议会制。 以英国为例，市议会制的特征如下: (1)由市民直接选举的市议员组成市议会。市议会行使立法权、议决权、认识任免权、政府预算权、监督行政权等。 (2)由市议员选举其中的一位为市议会议长，即市长。议长(市长)任期一年。只有一些礼仪性的权力，包括主持议会会议、 出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。市长在议会表决时一般不投票，但在票数相等时可以投决定性的一 票。市长没有决策和指挥等实权。 (3)市议会设有若干委员会，它们既行使议会审议权，又行使行政决策权。议会的委员会分为得设委员会和应设委员会两种。 得设委员会根据法律的人性条款设立的，其设置权由市议会根据需要自由决定;应设委员会时法律规定必须设立的，市议 会没有选择的自由。 (4)市议员组成委员会，但议员们精力有限，所以，市议会任免若干行政长官，聘任一些行政职员来处理市政管理的日常事务。 行政长官和行政职员与议会委员会对口设置，共同行使行政执行权。 市议会制，维护了议会的权威，有利于对市政管理的监督，有利于减少议决机构和行政机构之间的矛盾。但是，市长没有特权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调。 4.市委员会制 市委员会的主要特征是市委会既是市议会，又是市政府，兼行市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的主要区别:市委员会的成员并不都是由市民选举产生，也可能由上级政府任命产生。美国3,的小城市采用这种体制。人口在25万,50万的城市只有波特兰市、圣保罗市、特尔塞市采用这种体制，首都华盛顿哥伦比亚特区也采用这种市政体制。人口在50万以上的城市没有采用这种体制。 市委员会制的特征是: (1)由市民或州政府选举产生市委员，组成委员会。在美国，市委员会委员一般为5人。委员会集体对选民负责。委员会既制定政策，又执行政策，实行集体领导与分工管理。 (2)市委员会推选一名委员担任主席，主持日常工作，也是该市的市长。市长(即主席)一般由市委员会成员轮流担任。市长在一些重要场合代表市政府，但市长并不比其他委员享有更大的立法和行政权力。 (3)市委员会任免较为重要的行政长官，如市秘书、市司库、市审计、市检察官等，他们对市委员会负责。 (4)每个委员分别兼任一个或几个行政部门的首长，对本部门的工作享有独立指挥权，有权任免本部门的行政官员，就本部门的工作对市委员会负责。 市委员会制，少数委员集体履行市议会的职责，掌握立法和行政权力。其优点在于人员和机构精简，议决权和行政权统一。 缺点在于缺乏统一指挥，往往出现协调困难。 5.市经理制 美国人口10000,500000的城市中，有半数实行这种体制。它假设城市的主要问题是管理问题，而不是政治问题。所以，采取公司治理的方式来管理城市。市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理，市经理对城市公共事务进行专业化的管理。 市经理制有如下特征: 1.由市民选举市议员组成市议会，市议会行使立法权、议决权和对行政部门的监督权。市议会的人很少，一般为5,12人。市议会不直接从事行政管理工作。 2.市议会公开招聘专业人士任市经理，市经理对市议会负责，执行市议会通过的地方性法规和决议。市经理拥有领导市政府工作的全权，包括:有权任免政府各部门的负责人只对市经理负责;统一指挥和协调市政府的各部门工作;编制预算草案并负责执行;向议会提交地方性法规和决议案等。 3.市长由议会选举产生或由议长兼任，也可由市民选举产生，市长是荣誉性的职务，没有实际权力，无权干预市经理的工作。 市经理制适应了管理科学化专业化的要求，减少了政治对行政的影响，把“掌舵”和“划桨”相对分离，并通过引入市场竞争机制提高了城市管理的效率和效益。但是，当政治矛盾和城市利益冲突纠缠在一起时，市经理制就难以把握政策方向，难以整合利益。 在美国，市政体制有强市长制、弱市长制、市委员会制和市经理制，而其具体职能没有多少差异。 市经理制的推广与新公共管理的兴起有关。 戴维•奥斯本与特德•盖布勒在1992年合作著作《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》。撒切尔夫人改革，克林顿政府改革。 行政管理学的大体发展历程: (1)传统理论时期(科学管理时期)，从1887年至20世纪30年代:1887年威尔逊《行政学研究》、1900年古德诺《政治与行政》、1921年泰勒《科学管理原理》、韦伯的官僚制理论。这个时期强调制度，强调如何提高效率 (2)行为科学时期，从20世纪30年代至60年代:以哈佛大学教授梅尧为代表的人际关系学派(霍桑实验)、西蒙的决策理论学派、马斯洛的需要层次学派(生理、安全、社交、自尊和自我实现)、人性本善学派。这个时期主要强调人的因素，主张以人为中心来设计管理工作，强调对人的行为进行研究 (3)新公共行政学，20世纪60年代至现在。1968年雪城大学的明诺布鲁克会议中心举办“明诺布鲁克会议”，出版了《论新公共行政学:明诺布鲁克观点》，1971年弗雷德里克森《论新公共行政学》。这个学派强调行政管理的公平性、行政管理的责任、关注社会问题 (4)新公共管理学，从20世纪80年代至现在。戴维•奥斯本与特德•盖布勒在1992年合作著作《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》。这个学派强调以企业的组织形式来改造政府，提高政府效率和政府回应性。 (三)大都市的管理体制 大城市:统一的行政区域 大都市:以大城市为中心、多个大小不一、地理位置临近的行政区域的紧密或松散的联合 大都市区产生的背景: 城市化，城市家庭迁往郊区，农村地区逐步城镇化。大城市与周围城镇练成一片，形成大都市区。管理体制: 1.少数大城市允许设立市辖区; 2.大城市对周边县乡镇的部分性管理 3.大城市政府与县乡镇在某些方面开展不同形式的合作 三、我国的市政体制 市政体制是一国政治体制的延续或缩影。受经济水平、历史文化传统、国民素质等基本国情的影响，这些差异，这也就决定了中国与西方国家的市政体制有较大差别 (一)市政体制的内容和特点 市政体制的内容: 城市政党组织与城市国家机构之间的关系;城市权力机构与行政机构、司法机构的关系;城市国家机构上下级之间的关系;城市国家机构与社会组织、市民的关系 我国市政体制的特点: 1.城乡合治，建制性质双重。(市政府不仅要对辖区内的城市地区实施专业管理，还要对包括农村地区在内的辖区事务进行一般管理) 2.不同建制、行政地位不一。(直辖市、副省级市、地级市和县级市) 3.组织设置，结构形式同一。(城市无论大小，只要级别相同，市政体制就基本相同。缺乏多样化，不利于城市发展) 4.法律地位具有非自治性。(除民族自治区的市和特别行政区之外，我国的市都不是独立自治的政治实体，而是享有一定自主权的地方行政单位) 5.中共市委处于领导核心地位 中共市委对城市内所有国家机构拥有绝对领导地位，主要表现为: (1)对重大问题的决策;(2)向市人大及常委会推荐政府、法院、检察院的领导人; (3)市长兼任副书记，副书记处于市委领导下，从组织上保证市政府贯彻市委的决定; (4)市委政法委领导法院、检察院、公安局、司法局; (5)城市国家机构有大量的中共党员，通过党员的作用，保障市委的决策得到贯彻 6.市对市辖区、县具有绝对的领导权 (1)市委领导区委、县委，通过区委、县委领导区、县国家机构的工作(2)市人大指导区县人大的工作 (3)市政府领导区县政府的工作(4)市法院监督和指导区、县法院的工作(5)市检察领导区、县检察院的工作 (6)区、县与街道办事处的关系 城市的三级管理框架:市、区、街道(设立区、街道的标准，见教材) 中共区委县委与街道办事处党委是领导与被领导关系; 区政府、县政府与街道办事处是领导与被领导关系 问题:街道办事处的职能及职能转变问题, 党工委办公室: 主要负责党务、组织、人事、编制、纪检、群团、精神文明等工作; 政务办公室(与社会治安综合治理办公室合署办公): 主要负责文秘、综合、后勤、治安、社会稳定等工作; 城市管理股: 主要负责辖区内城市管理工作; 社会事务管理股: 主要负责民政、再就业、社保、文教等工作; 经济发展股: 主要负责街道经济发展规划、统计、对企业的指导、服务等工作; 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 生育办公室:主要负责辖区内计划生育、妇幼保健工作的协调管理和流动人口的计划生育工作。 (二)我国市政体制的改革与发展: 1.城市管理自主权的扩大:地方政府的立法权 2.城市管理中心的下移:赋予区政府、街道办事处更多的自主权、社区建设 3.层级结构的调整:适当减少市辖区和街道办事处 4.管理体制的创新:行政三分制、一城一交 5.市政体制走向规范、高效、民主 (三)市领导县体制的产生、发展与改革 1、产生:解放前，中国地方政府是省、县、乡三级，县与市相互独立。1959年在较大的市开始推行市领导县体制。1978年宪法正式确定该体制 2、发展:1982年市领导县体制迅速发展。在很多经济发达的地区，撤销地区行署，实行市领导县 地区行政公署简称地区行署，是省、自治区人民政府在其所属地区设立的派出机关(1978年宪法，1982年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)。地区行署的级别相当于地市级。 以前地区行署多数已经改为地级市，目前的地区行署包括:青海海东地区行政公署、贵州毕节地区行政公署、贵州铜仁行政公署、新疆哈密地区行政公署、内蒙古阿拉善盟行政公署、新疆阿克苏地区行政公署、、新疆喀什行政公署、大兴安岭行政公署等。 地区行署的主要机构(以大兴安岭行政公署为例) : 中共大兴安岭地区委员会。地委书记 省人民代表大会大兴安岭地区工作委员会。人大地工委主任 大兴安岭地区行政公署。行署专员;副专员 省政治协商会议大兴安岭地区工作委员会，政协地工委主任 3、改革:市领导县具有带动城乡发展的作用，但增加了地方政府的层次、机构和人员，提高了行政成本，与市场经济发展不相适应，因此，要对市领导县体制进行改革，即实行省领导县体制 (四)城市社区管理体制 1.城市社区与城市社区管理 社区是指聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。 a构成:地域、人口、物质设施、组织结构、制度规范、社会心理; b功能:社会服务、社会化、社会控制、社会参与; c形式:农村社区和城市社区 社区管理 a范围:可大可小;b主体:街道办事处、居民委员会、业主委员会、物业服务企业、政党组织、居民; c内容:社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济; d性质:自我管理 社区自治; e目的:促进社区经济、物质和文化的发展 2.单位制——街区制——社区制 单位制:行政手段 单位人 街区制:街道办事处、居民委员会 社区制:党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与 3.城市社区管理体制的进一步完善与发展 (1)处理好政府在社区管理中的地位与作用(政府培育和引导。培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重建社区组织、加强社区规划) (2)处理好社区居委会的角色和功能(致力于社区公共事务和公共事业的城市基层群众性自治组织) (3)协调好社区管理与辖区单位的关系(辖区单位过于封闭，社区意识不强，与社区管理脱节) (4)协调好社区管理与物业管理的关系(物业服务企业不配合居委会的工作或者居委会对物业管理盲目干预) (五)城市管理综合行政执法体制 1.创立与发展。一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相对集中行政处罚权为主要内容的综合行政执法体制改革 2.意义 (1)有利于降低行政成本、提高行政效率;(2)有利于减少执法混乱，维护公众合法权益; (3)有利于明确职责，营造整洁的市容环境。 3.完善与发展 (1)进一步明确城市管理综合行政执法主体资格和地位、执法权限等内容;(2)理清城市综合行政执法体制中的关系; (3)将综合行政执法体制改革与政府职能转变、行政管理体制改革相结合; (4)完善综合行政执法程序，提高人员素质，加强依法行政、文明执法。 四、中西方国家市政管理体制的比较 1、西方国家市长多由选民直接选举产生，而中国不是 2、西方国家通常只有一名市长，没有副市长 3、西方国家城市一般只有一级，不设区(除个别大城市以外)，各城市的管理体制相差较大。而中国的城市，从外部看，有三级，即直辖市、地级市、县级市，从内部看，分两级，即市、市辖区。各级城市的管理体制基本一致。 4、西方国家的自治城市管理体制不容易造成区域发展不平衡，而中国的城市管理体制容易造成区域发展不平衡 第六章 城市规划管理 , 6.1 城市规划的含义与作用 6.1.1 城市规划的含义 1.城市规划的概念 城市规划，是为了合理利用城市土地和协调城市空间布局而对城市的性质、规模、发展方向以及各项建设进行的合理选择和综合部署，具有综合性。 城市规划的目的在于弥补市场缺陷。市场机制能够推动经济发展和城市化，但解决不了环境保护、公共卫生等问题城市政府对解决这些问题负有责任，政府弥补市场缺陷的基本工具之一，就是借助于城市规划。 2、城市规划的发展 近现代城市规划理论的诞生和发展:城市卫生防疫运动;环境保护运动;城市美化运动。 3、城市规划立法 (1)1909年，英国制定了世界上第一部城市规划法; (2)1933年，国际现代建筑协会在雅典制订了第一个世界性的城市规划大纲，即《雅典宪章》; (3)第二次世界大战结束以来，随着城市化的快速推进，城市规划也得到了长足发展。传统城市规划主要关注于城市用地规划和建筑布局，而当代城市规划侧重于城市生态、经济和社会的平衡发展，并在这个原则下合理安排城市用地和建筑分布; (4)1989年，我国制定并颁布了《城市规划法》，它标志着城市规划管理被纳入了法制化道路。 6.1.2 城市规划的特征 (1)权威性;(2)综合性;(3)前瞻性;(4)阶段性;(5)区域性。 6.1.3 城市规划的作用 (1)有利于合理利用土地资源;(2)有利于促进城市合理布局;(3)有利于提高城市综合效益; (4)有利于维护城市生态平衡;(5)有利于保障城市交通畅通(6)有利于塑造城市特色形象。, 6.2 城市规划的理论发展 6.2.1 城市规划的理论演进 1、古代城市规划理论 古希腊和古罗马:希波丹姆:把城市分为圣地、公共活动中心和住宅区。维特鲁威:《建筑十书》 中世纪欧洲:在神权至上的思想控制下，神权和等级成为城市规划的主要理念，教堂和市政厅成为城市的中心。 文艺复兴时期:冲破了神权的精神枷锁，将人文主义理念引入城市规划之中。 2、近代城市规划理论 (1)“”带形城市”理论;(2)“”田园城市”理论;(3)“卫星城市”理论和“有机疏散”理论; (4)“邻里单位”理论; (5)“中心地”理论;(6)《雅典宪章》的思想。 《雅典宪章》主要内容 第一，城市规划的目的是为了保证居住、工作、休憩和交通这四大功能的发挥; 第二，居住是城市的第一个活动，住宅区应该占用城市中最好的地区; 第三，人的需要和以人为出发点的价值衡量是城市规划成功的关键; 第四，城市规划基于长宽高三位空间，注重高的要素;第五，城市规划必须成为法律，保证城市规划蓝图的实现。 3、现代城市规划理论(1)“增长极核”邻里;(2)《马丘比宪章》;(3)《北京宪章》 《马丘比宪章》主要内容 第一，城市规划要提供系统分析方法，有关政府部门的基本责任是制定指导方针; 第二，必须反映城市与周围区域之间的动态统一性，明确邻里与邻里、地区之间以及其他城市结构单元之间的功能关系; 第三，建筑应当与人们的习惯、风格自然地融合在一起; 第四，城市规划、建筑设计应当创造综合的、多功能的环境; 第五，维护好公共运输系统。 , 6.3 城市规划的编制和实施 6.3.1 城市规划的编制原则 坚持以人为本，一切从人的需要出发。无论市城市总体规划，还是详细规划，都应体现方便市民，服务市民的根本原则。 1、协调原则;2、效益原则;3、节约原则;4、人文原则;5、生态原则。 6.3.2 城市规划的分类 6.3.3 城市规划的制定和修改 1、城市规划的管理机构 2、城市规划的编制程序 (1)勘察、搜集和分析城市基础资料。(2)编制城市总体规划纲要。 (3)起草城市总体规划。(4)公告城市总体规划草案，征求专家学者和公众的意见。 (5)城市政府全体会议讨论，通过城市总体规划草案。(6)市人大审议和通过城市总体规划。 (7)上一级政府审查、批准城市总体规划。 城市详细规划的编制程序相对简单。它在组织编制完成后，由本级政府批准，报本级人大常委会和上一级政府备案即可。 3、城市规划的修改程序 总体规划未经法定程序不得修改。根据经济和社会发展的需要，经评估确需修改规划的，城市政府按照法定的权限和程序，可对城市总体规划、详细规划进行修改。 修改控制性详细规划的，组织编制机关要对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。 经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。确需修改的，城市规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。 6.3.4 城市规划的实施 我国实施城市规划的基本制度安排主要有: 1.依法实施城市规划管理;2.分步实施、统筹兼顾; 3.旧城改造与新区开发相结合(修旧如旧); 4.土地用途管理制度; 5.建设用地规划许可证制度 6.建设工程规划许可证制度 7.监督检查和责任追究制度。 , 6.4 城市规划的挑战与变革 6.4.1 中国城市规划面临的挑战 (1)城市发展存在过度蔓延危机;(2)城市建筑呈现个性特色危机;(3)旧城改造人为地隔断历史文脉; (4)城市交通呈现拥堵危机; (5)城市房地产存在泡沫危机; (6)城市环境面临生态危机 6.4.2 中国城市规划的理念变革 (1)以经济社会协调可持续发展为使命; (2)合理确定城市发展的环境容量; (3)推行“四条线”管制方法， 保护城市不可再生资源;(4)导入理性预期收益管理，有效经营城市资产; (5)推广“法定图则”，优化控制性规划的调控能力;(6)推行城市规划委员会制度，减少规划修编的随意性。 第七章 城市土地与房产管理 城市土地规划和管理是城市规划的内容之一，而且是核心内容 一、城市土地管理概述 (一)土地与城市土地管理 1(土地资源与资产 土地具有自然和社会经济双重特性 a自然特性:位置固定性、面积有限性、质量差异性和利用的永续性 b社会经济特性:土地供给的稀缺性、报酬递减的可能性、保值增值性、区位性、权属的可转移性 2(城市土地及其特性 (1)差异性和区位 (2)性稀缺性和可垄断性 (3)报酬递减性和聚集效应(4)投入的无限性和可替代性 3.城市土地管理 城市政府对土地的管理:提供城市基础设施用地、减少土地利用的外部性、保证土地市场的稳定运行、促进公平分配 (二)城市土地管理的基本内容 城市土地管理机构:广州市国土资源和房屋管理局(城市土地最主要的行政执法部门);广州市建设委员会;广州市城市规划局。当前中国城市土地管理机构存在着机构重叠、职能交叉的现象 城市土地管理的内容比较多，也比较复杂。但可以将其归纳为三个方面: 1.城市土地所有权和使用权的管理 其一对土地所有者和使用者依法享有的占有、收益及处分权进行保护 其二对土地所有者和使用者的这些权利进行限制和调节，主要采取法律、经济和行政手段。 2.城市土地规划管理 (1)城市土地规划是城市土地管理的重要内容。城市土地规划是城市土地管理部门根据社会经济发展的要求， 对城市土地资源进行合理安排和布局的过程。城市土地规划的核心内容是对城市土地的用途做出规划。 (2)城市土地的用途主要包括:居住用地;工业用地(轻工业和重工业);商业用地;机关和公用事业用地(学校、公园、影剧院、风景区、绿化带、草坪等);城市交通用地(公路、铁路、桥梁、码头、机场、街道、停车场等) (3)城市土地用途规划要考虑的原则:经济利益原则;公共利益原则;生态保护原则;公共安全原则 3.城市地籍管理 城市地籍管理是城市政府为取得有关地籍资料和为全面研究土地的法律(权属)、自然和经济状况而采取的以土地调查(含测量)、土地登记、土地统计、地籍档案工作等为主要内容的国家行政措施。地籍管理的对象是作为自然资源和生产资料的土 地 城市地籍管理的内容主要包括如下几个方面: (1)土地调查和统计:查清土地的位置、数量、等级、利用和权属状况。通过调查获得准确的土地数量、质量、利用和权属状况的资料，为编制国民经济计划和制定有关政策提供依据 (2)土地登记:确认土地所有权、使用权和他项权利的享有者，并将其登记在案 (3)地籍档案管理:对地籍管理工作中直接形成的具有保存价值的历史记录，如文件、图册、图像资料等，进行搜集、鉴定、整理、统计、编码，并将之保存下来 4.城市土地市场管理 城市土地市场包括城市各类用地的市场，即住宅用地市场、商业用地市场、工业用地市场等 城市土地市场管理的内容主要包括宏观管理和微观管理: 宏观管理:国家从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过法律、经济和行政手段，对城市土地市场进行干预，以达到抑制土地投机、维护土地市场秩序、优化土地资源配置、合理分配土地收益的目的。包括城市土地市场供需管理和城市土地市场价格管理两个方面 微观管理:国家通过法律、经济和行政手段，对城市土地市场主体、市场客体和交易程序进行管理，保证土地市场公平交易，以发挥土地市场机制的正常功能。 5.城市国有土地资产经营管理 (三)我国城市土地管理体制 1.我国城市土地管理机构及职责 国务院:负责全国土地管理中重大问题的决定，负责确定土地使用权的最高年限，规定基准地价，并公布具体的 实施办法，规定采取双方协议方式出让土地使用权的出让金的最低价等 国土资源部:拟定和监督实施有关土地的方正、政策，主管全国土地的调研及征用等工作，并对全国土地市场进 行管理 县级以上地方人民政府:根据省级以上人民政府的指示依法批准划拨所必须的建设用地的使用权，拟定用于房地 产开发的年度土地总面积方案。 城市国土资源局:市人民政府的职能部门和行政执法部门。拟定本市的土地资源利用规划，审核土地征用的范围、 数量，管理土地的流转、批租以及实施土地监督等。 城市规划管理局:对已经开发使用的城镇建设用地进行管理 城市司法局:监督城市土地管理法规的实施 2.我国城市土地管理存在的问题 (1)城市土地市场管理中存在的问题 (2)城市土地规划不合理。如广州海珠区领事馆(广州大桥南东侧)规划10多年仍没有动工;珠海机场闲置 严重，年客流量80万人，而白云机场年客流量3000万人 (3)损害公共利益和市民的现象比较严重，特别是城市化进程中损害农民的利益比较严重 3.我国城市土地管理体制改革 (1)完善土地管理的法律法规，其重要内容是将法律法规做细做具体 改革开放以来，我国颁布法律法规很多，但存在着一个共同的缺点:不够细，可操作空间较大 (2)遏制城市政府为追求政绩而卖地的冲动。加强监督;改革政绩考核体制。很难 (3)建立市民参与城市土地管理的机制。不少城市都重视市民参与，但普遍缺乏制度化;市民还缺乏制约政府决策的力量 二、我国城市土地管理 (一)土地所有权 土地所有权即是指土地归谁所有。土地所有权是最重要的权利，它决定着土地的使用权、收益权和处置权，并且这种权利是排除他人干涉的 在中国，所有土地都属于公有，没有私有土地。在农村和市郊，土地属于农民集体所有(所有权的代表者是村民委员会或乡镇政府);城市市区的土地属于国家所有(所有权的代表者是城市政府)(《土地管理法》第八条)。香港回归之后，土地所有权归中国政府所有，由香港特别行政区政府支配 在西方国家，城市土地所有权是多元的，一般是以私人所有为主体，以公有为辅。例如，美国59%的土地私人所有，39%为公共所有，2%为印第安人保留地;日本70.7%为私人所有，国家所有占23.7%，地方公共团体所有占5.6% (二)土地使用权 当前城市土地管理的焦点问题在于土地使用权上，因为城市土地所有权是确定的，而土地使用权则涉及到土地使用权的出让、转让、出租等一系列复杂的问题。这些是城市土地管理中的主要问题，也是比较难以处理的问题 土地使用权是指土地使用者依法对土地享有占有、使用、收益和处分的权利。在中国，城市土地使用权和所有权是分离的 , 十七届三中全会对农村土地制度的提法 完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地 承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益 1(土地使用权的管理 土地使用权的管理实际就是城市土地市场的管理 城市土地市场一般分为两级: 城市土地一级市场是指城市土地所有者与城市土地使用者之间的市场，包括城市土地使用权出让市场、城市土地使用权入股市场、城市土地使用权出租市场 城市土地二级市场是指城市土地使用者与城市土地使用者之间的市场，包括土地使用权的转让、出租、抵押等的交易关系 城市土地使用权的管理涉及到下列一系列内容，主要包括如下四个方面: (1)使用权的获得(使用权的出让)。单位或个人可以通过法律途径获得土地使用权，如兴建房地产项目，房地产商必须得 从城市政府那里获得土地使用权 使用权的获得有两种方式: 划拨土地，是指单位和个人在获得土地的时候是无偿获取的，没有向国家缴纳过土地出让金 出让土地，是指单位和个人以有偿的方式取得土地，并且根据评估地价的相关比例支付了土地出让金 土地如果用于建设用地，那么还必须进行建设用地申请，因为中国实行土地用途管制 (2)使用权的转让。土地使用权的享有者可以将土地使用权转让给其他单位或个人，获得转让金 (3)使用权的出租。土地使用权的享有者可以以出租的方法将土地使用权出租给其他单位或个人，获得租金 (4)使用权作抵押。土地使用权可以抵押，其地上建筑物、附着物随之抵押 (5)使用权终止。土地使用权可因为土地使用权 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权合同及土地灭失等原因而终止 2(中国城市土地使用权管理中存在的问题 当前城市国有土地使用权流转问题的法律规定很零散，缺乏统一性和系统性，在土地使用权流转的途径(如转让、出租)，以及各流转合同的概念、法律特征等均无详细、统一的规定，使得城市土地使用权管理中出现不少问题: (1)划拨土地的使用权者不缴纳土地出让金，不办理转让手续，以合作开发、合作建房、投资入股等各种名义，用划拨土地牟取利益，或在土地隐形市场非法交易划拨土地; (2)以转让房地产开发项目为名，转让土地使用权; (3)在尚未签订土地使用权出让合同或尚未交纳土地出让金，亦未办理《国有土地使用权证》的情况下，将土地使用权转让他人或同他人联合开发经营; (4)擅自转让土地使用权，不经有关部门审核同意，也不办理权属登记过户手续; (5)取得土地使用权后，未按照法律规定投入资金，或投入资金未达到法定比例，以转让为名炒卖土地; (6)土地使用权重复出让或转让; (7) 土地使用权转让时，擅自改变出让合同规定的土地用途; (8)土地使用权流转时，土地使用价格评估随意; (9)在无偿划拨土地变为有偿出让土地过程中，国有企业或集体企业取得廉价土地使用权; (10)以划拨方式取得土地使用权并享受减免税费优惠政策后，房地产开发企业以市场价出售商品房，使国家给予部分居民的土地优惠变成了开发者的收益。 (三)城市土地供应与管理 1.我国现行城市土地供应方式 城市土地的获得有两种来源: 一是旧城改造; 二是将城乡结合部的土地开发成城市用地，即将农业用地转化为非农用地，非农建设用地可以通过征用和非征用两种方式转变。 (1)城市土地的划拨与出让 土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。 土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土使用权出让金的行为。可采取招标、拍卖或者双方协议方式 a招标:出让方根据地块的要求，发出招标要求，由竞争者投标后，出让方从中择优确定中标者。 b拍卖:由出让方委托专业拍卖机构或个人通过公开叫价的方式将土地使用权出让给出价最高者的法律行为。 c协议转让:由出让主管机关根据用地的性质和功能确定土地使用权的受让人，或由有意愿的受让人直接向出让方提出，然后双方协商、谈判以达成出让协议。 (2)划拨与出让的区别 a取得方式不同:划拨属于行政方式，出让通过合同方式 b是否支付对价:划拨不需要支付出让金，出让需要支付出让金，相当于一定年限土地使用权的对价。 c存续期限不同:划拨土地使用权是长期或无限期的，出让土地使用权在合同期限内 d使用权的法律性质不同:划拨土地不可进入市场，不可交易，不能租赁、买卖、抵押。出让土地权可以进入市场，属于民法上可交易的财产范畴。 (3)城市土地有偿供应制度的发展 我国目前的划拨土地并不是完全用于公益目的的，使不该划拨的土地采用了划拨方式，然后又以各种方式上市，导致大量划拨土地进入市场。 要完善土地供应管理制度，严格规定划拨土地的公益用途，经营性用地必须使用出让方式。 2.我国城市土地储备制度 (1)土地储备制度的发展 土地储备制度是指由政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，直接储备或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖的方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。 (2)运行方式 城市土地储备制度的运行方式分为收购、储备、出让三个阶段 a收购:土地储备机构采用农用地征用、城市出让地置换、购买和到期回收等方式将土地集中起来。 b储备:首先储备机构将收购集中起来的土地进行开发和在开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”;其次储备机构将已经完成开发的“熟地”进行储备，等待转让 c出让:储备机构根据城市土地出让年度计划，有计划地将储备土地出让和出租。 (3)作用和问题 作用:首先，为政府提供了调控土地市场的手段;其次，推进了存量土地的盘活和土地的集约利用，有利于土地利用总体规划和城市规划的落实;最后，实现了土地资产市场化运行，为招标、拍卖、挂牌等市场化供地方式创造了实施条件，提高了土地市场竞争的透明度。 存在问题:土地储备机构稳定土地市场的调控职能与追求土地收益的经营目标之间存在内在矛盾，土地储备制度在推动出让形式市场化的同时掩盖了土地市场化发育不足的问题，土地储备贷款可能导致金融风险，土地储备制度缺少国家层面统一的法律依据。 (四)完善我国城市土地管理 1.当前我国城市土地管理存在的问题 (1)土地产权制度存在缺陷 a中央与地方政府之间土地产权界限不清;b土地使用权的有偿出让和划拨之间界限模糊; c国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等。 (2)土地市场机制不健全 a 协议出让土地比重过高;b 划拨用地和集体用地非法入市;c土地低效利用与供应失控;d土地税费管理不到位 (3)政府职能发挥不到位 a政府职能部门分工不明; b政府对土地市场的服务、监督不到位，造成土地市场信息不对称，监管不利，阻碍城市土地市场的发育; c对拍卖出让土地使用权未做限制 2.完善我国城市土地管理的措施 a细分土地产权、扩大土地权利种类; b 完善土地登记制度，建立土地查阅制度; c 完善土地评估，合理确定土地使用权价格及其他产权交易价格; d 完善土地收购、储备制度;e切实发挥租税费对国有土地资源配置的杠杆作用;f 依法管理土地资源。 三、城市房地产管理概述 (一)城市房产管理的界定 广义的房地产是指土地、建筑物与固着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。 狭义的房地产侧重于指城市土地之上的房屋等建筑物及构筑物，也可以称为房产。 城市房产管理就是城市人民政府对城市房产规划、建造、使用所进行的一系列工作。 (二)城市房产管理的基本内容 1.城市住房规划管理:包括住宅区选址、建设规模、建设速度和平面布局的规划 2.房地产开发管理 在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设，从事房地产转让、房地产抵押和房屋租赁等业务。主要包括三部分:房地产开发项目的土地使用权的取得、拆迁安置和房地产开发项目产品。 3.房地产交易管理 房地产交易是指个人之间、法人之间、其他组织之间及其相互之间进行的有偿转移房屋所有权或使用权及相关土地使用权的行为，包括房地产的买卖、交换、抵押、典当、租赁等。 4.房地产权属登记 5.房产物业管理 四、我国城市的住房保障 (一)我国城市住房保障制度的变革 1.计划经济体制下的住房保障制度 (1)产权归国家所有 属于国有企业或企事业单位所有，私权占极少数 (2)住房投资建设的公共性 政府财政拨款和企事业单位的部分福利基金。家庭申请住房的主渠道是所供职的单位 单位制 (3)住房实物分配 分配标准更多地与非经济因素挂钩，如职称级别、工龄、家庭人口结构。 (4)职工个人不仅不承担住房建设投资的责任，分配所得的住房也以租赁的名义享受无限期的使用权，所支 付的租金十分低廉，维修费也由国家或单位负责。 2.改革开放以来的住房制度改革与探索 (1)公房出售的试点阶段(1978-1985) 在低租金、实物福利分房制不变的情况下，进行公房全家出售和公房补贴出售的试点。 “出售公房、调整租金、提倡个人建房” (2)提租补贴改革阶段(1986-1993) :以提租为切入口，同时以优惠价出售公用住房 (3)房改深化和全面推进的阶段(1994-1997):明确了住房改革的市场化思路 (4)以住房货币化为中心的深化改革阶段(1998-2007):重市场、轻保障 住房分配货币化 (5)新阶段(2007年8月以后) 住房保障重点由经济适用房转向廉租房建设 将廉租房作为住房保障的重点，对经济适用房实行动态管理、有限产权，将住房保障的落实情况纳入对城市政府的政绩考核之中。 (二)我国现行住房保障政策分析 1.我国的住房保障政策 2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》“健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度” 2.我国住房保障手段 (1)财政政策 拨款补贴:?政府拨款建设公共住房，或补贴建设公共住房; ?补贴公共住房的运营费用，以补贴运营成本和实际收取的房租的差额; ?为旧公共住房提供房屋维修和养护补贴;?补贴符合条件的租房家庭减免税收 (2)金融政策 政府通过对货币信用的调控，运用各种金融工具，刺激经济适用房等公共住房的建设和消费，或鼓励私有房主将房屋出租给中低收入家庭，以解决中的收入家庭的住房问题。 (3)土地政策 政府为了实现住房保障政策目标，在土地供应量、土地使用费、土地价格等方面实行优惠和调控，刺激或抑制经济适用房 等公共住房的建造和消费，以解决中低收入家庭的住房问题。如经济适用房政策、土地无偿划拨等。 3.我国现行住房保障供应方式 (1)存量公房 存量公房是指已经没有增量供应的公房。多数存量房是指由各单位和房管部门管理的，未房改出售的住房，这些房子大部分都出租给本单位职工住。 存量房主要向领取住房货币补贴的职工及未领取住房货币补贴，未购买房改房、解困房未参加单位内部集资建房的职工现户出售。 (2)经济适用房 狭义的经济适用房是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。这个含义突出了政府专列计划、行政划拨土地建设。 广义的经济适用房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。 (3)购房货币补贴 将政府用于经济适用房的投入改变成购房补贴基金，政府不再安排经济适用房项目，而是单纯面对中低收入购房者，对他们购买的规定标准一下的住房，按照他们的收入高低，由基金提供一定补贴。购买住房超过规定标准的，对超过部分不予补贴。 (4)廉租房——实物配租 政府直接提供廉租配房，包括新建廉租屋和收购二手房提供给低收入家庭租住。 (5)廉租房——货币配租 与购房货币补贴一样，货币配租形式的廉租房，是一种直接面对需求方的补贴，具有覆盖面广，制度弹性大、效率高、福利分配公平好、易于和市场接轨等特点。 (6)住房合作社建房 住房合作社是经省、市政府房改办核准，由城市居民、职工为改善自身住房条件而资源参加，不以盈利为目的、旨在解决中低收入家庭住房困难的公益性合作经济组织。2005年合作建房量不到全国建房总量的1%。 (7)重大工程配套房 起源于上海市，并成为上海市解决动迁户安置问题的主要房源。政府引导、企业运作、面向市场、定向统筹 (三)完善我国城市住房保障 1.当前我国城市房产市场存在的问题 (1)全国房价普遍上涨，少数大城市房价上涨过快超过了居民的购买力; (2)供给结构不合理，房产过剩与短缺并存; 中低价位、中小户型产品较少，大户型、高价位的产品偏多，套型、价格与普通居民家庭的合理住房需 求不相适应。 (3)房产市场秩序比较混乱。 加强我国城市房地产管理的措施 2. (1)切实调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用房和廉租住房; (2)进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用; (3)合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长; (4)进一步整顿和规范房地产市场秩序，加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价的行为; (5)加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用房，积极发展住房耳机市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难; (6)完善房地产 统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明的，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。 3.住房改革方向的调整 (1)进一步建立健全城市廉租住房制度;(2)规范经济适用住房供应对象;(3)逐步改善其他住房困难群体的居住条件 第八章 城市财政管理 第一节 城市财政管理概述 财政，是指国家为执行各种社会职能而参与社会产品的分配活动。其实质，是指国家在占有和支配一定份额的社会产品过程中与各有关方面发生的分配关系。 城市财政:地方公共财政。 现代财政，具有如下基本特征: 1、基本上采取货币的形式，表现为货币的运动;2、以国家为主体，凭借政治权利实现; 3、主要通过国家预算制度来执行;4、本身具有很大的能动性。 城市公共财政职能1)资源配置职能;2)公平收入分配职能;3)稳定经济职能 城市公共财政的特征:(1)财源丰厚;(2)财产类税收潜力大;(3)基础设施支出大;(4)公共服务是投入重点 城市财政收入管理:(1)税收管理; (2)非税收人管理 城市财政支出管理:(1)投资性支出;(2)消费性支出 城市财政社会保障支出和财政保障补贴管理 二、城市公共财政管理体制 1、城市公共财政管理体制的内容:(1) 政府间的支出责任划分;(2)政府间收入划分;(3) 政府间的转移支付 2、我国公共财政管理体制的历史沿革 (1)79年之前:统收统支 (2)79-93年财政体制改革:划分收支，分级包干 (3)94年以来:分税制 (4)1994年以来，我国实行财政管理分级预算，即分税制的财政体制。国家财政实行中央、省(自治区、直辖 市)、县(市)三级财政的分级预算体制。城市财政属于地方财政 3、我国现行的城市公共财政管理体制 三、城市公共财政管理制度 1、政府预算管理 特征与构成;部门预算改革;政府采购管理;国库集中支付管理 四、城市公共财政概论的发展趋向 1、形势:城市化进程加快;城市政府职能转变;面临新挑战 2、城市公共财政体制改革的基本思路 a加快水费改革步伐，完善税制，规范首付体系; b优化支出结构，有效满足公共需要 c进一步完善分级财政管理体制，提高城市政府的调控能力;d改革支出的预算管理制度，提高城市财政资金运行效益 e坚持依法行政、依法理财,不断提高财政管理水平 蒂博特模型:地方政府收税给居民提供公共物品和服务，那么居民就根据各个城市的情况和地方政府提供公共物品的情况，选择一个地方居住，以便消费自己想要得到的公共物品和服务的数量和质量。 三、城市财政的内容 城市财政，是在城市范围内利用价值形式对社会产品和国民收入进行分配和再分配的工具。 (一)城市财政收入 预算内:1税收;2国有资产收益和利润;3上级财政转移支付;4政府公债 预算外:5收费收入;6基金预算收入和专用基金收入;7行政收入 税收收益弹性，是指城市政府税收收益变化的百分比和相应的纳税者收入变化的百分比比值。 税收负担转移 (二)城市财政支出 1、城市财政支出的结构 (1)城市经济支出 (2)城市维护和建设支出 (3)教科文卫事业支出 (4)行政管理费用支出(5)社会保障和社会救济支出(6)价格等补贴支出 2、城市财政支出的原则 (1)统筹兼顾、全面安排(2)量入为出和量出为入相结合的原则 (3)讲究效益的原则 (4)取之于民、用之于民原则，强调人本市政 3、城市财政支出效果的经济分析 第九章 城市基础设施及公用事业管理 第一节 城市基础设施概述 一、城市基础设施的含义 所谓城市基础设施，是指为城市的物质生产和生活提供基本条件的具有公共服务性质的设施的总称，是城市赖以生存发展的基础。 关于城市基础设施的内容，一般分为社会性和技术性基础设施，或生产性和非生产性基础设施。 这些设施共同构成一个城市的主要物质支撑体系，是城市经济和社会活动能够正常进行的基本要素。 具体内容 城市能源相关设施 (电力、煤气、天然气);城市与水相关的设施(源、供、排、 污水处理); 交通、道路、桥梁相关设施;城市邮电通信;城市生态环境设施(园林绿、环境卫生); 城市防灾设施(水、洪、震) 二、城市基础设施的特性 1、服务的公共性和两重性 非排他性 非竞争性 两重性:即为生产服务又为生活服务 2、能力形成的同步性和建设的超前性 城市基础设施应与其他设施在形成能力的时间上达到同步。由于基础设施项目的特点，需要超前建设 3、运转的协调性和系统性 涉及的行业多，需要协调发展。 4、经营管理的多样性和垄断性 城市基础设施的补偿，主要三类方式:市场补偿、财政补偿、两者结合补偿。 三、城市基础设施的作用 1城市基础设施为城市生产提供物质技术条件;2为市民生活提供基本条件(水源); 3为城市生产和生活提供安全保障(大停电);4为城市发挥和提高聚集效益提供物质基础和动力(河道治理与投资环境) 5为城市辐射效益实现的条件与前提 第二节 城市基础设施管理 一、城市基础设施管理的目标与原则 城市基础设施作为城市的上游产业，其功能的发挥对于保障城市可持续发展与提高市民生活水平具有重要意义。然而，要发挥城市基础设施的功能必须加强对城市基础设施的管理。城市基础设施管理作为一项复杂的管理活动，涉及基础设施融资管理、基础设施建设管理、基础设施运营管理等多个方面，在此我们将重点探讨基础设施的融资管理和运营管理 。 1、城市基础设施管理的目标 适应国民经济和城市可持续发展需要，建设规划合理、投资主体多元、服务功能全面、市场竞争有序的现代化城市基础设施。 为实现这一目标，应重点抓好以下工作:改造、优化、完善城市道路结构，提高城市路网密度，发展城市公共交通体系;大力发展城市天然气，改善城市大气环境;发展扩大集中供热面积，提高集中供热水平;以发展城市公共绿地为主，搞好城市园林绿化;建立和完善城市生活垃圾及污水排放制度。 2、城市基础设施管理的原则 a社会效益优先，兼顾经济效益; b统筹规划，注重同步性和超前性 c加强城市基础设施之间的协调与协作; d引入竞争机制，开展市场化改革 二、城市基础设施的融资管理 1、城市基础设施融资的含义 政府和企业个人等融资主体通过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程。 城市基础设施融资是指政府、企业、个人等融资主体通过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程。从该定义可以看出，城市基础设施融资的主体是多元的，融资的渠道和方式也是多元的。 从各国城市基础设施融资的经验来看，财政投入是城市基础设施的重要方式。此外，非财政投入即市场化运作筹资也占有重要份额，其主要途径有:利用银行贷款和建立基础设施开发银行、建立基础设施开发基金、发行债券、发行股票、开征税收、利用国际组织贷款等。 2、我国城市基础设施的融资渠道 计划经济时代，我国城市基础设施的融资渠道比较单一，随着改革开放的深入和传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国城市基础设施的融资渠道不断拓宽。按照我国现行管理体制，城市基础设施融资主要以地方为主，国家适当补助，多途径、多渠道筹措资金。 三、城市基础设施的运营管理 1、城市基础设施运营管理的含义 即政府、企业、个人等行为主体采取多种方式和手段对城市基础设施运营进行管理的过程。 该定义体现了城市基础设施运营管理的多主体参与以及多种运营方式的协调配合，它是对城市基础设施传统运营方式弊端的克服和对新的实践经验的总结。 2、城市基础设施的运营模式 城市基础设施运营模式即城市基础设施建设和经营方式。 一直以来，我们都将城市基础设施界定为具有规模经济、非排他性、非竞争性、社会公益性等特性的纯公共物品，想当然地认为政府是城市基础设施建设和运营的唯一主体。随着技术的进步，人们对城市基础设施认识的转变,政府 也不再被认为是城市基础设施唯一的建设和运营主体，其他社会主体也应该参与城市基础设施的建设和运营。 综观中外城市基础设施的建设运营方式，可以将其归结为以下三种模式: (1)公营模式:美国的公路 公营模式即政府运营模式。在这种模式下，政府垄断了城市基础设施建设和运营的全过程，政府通过直接生产、建立公共企业等多种方式提供城市基础设施。 优点:在于政府可以统筹考虑，注重城市基础设施的社会效益，可以充分发挥城市基础设施的潜在效用，满足社会公众的需求。 缺点:在于缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制，投资成本高、效益差、亏损较为严重;投资生产的产品和提供的服务品种单一、供给质量低，使消费者处于无选择余地的被动地位。 (2)公私合营模式:法国的水厂 公私合营模式即政府与私人部门共同运营城市基础设施的模式。在这种模式下，政府不再是城市基础设施运营的单一主体，它允许其他社会主体参与城市基础设施运营，通过与其他社会主体的合作共同运营城市基础设施。 优点:在于政府实现了自身职能的转变，更好地适应市场经济发展的要求;私人投资的加入有利于增强城市基础设施的竞争、提高效率;个性化的建设运营有利于满足城市居民不同层次的需求;此外，多元主体的参与有利于加强对政府的监督，防止城市基础设施建设中的腐败行为。 缺点:在于它要求政府的角色转换，实际上政府很难在短时间内实现这种转换;它有可能造成私人部门间的恶性竞争和对政府的寻租。 分析当前城市基础设施的运营模式，公私合营模式已经成为一种潮流，同时它也顺应了人们对城市基础设施性质的新认识，是对“市场失灵”及“政府失灵”的一种很好回应。 (3)私营模式:美国的电信、电力 私营模式即政府将某些城市基础设施授权私人运营的模式。在这种模式下，政府不再承担城市基础设施运营主体的责任，而是通过市场化的方式将其转交给私人企业。该种模式完全按照市场化方式运行，价格和竞争成为调控的主要手段，政府通过购买城市基础设施产品和服务的方式为公众服务。 优点:在于重新界定了城市基础设施的边界范围，将一些具有私人物品性质的产品以市场化的方式运营;丰富了城市基础设施的运营方式，市场机制的引入有利于促进竞争、提高效率 缺点:在于政府的退出有可能造成城市基础设施供给不足或供给中的“撇奶油”现象;城市基础设施的私营模式可能是政府为缓解财政压力而采取的“甩包袱”行为。 第三节 城市公用事业管理 一、我国城市公用事业管理的现状 城市公用事业是指服务城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。(包括:城市供排水、供热、供气、公共交通、污水处理、垃圾处理、市政设施、城市绿化。)侧重于满足居民的生活需要。 与城市基础设施相比，城市公用事业更多地侧重于满足市民的生活需要，其服务质量和水平直接影响到市民福利。 从性质及功能上看，城市公用事业与城市基础设施具有很大的相似性，但两者的关系目前还没有形成统一的意见。我们认为城市基础设施与城市公用事业相比，其范围要更为宽广，城市公用事业是城市基础设施中与市民生活更为相关的那一部分。 1、我国城市公用事业的管理体制 在中央一级，原建设部负有管理城市公用事业的主要职责，其职责为:研究拟定市政公用事业的方针、政策、法规以及相关的发展战略、中长期规划并指导实施;进行行业管理;指导城市供水、节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫工作，指导城市规划区的绿化工作。也就是说建设部负有城市公用事业的法规制定、规划编制与执行、行业管理等职责。除了原建设部之外，国家发展与改革委员会、水利部、环境保护部、国资委等相关部门在自己的职权范围内也负有管理城市公用事业的职责。 在地方层级，一些大中城市设立了公用事业局、市政公用局等行政机构对城市公用事业进行统一管理。这些统一管理机构的职权大致为:制定与城市公用事业相关的法律法规;编制城市公用事业发展规划;进行行业管理;指导所属市政公用企业的工作。此外，在地方也存在专门管理机构之外的辅助管理机构，这些机构主要包括:物价局、建设委员会、发展与改革委员会、交通局、水利局等，它们在各自职权范围内负责城市公用事业的管理。 2、我国城市公用事业的改革 新中国建立，我国城市公用事业运营的唯一模式:公营 在这种模式下，政府控制了城市公用事业融资、建设、管理的全过程，实行垄断经营。该模式初步适应了新中国成立初期的国情，有利于集中有限资金迅速发展城市公用事业，满足市民需求。随着经济体制改革的深入进行，该模式的弊端日益暴露，为解决该模式带来的一系列问题，促进城市公用事业更快更好发展，政府开始着力推进城市公用事业改革。 1993年以后多次发文，尝试改革 1993年原建设部颁布了《全民所有制城市供水、供气、供热、企业转换经营机制实施办法》，1995年又颁布《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》。但是城市公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰。 2001年12月，原国家计委发布了《关于促进和引进民间投资的若干意见》，提出要“逐步放宽投资领域”。意见指出:“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入„„鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。 2002年3月，原国家计委发布了新的《外商投资产业指导目录》，第一次允许外资进入燃气、热力、供排水行业，城市公用事业对外开放的步伐加快。 2002年12月，原建设部发出了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出要鼓励外资和民资以多种形式参与市政公用事业建设，形成多元投资结构。要通过招投标、竞争机制的引入、特许经营制度的建立尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政行业市场体系。 2004年2月，原建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确提出要在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实行特许经营制度，从而加快推进市政公用事业市场化进程，规范市政公用事业特许经营活动。 3、我国城市公用事业的发展现状 城市公用事业作为城市的基础产业，它的发展水平事关整个城市的现代化水平，事关市民整体生活水平的提高。据国家统计局的数据显示，截至2005年底，我国城市公共事业的发展呈上升趋势。 二、我国城市公用事业发展中的问题 1、城市公用事业法规体系不健全 缺乏指导改革的系统性政策法规 2、投资能力明显不足与城市公用事业发展的要求尚有较大差距 3、垄断现象依然存在，有效竞争体制尚未形成 4、城市公用事业价格体系不合理，缺乏激励性定价机制(目前价格体系:成本+税金+微利) 5、政府监管体系尚不健全 三、促进我国公用事业健康发展的策略选择 1、完善城市公用事业法规体系，建立完善的政策法规系统 2、健全城市公用事业投融资体制 3、打破垄断，促进有效竞争机制的形成 4、完善城市公用事业定价机制，发挥价格的激励作用 5、建立和健全城市公用事业的政府管理体系