我国引咎辞职制度研究

我国引咎辞职制度研究 学校代号 10524 学 号 21001142 分 类 号密 级 硕士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 我国引咎辞职制度研究学位申请人姓名 王欣 培 养 单 位 法学院导师姓名及职称 易凤兰 教授 学 科 专 业 法律硕士 (法学) 研 究 方 向 政务法务论文提交日 期 2012 年 5 月 15 日 学校代号 :10524 学 号 :21001142 密 级 : 中南民族大学硕士学位论文 我国引咎辞职制度研究 学位申请人姓名: 王欣 导师姓名及职称: 易 凤兰教授培养单 位:法学院 专业名 称: 宪法学与行政法学论文提交日 期: 2007 年5 月15 日 论 文 答 辩 日 期 : 2007 年5 月27 日 答辩委员会主席: 胡弘弘教授 The Study On the Blame-Taking Resignation of China by WANG Xin //.yi University for Literature2010 A thesis submitted in partial satisfaction of theRequirements for the degree of Master of Law inConstitution study and administrative jurisprudence in theGraduate School of South-Central University for Nationalities Supervisor Associate Professor YiFenglan May,2012 中南民族大学硕士学位论文中南民族大学 学位论文原创性声明 本 人郑 重声 明: 所呈 交的 论文 是本 人在 导师 的指 导下 独立 进行 研究所 取得的研 究成果。 除了文中 特别加以 标注引用 的内容外 , 本论文 不包含 任 何其他个 人或集体 已经发表 或撰写的 成果作品 。 对本文 的研究做 出重要 贡 献的个人 和集体, 均已在文 中以明确 方式标明 。 本人完 全意识到 本声明 的 法律后果 由本人承 担。 作者签名 :日期:年 月 日 学位论文版权使用授权书 本 学位 论文 作者 完全 了解 学校 有关 保留 、使 用学 位论 文的 规定 ,同意 学校保留 并向国家 有关部门 或机构送 交论文的 复印件和 电子版, 允 许论 文 被查阅和 借阅。 本 人授权中 南民族大 学可以将 本学位论 文的全部 或部分 内 容编入有 关数据库 进行检索 , 可以采 用影印、 缩印或扫 描等复制 手段保 存 和汇编本 学位论文 。 本学位论 文属于 1 、保 密? ,在______ 年解 密后 适用本授 权书。 ? 2 、不 保密 ?。 (请在以 上相应方 框内打“ ?” ) 作者签名 : 日期:年 月 日 导师签名 : 日期:年 月 日 1 我国引咎辞职制度研究 目 录 摘要I Abstract. II 导言1 第一章 引咎辞职制度概述 2 第一节 引咎辞职概念解读2 一、引咎辞职概念的界定 2 二、引咎辞职的适用范围、界定 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 . 4 第二节 我国引咎辞职制度现状 7 一、法律. 7 二、行政法规7 三、地方性法规. 8 四、规章. 9 第三节 建立引咎辞职制度的意义 10 一、有利于加强政治文明建设,培育良好的政治文化. 10 二、有利于政府树立良好形象,增强公民对政府的信任 10 三、有利于我国公务员 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的不断完善11 第二章 我国引咎辞职制度实践存在的问题及原因分析. 13 第一节 我国引咎辞职制度实施存在的主要问题 13 一、领导干部有咎不辞13 二、引咎辞职官员异地官复履新. 13 三、引咎辞职成为责任人员逃避责任追究的一种选择. 14 四、引咎辞职的问责范围狭窄14 第二节 引咎辞职制度在实施中的问题的原因分析15 一、缺乏法律权威性 15 二、制度构建存在不足16 三、领导干部责任意识和民主意识淡薄. 17 四、受传统“ 官本位” 思想的影响18 第三章 进一步完善引咎辞职制度的理论思考192 中南民族大学硕士学位论文 第一节 引咎辞职制度的完善19 一、明确确立引咎辞职的标准19 二、规范引咎辞职的程序. 20 三、引咎辞职人员处理安排制度化 20 第二节 引咎辞职制度化环境的完善21 一、切实转变政府职能21 二、建立明确的岗位责任制度,实现 “ 权” 与“ 责” 的统一. 22 三、健全对行政权力的监督制约机制23 参考文献. 24 致谢 273 中南民族大学硕士学位论文 摘 要 上世 纪 90 年代, 我国的经济飞速发展, 与之相应的, 政治民主化的呼声 也 越来越高, 如何建立责任政府成为国家政治生活中需亟待改善的问题。 引咎辞职 正是适应时代要求的产物, 它要求官员用自 律与自觉的精神来完善自我, 提高自 身素质, 同时也有利于官员责任意识的提高, 推动我国责任政府的建设。 在我国, 引咎辞职制度的应用的确取得了一定的成绩, 主要表现为一些官员因引咎辞职而 下马。 但是在实施的过程中也存在着一系列的问题, 如其实施范围过于狭窄, 适 用标准不明确, 操作程序不完整以及官员有咎不辞, 官复履新等问题。 因此, 必 须建立一套完整的引咎辞职的制度,确保有咎辞职有法可依。 全文 企业安全文化建设方案企业安全文化建设导则安全文明施工及保证措施创建安全文明校园实施方案创建安全文明工地监理工作情况 除导言外分为三章。 导言: 主要介绍本文的选题依据和缘由: 一方面在简述我国引咎辞职制度发 展的基础上积极肯定这一制度的重要意义, 另一方面因为目 前这一制度无论是制 度本身还是制度实践都存在这样或那样的问题, 因此本文力图 从引咎辞职制度本 身以及引咎辞职制度化环境等方面进行研究和探讨。 第一章: 首先对引咎辞职的概念进行了界定, 并对引咎辞职的适用范围、 确 定标准进行了阐述,对建立引咎辞职制度的意义也进行了归纳和阐述。 第二章: 结合我国国情, 从我国实施引咎辞职现实状况出发, 对我国引咎辞 职制度实施中的问题进行了归纳和分析,并进一步探析了存在问题的原因。 第三章: 针对上述两章所论述的内容即引咎辞职制度在我国的实施过程中 出 现的问题以及原因分析, 从引咎辞职制度本身和引咎辞职制度化环境两 方 面提出 构建引咎辞职制度的方案。 关键词:领导干部;引咎辞职;标准;程序 I 我国引咎辞职制度研究 Abstract Go up century 90 time, the rapid development of China's economy, and accordingly, the democratization of the political voices are increasingly high, how to establish the responsible government becomes the national politics life need to solve the problems. The resignation is to meet the requirements of the times product, it asked the officials with self-discipline and conscious spirit to improve themselves, improve their own quality, but also is beneficial to the official responsibility awareness, promote the construction of the responsible government in our country. In our country, the resignation of the system application has made certain achievements, mainly for some officials have resigned and dismount. But in the implementation process also exist a series of problems, such as the implementation of the narrow scope, applicable standard is not clear, operation procedures are not complete and officials blame not demit, restored to the new problems. Therefore, we must establish a set of complete resignation system, ensure blame resignation conformableThe full text is divided into three chapters besides introductionIntroduction: This article introduces the research basis and reason, namely in our country needs to take the blame and resign in such a system to make up for the deficiency of the administrative accountability system, but in the implementation process also exist some problems, therefore, it is necessary for us to study the system of taking the blame and resigningThe first chapter: first on the resignation of the concepts are defined, and the resignation of the applicable scope, determine the standards were discussed, to establish the Blame-Taking Resignation institution meaning are summarized and expoundedThe second chapter: according to the situation of our country, from China's resignation reality, to our country the Blame-Taking Resignation institution implementation issues were summarized and analyzed, and further analysis of the problem II 中南民族大学硕士学位论文 The third chapter: In the two chapter the content is the Blame-Taking Resignation institution in our country's implementation process problems and cause analysis, from the resignation of the system itself and the resignation system of environment two respects put forward resignation system scheme Key Words :Leading cadres;The Blame-Taking Resignation; Standard; ProgramIII 中南民族大学硕士学位论文 导 言 随着我国政治行政体制改革的不断推进以及以人为本理念的逐步确立, 我 国 在责任政府的建设方面取得了较大进展, 其中最具有代表性的莫过于 “引 咎辞职” 制 度 的 出 现 , 尤 其 是 近 几 年 , 引 咎 辞 职 制 度 在 我 国 初 步 建 立 并 逐 步 发 展 起 来 。 2003 年 4 月,中共中央批准实施的《党政领导干部辞 职暂行规定》对引咎辞职 作 了 规 定,明 确 了 引咎辞 职 的 的情形 、 适 用程序 ,2006 年 《 中 华人民 共 和 国 公 务员法》 的颁布实施 , 使引咎辞职正式走上了规范化、 法制化的轨道。 引咎辞 职 制度的实行, 能够在一定程度上平息社会对政府行政行为失误、 官员不廉洁等现 象的不满情绪, 对增强官员行政道德和社会责任感、 建设责任政府, 塑造政府的 良好道德形象有十分重要的意义, 此外, 其对我国公务员管理制度的完善也发挥 着至关重要的作用。 但在实践中, 由于引咎辞职制度的实施缺乏法律的权威性及 在制度的构建方面存在不足, 加之领导干部民主责任意识淡薄和中国传统行政 文 化的影响, 引咎辞职制度并没有发挥其应有的作用, 领导干部有咎不辞, 官复履 新时有发生, 甚至有些领导干部把引咎辞职当作逃避责任追究的保护伞。 引咎辞 职在我国实施过程中产生了诸多问题, 这无疑给我们研究引咎辞职制度提供了广 阔的空间。 因此, 我们需要加强对引咎辞职制度的改进, 不仅要从引咎辞职的标 准、 程序及辞职人员的后续管理上对引咎辞职制度本身进行完善, 而且要支持与 引咎辞职相关的配套制度的建设,转变政府职能,建立权责统一的岗位责任制, 加强对行政权力的监督制约,以此来优化引咎辞职制度化的环境。 本文在写作过程中, 意图从引咎辞 职概念的界定、 引咎辞职制度在我国的实 施现状以及引咎辞职的意义三个方面对其有一个系统的认识, 然后针对我国在引 咎辞职制度实施过程中存在的问题, 分析其原因, 进而从引咎辞职制度本身和引 咎辞职制度化环境两方面提出完善我国引咎辞职制度的方案。1 我国引咎辞职制度研究 第一章 引咎辞职制度概述 第一节 引 咎 辞职 概 念解 读 一、引咎辞职概念的界定 从引咎辞职的字面意思来看, “引” 是引申、 援引的意思, “咎” 指 错 误和过 失,包括下属和自己的错误与过失。我国词典中尚没有引咎辞职这一词的解释, 而 是 分 别从引 咎 和 辞职这 两 个 词去解 释 。 《现状 汉 语 词典》 对 “ 引咎” 的 解 释为 “ 把 过 失归结 在 自 己身上 ” , 把辞职 定 义 为辞去 担 任 的现职 。 将 这两个 词 的 含 义 组合在一起便为,因主动承担过失或失误产生的责任,而辞去所担任的现职。 关于引咎辞职的概念,在 2002 年中央重新修订并颁布实施的《党政领导干 部 选 拔 任用工 作 条 例》第 五 十 九条是 这 样 规定的 , “ 引咎辞 职 是 指党政 领 导 干 部 因工作严重失误、 失职造成重大损失或恶劣影响, 或者对重大事故负有重要领导 责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去领导职务。 ” 2004 年实施的《党 政领导干部辞职暂行规定》 第十四条的表述为, “党政领导干部因工作严重失误、 失职造成重大损 失或恶劣影响, 或者对重大事故负有重要领导责任等, 不宜再担 任现职, 本人应当引咎辞去现任领导职务” 。2006 年实施的 《中华人民共和国公 务 员 法 》第八 十 二 条将其 规 定 为: “ 领 导 成员因 工 作 严重 失 误 、 失职造 成 重 大 损 失或者恶劣社会影响的, 或者对重大事故负有领导责任的, 应当引咎辞去领导职 务” 。 综观以上三个法律法规的表述, 可以从以下三方面理解引咎辞职的含义: 第 一 , 其 主体为 党 政 领导干 部 ; 第二, 其 前 提为“ 咎 ” ,即引 咎 辞 职是基 于 内 心 意 识层面的认识而做出的决定; 第三, 这种行为的结果是有关领导干部辞去其所担 任的职务。 关于引咎辞职,相 关学者在研究时都会给出一个定义,下面摘录以下五种: (1 )白帆在2003 年第1 期中央社会主义学院报登载的 《党政领导干部引咎 辞 职 责 令辞职 制 度 的理论 思 考 》对引 咎 辞 职下的 定 义 为, “ 引 咎 辞职是 指 党 政 领 导干部在任职期间内因个人能力不够、 自身行为不当或者因工作失误而造成较大 损 失 或 者 影 响, 虽 不 足 以 构 成 违 法 犯 罪 追 究 法 律 责 任, 但 不 宜 继 续 担 任 现 任 领 导 2 中南民族大学硕士学位论文 1 职务,而向组织申请辞去所担任职务的一种自责行为” 。 (2)高国舫在 2005 年 第5 期的中州学刊发表的 《 “引咎辞职” : 现状、 问题与对策》 一文中对引咎辞 职 的界定为 “所谓引咎辞职,就是在过失或错 误业已产生的时候, 由自己主动承担过 2 失或错误的责任,并因此感到内疚而辞职; (3) 蒋云根在2005 年第1 期天津行 政学院学报刊登的 《从制度上完善官员引咎辞职的动力机制》 中对引咎辞职的概 念 下 了 这样的 论 述 , “它 是 职 务人因 自 觉 履职不 力 或 自认对 职 权 内发生 的 问 题 负 3 有责任,自感辜负公众信任而主动放弃职位。 ” (4 )王世涛在《引咎辞职的 法 律化探析》 一文中认为 “我国的引咎辞职制度应指权力机关、 行政机关、 司法 机 关 以 及 中国共 产 党 、政协 和 民 主党派 组 织 的领导 人 员,由于 重 大 的行为 过 失 造 成 了 国 家 或公共 利 益 的重大 损 失 或者引 起 民 众强烈 不 满,在迫 于 压 力主动 向 同 级 的 通 过 选 举产生 该 主 体的权 力 机 关或者 法 定 监督部 门, 依照法 定 程 序提出 辞 职 的 制 4 度。 ” (5) 付华在2010 年3 月今日南国发表的 《对 “引 咎辞职” 执行难现象的 原因分析》 对引咎辞职的界定为 “所谓引咎辞职就是领导干部因为领导监督不力、 工作疏漏或疏于管理, 对于造成人民生命财产重大损失和恶劣社会影响的重大事 故负有间接责任, 或由于其他社会反响强烈但不构成违法违纪的行为, 领导干部 5 主动提出辞职,为相关事故或行为承担责任的一种自责和自律行为。 ” 对比上述五个定义,可以发现其在如下方面存在不同: (1 )引 咎 辞 职 的主 体 。 王 世涛 在 引 咎 辞职 的 定 义 中对 行 为 的 主体 作 了 详 细 的说明, 其主体包含权力机关、 行政机关、 司法机关以及中国共产党、 政协和 民 主 党 派 组织的 领 导 人员, 蒋 云 根认为 主 体 是“职 务 人 ” ,其 他 人 只说明 了 主 体 应 为 “ 领 导干部 ” 。 本人赞 成 王 世涛的 观 点 ,引咎 辞 职 主体范 围 应 仅限于 由 财 政 资 金 支 持 提供公 共 服 务的机 关 和 组织, 包 括 权力机 关 、 行政机 关 、 司法机 关 和 政 党 组织, 因为这些机关和组织依靠财政经费,就意味着他们消耗纳税人的税收,理应 提 供 公 共服务 。 此 外,应 将 主 体限定 为 领 导干部 , 而 非“职 务 人 ” ,因 为 引 咎 辞 职是为了平息民众的不满, 保持政府的形象, 其所承担 的是一种政治责任, 如果 1 白帆: 党政领导干部引咎辞职责令辞职制度的理论思考J,中央社会主 义学院学报, 200312 高国舫: “ 引咎辞 职” : 现状、问题与对策J , 中州学刊,2005 年53 蒋云根: 《从 制度上完善官员引咎辞职的动力机制》J, 天 津行政学院学报,2005 年114 王世涛: 《 引咎辞职的法律化探析》J ,大连 海事大学学报,200635 付华: 《对 “引咎辞职”执行难现象的原因分析》J ,今 日南国,20103 3 我国引咎辞职制度研究 由非领导干部引咎辞职,则不足以缓解社会矛盾。 (2 )引 咎 辞 职 的适 用 条 件 和标 准 。 高 国舫 和 蒋 云 根的 观 点 一 致, 认 为 因 自 己感到内疚、 自感辜负公众信任而引咎辞职, 白帆和王世涛则认为引咎辞 职的适 用条件和标准为 “造成较大损失或者影响, 虽不足以追究法律责任, 但也不宜再 担 任 现 职” , 本 人 认为, 应 将 上述两 种 观 点综合 起 来 ,即付 华 的 观点, 造 成 重 大 损失和恶劣社会影响, 或社会反映强烈但并不构成违法乱纪, 领导干部出于自责 和自律主动提出辞职。 引咎辞职是我国由西方引鉴而来, 在西方国家, 引咎辞职主要是在行政部门 担任公共职务的官 员对于职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的、 多半是 道义上的责任方式, 即一种在自感有负选民信任时或在舆论压力下的自我归责方 式。 它在西方国家表现为政治惯例, 是作为一种不成文的规定而运行, 除此之外, 它还有以下两个特点: 第一, 引咎辞职只是一种基于道德自律和前途困惑的自责 行为; 第二, 引咎辞职的 “咎 ” 具有承担责任的间接性。 对比我国 《公务员》 第 八 十 二 条第四 款 的 规定, “ 领 导成员 应 引 咎辞职 或 者 因其他 原 因 不再适 合 担 任 现 任 领 导 职务, 本 人 不提出 辞 职 的,应 当 责 令其辞 去 领 导职务 。 ” 这与引 咎 辞 职 的 第一个特点相悖, 引咎辞职应当由官员基 于自律和自觉主动提出, 如果以责令的 方式迫使其自愿辞职, 那么完全可以适用撤职、 免职。 因 此, 引咎辞职不应当包 含责令辞职的情形,我也是学术界普遍赞成的观点。 基于上述法律法规的规定, 西方国家引咎辞职制度的本意以及我国学术界的 观点, 引咎辞职的概念可以认定为: 权力机关、 行政机关、 司法机关和政党组 织 的领导干部因自身的疏忽、 过失或者非直接的责任导致工作失误造成重大损失或 恶劣社会影响, 出于道德上的自律和内心的自责, 依照法定程序, 由本人主动请 求提出辞去其所担任现职的行为。 二、引咎辞职的适用范围、界定标准 ( 一)适用 范围引 咎 辞职 的 适 用范围 包 含 具体对 象 范 围和事 件 范 围两方 面 。 关于对 象 范 围 , 《党政领导干部辞职暂行规定》 第三条明确指出 “本规定适用于中共中央、 全国 人大常委会、 国务院、 全国政协、 中央纪律检查委员会的工作部门或者 机关内设 4 中南民族大学硕士学位论文 机构的领导成员, 最高人民法院、 最高人民检察院的领导成员 (不含正职) 和 内 设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、 人民法院、 人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员; 上列工作部 6 门的内设机构的领导成员” 。关 于 事件 范 围 , 《公 务 员 法》第 八 十 二条规 定 “ 领导成 员 因 工作严 重 失 误 、 失职造成重大损失或者恶劣社会影响的, 或者对重大事故负有领导责任的, 应当 7 引咎辞去领导职务。 ” 《党政领导干部辞职暂行规定》 第十四条规定 “党政领导 干部因工作严重失误、 失职造成重大损失或者恶劣影响, 或者对重大事故负有重 8 要领导责任不宜再担任现职, 本人应当引咎辞去现任领导职务。 ” 第十五条规定 了党政领导干部应当辞职的九种情况:一因工作失职, 引发严重的群体性事 件, 或者对群体性、 突发性事件处置失当, 造成严重后果或者恶劣影响, 负主要领导 责任的;二决策严重失误, 造成巨大经济损失或者恶劣影响, 负主要领导责 任 的;三在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职,造成重大损失或者恶劣影响, 负主要领导责任的;四在安全工作方面严重失职, 连续或者多次发生重大责任 事故, 或者发生特大责任事故, 负主要领导责任的; 连续或者多次发生特大责任 事 故 , 或 者 发 生 特 别 重 大 责 任 事 故 , 负 主 要 领 导 责 任 、 重 要 领 导 责 任 的 ; 五 在市场监管、 环境保护、 社会管理等方面管理、 监督严重失职, 连续或者多次 发 生重大事故、 重大案件, 造成巨大损失或者恶劣影响, 负主要领导责任的;六 执行 《党政领导干部选拔任用工作条例》 不力, 造成用人严重失察、 失误, 影 响 恶劣, 负主要领 导责任的;七疏于管理监督, 致使班子成员或者下属连续或多 次出现严重违纪违法行为, 造成恶劣影响, 负主要领导责任的;八对配偶、 子 女、 身边工作人员严重违纪违法知情不管, 造成恶劣影响的;九有其他应当引 咎辞职情形的。 综上 《 公务员法》 和 《党政领导干部辞职暂行规定》 对领导干部 应当辞职的具体情况, 其事件范围可概括为两方面, 一是因工作严重失误、 失职 9 造成重大损失或恶劣社会影响;二是对重大事故负主要领导责任。 ( 二)界定 标准6 《党政领导干部辞职暂行规定》第三条。 7 《中华人民共和国公务员法》第八十二条。 8 《党政领导干部辞职暂行规定》第十四条。 9 《党政领导干部辞职暂行规定》第十五条。5 我国引咎辞职制度研究 我国目前的引咎辞职案例多发生于重大事故、 灾难造成严重后果以及重大违 法 乱 纪 事 件 这 两 方 面 , 而 很 少 涉 及 于 其 他 应 当 引 咎 辞 职 的 情 形 , 这 就 存 在 一 个 “ 咎 ” 的标准 应 当 如何界 定 的 问题。 在 目 前我国 的 具 体实践 中 , “咎” 的 界 定 往 往面临两难的境地:一是太具体,如河南省政府在 2008 年出台的 《关于进一步 加强煤矿安全生产工作的若干意见》 , “发生死亡 50 人和以上特别重大事故,或 10 一年内发生两次一次死亡 30 人至 49 人事故的, 省辖市市长引咎辞职 或免职” 。 它用具体的量化指标对公务员的行为加以限制, 虽然这对我国这样一个有两千多 年的封建社会, 以 “官 ” 主导的国家起着一定的作用, 而且具有可操作性, 也便 于制度的执行, 但是, 这样会导致一些领导干 部在数字上面做文章, 此外, 不依 据事故的情形考虑干部的引咎辞职, 这样会使领导干部不该辞而辞, 也会造成国 家 优 秀 干部人 才 的 流失。 从 引 咎辞职 的 本 意来讲 , “ 引咎辞 职 ” 是一种 基 于 对 自 己工作上的失误、失职而予以内心上的不安的自责行为,这样制定的过于具体, 实则限制了“咎”的界定标准,也违背了引咎辞职的本意,与责令辞职无差别; 二是制定的太过宽泛, 如 《海南海口市开始实行副处级以上干部引咎辞职制度 的 办法》 规定, 管辖范围内发生重大事件, 处置不当, 群众反映强烈的以及年度 任 11 期 目 标 责任制 综 合 考核不 称 职 单位的 主 要 领导应 该 引 咎辞职 。 这样的规定显然 又没有可操作性, 毕竟, 管辖范围内发生什么样的事算重大事件, 处置不当又该 如何界定, 这些都比较大, 缺乏一个系统的指标体系, 这种模糊和难以把握不仅 不会起到积极作用,还会损坏到制度本身。 针对目前我国引咎辞职的界定标准出现的情形,其成立要件有三点:第一, 引咎辞职的主体, 即谁应当引咎辞职, 根据 《 公务员法》 第八十二条第三款的规 定 以 引 咎 辞 职 的 主 体 应 当 是 公 务 员 中 的 领 导 成 员 , 但 是 我 国 存 在 不 同 性 质 的 机 关, 其承担责任的形式也不相同, 即有首长负责制和集体负责制的区别, 而即使 有些机关实行首长负责制, 也存在全面负责和直接负责的 问题, 如某地发生重大 安全事故, 是由县级领导负责还是市级抑或省级, 是政府首长负责还是安全部门 的首长负责, 我国法律都没有明确规定; 第二, 领导人引咎辞职的主观成 立要件 为疏忽大意的过失。 疏忽大意通常指的是应当预见而没有预见, 致使危害后果发 10 出自2008 年 河南省政府出台的《关于进一步加强煤矿安全生产工作的若干意见》 。 11 出自 2002 年海南省海口市政府出台的《海南省海口市开始实行副处级以上干部引咎辞职 制度的办法》 。6 中南民族大学硕士学位论文 生 。 如 若是出 于 直 接过失 , 《 党政领 导 干 部辞职 暂 行 规定》 中 明 确指出 只 能 适 用 责任辞职或法纪处理。 此外, 在各国实践中, 对无过失原则的使用也值得我国借 鉴, 如一新上任领导干部在其负责的范围内发生重大事故, 造成严重后果, 该领 导因此事件引咎辞职, 则可适用无过失原则。 因为即使出现问题也不可能是由于 新一任的问题而应是上一任, 在此情况下新一任在舆论的压力及社会大众的强烈 反映而引咎辞职; 第三, 引起引咎辞职的事件是由于重大事故、 灾难造成严重后 果 以 及 重大违 法 乱 纪的事 件 。 《党政 领 导 干部辞 职 暂 行规定 》 指 出事故 造 成 重 大 损失或恶劣社会影响的, 责任人应当引咎辞去其所担任的现任职务; 第四, 引咎 辞职是出于当事人自愿, 是领导干部的自律行为, 强调的是主观能动性, 是领导 干部在反省、 自责后作出的自主选择。 表现为一种主动的自我追究责任的行为选 择,体现出道德责任的属性。 第二节 我 国 引咎 辞 职制 度 现状 引咎辞职制度在我国正处于起步发展的阶段, 目前 尚未建立完整的引咎辞职 体 系 , 有关引 咎 辞 职的规 定 也 仅体现 在 《 公务员 法 》 、行政 法 规 、地方 性 法 规 以 及地方政府的规章中。 一、法律 2005 年4 月27 日第 十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 了 《中华人民共和国公务员法》 ,其第八十二条 规定, “领导成员因工作严重失误、 失职造成重大损失或者恶劣社会影响的, 或者对重大事故负有领导责任的, 应当 引咎辞去领导职务 ; 领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领 12 导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。 ” 二、行政法规行政法规的制定主体是国务院, 它的效力次于法律、 高于部门规章和地方法 规。 12 出自《中华人民共和国公务员法》第八十二条。7 我国引咎辞职制度研究 1993 年 4 月 24 日国 务院第二次常务会议通过《国家公务员暂行条例》 ,其 中第七十四条规定, “国家公务员有下列情形之一的, 予以辞退: (一) 在年度 考 核中, 连 续 两 年 被 确 定 为 不 称 职 的 ; ( 二 ) 不 胜 任 现 职 , 又 不 接 受 其 他 安 排 的 ; (三) 因单位调整、 撤销、 合并或者缩减编制学员额要调整工作, 本人拒绝合 理 安排的; (四) 旷工或者无正当理由逾期不归连续超过 15 天, 或者一年内累计超 过30 天; (五) 不履行公务员义务, 不遵守国家公务员纪律, 经多次教育仍无 转 13 变, 又不宜给予开除处分的。 ” 该条例虽未提 到引咎辞职的概念, 但是首次确立 了公务员的辞职制度和辞退制度,为推行引咎辞职制度作好了铺垫。 三、地方性法规 根据 《立法法》 第六十四条的规定, “地方性法规可以就下列事项作出规定: (一) 为执行法律、 行政法规的规定, 需要根据本行政区域的实际情况作具体规 定的事项; (二) 属于 地方性事务需要制定地方性法规的事项; (三) 在全国人大 14 及其常委会专属立法权之外、 国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项。 ” 地 方性法规的效力高于本级和下级地方人民政府的规章 , 低于行政法规。 为执行法 律、 行政法规的规定, 省、 自治区、 直辖市、 较大的市的人 民代表大会及其常委 会可以根据本行政区域的实际情况制定具体的规定来保障制度的可操作性实施。 有关引咎辞职的地方性法规,代表性的主要有以下四个: 2001 年 4 月 1 日, 深圳市人大常务委员会颁布《 关于进一步深化干部人事 制 度 改 革的意 见 》 ,第九 条 指 出建立 领 导 干部“ 能下 ”的相 关 制 度 ,并 明 确 领导 干部因个人决策失误或工作过错造成重大损失的,应引咎辞职 。 2003 年11 月20 日,四川省委 出台了《党政领导干部引咎辞职暂行办法》 , 详细列举了领导干部应该引咎辞职的 9 种情形, 此外对引咎辞职者的后续安排工 作也给予了规定。 2006 年3 月30 日山 东省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 《山东省安全生产条例》 明确 “ 领导成员因工作失误、 失职造成重大损失或者恶 15 劣社会影响的, 或者对重大事故负有领导责任的, 应当引咎辞去领导职务。 ” 于 13 出自《国家 公务员暂行条例》第七十四条。 14 出自《立法法》第六十四条。 15 出自《山东省安全生产条例》第二十九条。8 中南民族大学硕士学位论文 山东首次建立 了发生事故引咎辞职制度。2006 年 4 月 2 日, 江苏省第 十届人大常委会第二十一次会议通过的《江苏 省预防职务犯罪条例》 , 首次列入了引咎辞职的条款。 根据这个条例, 国家机关、 人民团体、 国有公司、 企 事业单位 事业单位结构化面试题事业单位专业技术岗位财务人员各岗位职责公文事业单位考试事业单位管理基础知识 的 “一把手”为预防职务犯罪第一责任人, 而 当发生因预防职务犯罪工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响 的, 或者对重大事故有直接责任的情况时,这些单位的领导应当引咎辞职。2012 年1 月10 日, 江西省委出台 《 江西省党政领导干部选拔任用工作责任 追究实施办法 (试行) 》 规定了责任追究的主体、 责任追究情形、 责任追究方式 , 受理机构以及具体的适用程序, 其中第二十三条规定: 引咎辞职和受到责令辞职、 免职处理的, 一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务, 两年内不得提 拔。 四、规章关于引咎辞职的规章, 我国的部门规章尚未有规定, 主要体现在地方政府的 规章中。 《立法法》 第 73 条规定, “省、 自治区、 直辖市和较大的市的人民 政府, 可以根据法律、 行政法规和本省、 自治区、 直辖市的地方性法规, 制定规章。 地 方政府规章可以就下列事项作出规定: 为执行法律、 行政法规、 地方性法规的规 16 定需要制定规章的事项; 属于本行政区域的具体行政管理事项。 ” 地方政府规章 的效力低于宪法、法律、行政法规 。我国关于引咎辞职的地方政府规章有 : 2001 年 重庆 市 人 民 政府 下 发 了 《关 于 开 展 安全 生 产 大 宣传 、 大 检 查、 大 整 顿工作的通知》为引咎辞职制定了具体标准,即一年内发生一次性死亡 10 人以 上事故两次或死亡 30 人事故一次则必须引咎辞职; 2007 年 1 月 4 号, 河南省政府制定下发《 河南省行政执法责任追究试行办 法》 ,2008 年, 河南省加强了对行政执法责任追究工作 以确保行政权力的正确运 行,其中包含引咎辞职制度 。 16 出自《立法法》第七十三条。9 我国引咎辞职制度研究 第三节 建 立 引咎 辞 职制 度 的意 义 一、有利于加强政治文明建设,培育良好的政治文化 一 历史中 , 我 国有两 千 多 年的封 建 社 会,人 民 深 受传统 政 治 文化影 响 , 尤 以 受 “官本位” 思想的影响突出: 公共权力的运行以 “官” 为本的价值取 向和以 “官” 的意志为转移的利益特权为最根本落脚点; 严厉的等级制度, 上下级之间权位明 确, 下级绝对服从上级; 以是否做官、 官级做为社会地位的识别标准; 社会底 层 民众普遍对官员 有畏惧心理。 一些领导干部把仕途作为个人事业的选择导向, 一 切 为 了 “官” , 因 此不少 领 导 干部为 了 个 人的利 益 , 急功近 利 , 虚报浮 夸 , 欺 上 瞒下, 不择手段。 这种思想和做法严重阻碍现代的改革创新, 制约了经济社会的 发展进程, 也损害了党和政府的形象, 影响了政府公信力, 动摇着党的执政基础, 其与民主政治是格格不入的。 而引咎辞职制度的运用, 直接强调领导干部应承担 的责任并将这种责任与自身的利益相挂钩, 只要领导干部出现工作严重失误、 失 职的情况,就要承担相应的责任,这必然促使党政干部摆正为人民服务的位置, 坚持一切以人民的利益为根本出发点, 把人民群众的生命财产安全放在头等重要 的位置,迫使领导干部转变权力观和“官本位”思想,增强他们的责任意识。 (二) 在当代, 国家机关工作人员职业道德的核心内容和要求是代表最广大人民 群众的最大利益, 全心全意为人民服务。 与之相应的, 引咎辞职强调干部的自律 和自觉, 它的引入将这些刚性的内容和要求内化为一种品德, 进而提高领导干部 的职业道德责任感, 同时将行政监察空缺这块予以填补, 提高为人民办事的效率。 17二、有利于政府树立良好形象,增强公民对政府的信任 (一) 我国是人民民主专政的社会主义国家, 人民是国家的主人, 人民与政府之 间是委托 ??代理的关系, 人民授权政府行使权力, 因此政府必须以人民的利益 为出发点, 受人民监督, 对人民负责, 而现实中往往存在一些贪图安逸, 坚持 干 17 刘雪丰. 行 政 责 任 的 伦 理 透 视 ?? 论 公 共 行 政 人 员 的 道 德 责 任[M]. 长沙: 湖 南 师 范 大 学 出 版社,200510 中南民族大学硕士学位论文 好干坏一个样, 只要不出大事就能安安稳稳做官的领导干部, 这严重损坏了群众 对政府的支持和信任,破坏了政府在群众心目中的形象。引咎辞职制度的运 用, 使领导干部克己奉公, 廉洁自律, 切实尊重民意, 为人民办事。 而对于那些在 其 位 不 谋 其 政 的 领 导 干 部 因 舆 论 的 谴 责 和 制 度 的 约 束 而 不 得 不 退 出 职 位 。 如2004 年4 月 传染性 非 典 型肺炎 疫 情 在北京 、 安 徽发生 。 恩 安全防 范 措 施不力 , 技 术 人 员违规操作等导致发生重大责任事故。 中国疾病防控中心主任李立明主动提出引 咎辞职。 卫生部从卫生安全的全局出发, 认为身为国家领导干部, 理应执政为民, 勇于承担, 同意李立明引咎辞职的请求。 李立明引咎辞职, 再次表明政府的为民 宗旨, 以及政府行为正在走向透明化、 公开化; 民众对行政权力的监督权亦得到 强化, 亦将更好地沟通政府与民众的关系, 及时披露消极腐败现象, 促进政府行 为的公正性和效率性,树立政府的良好形象。 (二) 引咎辞 职制度一方面制约权力, 另一方面又有利于监督权力, 可以有效地 填补行政监察制度的空缺。 政府受人民委托行使行政管理的权力, 公民对政府及 领导干部代理人民行使行政权力的行为,有权监督,如若出现公民质疑的情形, 其可以要求政府做出解释。 按照法定程序规定, 在发生重大事故、 灾难造成严重 后 果 以 及 重 大 违 法 乱 纪 事 件 后 , 如 果 负 有 主 要 责 任 的 领 导 干 部 没 有 因 此 主 动 请 辞, 公民可以对政府及其领导干部的失职、 违法违纪行为采取必要的措施, 并且 还可以通过司法途径予以解决, 迫使其承担直接或间接责任。 实施引咎辞职制度, 必然要求政府树立向公众负责的行政理 念。 三、有利于我国公务员管理制度的不断完善 (一) 长期以来, 我国的领导干部体制中存在的机构臃肿、 干部能上不能下、 人 浮于事等问题突出, 不少领导不求有功、 但求无过, 对这种政绩平平、 碌碌无为 、 不称职又无过错而只想在干部岗位上 “熬” 到自己退休的领导, 严重影响到了我 国政府的办事效率, 制约着有能力、 愿意为社会发展做贡献、 愿意为人民服务的 干部的发展。 而且更为重要的是, 对这些人, 很难以辞职的方式对待, 因为他 们 虽然无功但是也无过, 他们让群众继续过以前的生活, 只是没有得到突出的改变, 没有取得重大的成绩, 选择让这些人辞职, 于情 于理都不合适。 而引咎辞职制度 的启用则直接填补了党政领导干部辞职制度的不足, 如有些地方明确规定政治敏 11 我国引咎辞职制度研究 锐性和政治鉴别力不强, 对本单位或下属单位出现违反政治纪律的行为失察, 处 理某些突发性事件行动迟缓, 造成严重后果或不良影响的; 组织纪律差, 严重影 响班子团结的; 群众公认程度低、 社会公论差、 干部考察民主测评结果称职率正 值低于一定比率的;吃、拿、卡、要,群众反映强烈的等要引咎辞职,可以说, 引咎辞职将那些素质不高, 纪律不严, 对群众服务不到位的平庸官、 混事官调整 了出去, 并且为他们找到了一条合情合理离职的路子。 如深圳某市直机关 机构领 导中有 1 名一把手,此外设有 11 名副主任、1 名党委书记,两名担任下属机构 中心主任的党组成员和 5 名副巡视员。这样一个市直机关,配置一个正职、20 个副职,与一贯追求高效率的政府显然不相称,而 21 个正、副职领导同台,到 底有多少人是真正为民办实事, 有多少职位的设立是原本没有必要的, 既然不可 以“免职”的方式来对待,那么引咎辞职的适用是完全可行的。 (二)引咎辞职制度通过负激励机制使领导干部增强责任意识,提升自身素质。 领导干部是党的干部、 人民的公仆。 领导干部的权力来自人民、 服务人民并受人 民的全程、 全方位监督。 而作为 一名干部, 提高自身素质则是其关键, 只有先 做 好一个人, 才能当好一个领导干部; 只有加强学习研究, 才能不断提高自身素质; 只有具备较高的领导素质, 实事求是、 解放思想、 与时俱进、 真抓实干, 才能 达 到用新的思维, 超前的意识振兴一方经济, 造福一方, 保一方平安, 开创一方 工 作的新局面。 因此, 提高领导干部素质不仅是自身职责的要求, 更是群众所热切 期望的。 现实中出现的不少情况是有些领导干部贪图安逸, 在其位不谋其政, 本 着没有犯错误就没有权力 “动” 我 的观点, 完全没有对群众负责的意识, 引咎辞 职制度无疑给这些“太平官”敲响了警钟,迫使他们加 强自身素质如政治素质、 理论素质、 能力素质、 决策素质等的培养, 通过不断地自我学习以不至于落后于 领导干部队伍,反之则面临离职的困境。12 中南民族大学硕士学位论文 第二章 我 国 引 咎 辞 职 制 度 实 践 存 在 的 问 题 及原因分析 第一节 我 国 引咎 辞 职制 度 实施 存 在的 主 要问 题 一、领导干部有咎不辞引咎辞职是领导干部因工作严重失误、 失职以致发生重大事故、 灾难造成严 重后果以及重大违法乱纪事件, 出于内心的谴责而主动辞去领导职务的行为, 反 映了领导干部对工作认真负责、 敢于承担责任的意志。 然而, 不少领导干部在事 故发生后, 以推卸责任、 站在责任背后的方式 出现, 其原因是值得思考的。 首先 , 碍于做领导的面子和利益方面的考虑, 认为