【论文】国有企业改革遇到新难题-2010年

国有企业改革遇到新难题 □本刊特稿中国流通经济 2010年第 3期 何 伟 （中国人民大学经济学院， 北京市 100872） 摘 要：本文认为，从目前的国有企业来看，垄断企业的主体已经发生了变化，由政府变为企业；企业的资本 构成发生了变化，许多国有企业开始实行股份制，有的还有外国资本介入；企业具有分配自主权，利润不再上缴国 家，可以自主分配；企业具有经营自主权，国家计划对之已无太大约束力。国有企业拥有获得社会优势资源的垄断 权，享有国家投资和股票上市的优先权，能获得大量银行贷款，进而获取超额垄断利润。 与原来不同，现在有些国 有企业已经变异为特殊利益集团，而不是代表国家利益。 因此，必须推进国有经济战略调整，深化国有企业改革， 推进垄断行业体制改革，而不是把垄断行业做大做强。 当然，对垄断行业进行改革，还存在很多困难，但只要有中 央的共识、坚定的决心以及强有力的措施，垄断行业的改革就有望取得进展。 关键词：国有企业； 特殊利益集团； 垄断行业； 改革 中图分类号：F121.21 文献标识码：A 文章编号：1007－8266（2010）03－0007－04 改革开放以来，我国国有企业（以 下简称国企）改革取得了巨大成就。不 过现在有些国企与原来不同，已经异 化为特殊利益集团。现在将本应作为 改革对象的一些垄断国企做大做强， 变异为既得利益集团，值得探讨。 一、目前国企发生的变化 1. 垄断企业的主体发生了变化 政企分开前，垄断企业的主体是 政府；政企分开后，垄断企业的主体是 企业。 2. 国企的资本构成发生了变化 政企分开前，国企资本为百分之 百国有；政企分开后，许多国企开始实 行股份制，有的还有外国资本介入。 3. 目前的国企具有分配自主权 原来的国企没有分配自主权，工 资全国统一，差距很小，基本上是平均 分配， 厂长 厂长简历厂长简历厂长简历厂长简历厂长简历 的工资也不能超过职工平 均工资的几倍，企业利润全部属于国 家，企业没有支配权。政企分开后，企 业是自治法人，具有分配自主权，利润 不再上交国家，可自主分配，出现了高 工资和高福利现象。全国几大垄断行 业共有职工2833万人，不到全国职工 人数的 8％，而其工资和工资外收入 却占当年全国职工工资总额的 55％。 高职位者年薪几百万元，甚至数千万 元。这些领导者既以企业家身份获得 高收入，又以国家官员身份享受政府 级别待遇，退休后还享受省部级待遇， 已经成为既得利益的权贵者。 4. 企业具有经营自主权 政企分开前，企业根据国家下达 的任务进行加工，产、供、销，人、财、物 均按计划进行，企业没有经营自主权； 政企分开后，企业是独立法人，有经营 自主权，根据市场需要自主生产、自主 定价、自主销售、自负盈亏，国家计划 对企业不再具有约束力。企业在价格 和政策上可以“挟持”政府。比如，对于 我国石油出口价大大低于国内销售价 的情况，政府并没有很好的办法。 将这样的国企当作昔日的国企捍 卫，实际上是在维护既得利益集团的 利益。 二、目前国企持有的特权 1. 国企拥有获得社会优势资源 的垄断权 如石油、电信、电力、烟草、煤炭、 航空、金融、保险等，都是“国字头”的。 很多优势资源只能由国企垄断经营， 民营企业不能进入，已经进入者必须 退出，如陕北油田、山西小煤矿、小钢 铁厂、铁道部自备车皮的回收等。 2. 国企享有国家投资的优先权 2007年我国社会总投资 13万亿 元，2008年超过 17万亿元，2009年超 过 20万亿元，其中大部分为国家和地 方政府投资，主要投向了国企。[ 1 ]最近 应对金融危机，国家 4万亿元的投资 中，民营企业所得不足 5％，大部分投 资注入了国有企业。银行贷款多半用 于国企，股票上市方面国企也有优先 权。国企资产迅速增加，从1999年的 9 万亿元，到现在已达 43万亿元，翻了 几番。 3. 国企能获得银行大量贷款 凭借国企这顶帽子，可顺利地从 7 银行获得贷款，拿到贷款后就能大力 扩张。最近出现的“地王”均为国企，国 企在房地产业已占 60％的份额。 4. 国企具有股票上市的优先权 股票上市是企业融资的有效手 段，所有企业都翘首以待。而国企上市 一般都有优先权，截至 2002年，国企 在股市上融资已超过 7000亿元。现在 国有资产核心部分几乎都已上市，融 资数额大大增加。 现在有些人讲：“企业经营好坏与 所有制没有关系。”试图回避所有制带 给国企的这些特权和优惠，但这样的 现实是无法回避的。 三、目前国企利用垄断权获 取垄断利润 下面列举一些垄断行业获取垄断 利润的事例： 1. 信息行业获取高额垄断利润 信息行业对我国的信息化发展作 出了重要贡献，但信息行业垄断经营， 获取巨额垄断利润，有违其提供公共 产品的使命。 （1）信息行业有原罪。马克思把资 本主义的资本原始积累称为原罪，指 依靠暴力对农民进行掠夺，即所谓的 “羊吃人”。除暴力外，原罪还可扩展为 权力、垄断力、贿赂力等。借助不同形 式的超经济力进行掠夺或非等价交 换，把他人财产据为己有，即为原罪。 我国电信企业的原罪所依靠的不 是暴力，而是垄断力。20世纪 90年代 初，北京有线电话初装费每台高达 5000 元，若需提前装机，还要再交 2000元。尽管这种集资是经过政府批 准的，但并不合理。这是因为，首先这 笔钱的收取没有让人信服的依据，如 所提供的服务及成本如何；其次，初装 费的收取是单方面行为，没有征得用 户同意；其三，既然是集资，其产权应 属于出资者，而非电信企业。这笔集资 数量很大，据说占当时电信企业资产 的 1/3（其余部分中国家投资占 1/3，银 行贷款占 1/3），远远超过了民营企业 家的“第一桶金”。尽管这对电信行业 发展起到了重要作用，但严重损害消 费者利益。既不付息，也不还本；出资 者既无知情权，也无所有权。这是电信 企业依靠垄断力进行的一种掠夺，属 于资本的原始积累，是有原罪的。尽管 这与私人募资有所不同，但对老百姓 来讲，其利益损失是一样的。 （2）收座机月租费。电信企业规 定，无论当月用机量多少，必须交月租 费。如果说这项收费是国际惯例的话， 那么高额的初装费恐怕就无法用国际 惯例解释了。电信企业每年收取的月 租费至少 600多亿元，也是一个不小 的数额。电信企业这项收费所根据的 既不是成本，也不是服务，而是依靠垄 断力进行的强行征收，也是一种原罪。 （3）手机双向收费。当初我国手机 实行双向收费，据说是因为当时“大哥 大”在我国比较稀缺，价格高，数量少， 属于奢侈品。这在当时也算说得过去。 之后，手机日益普及，成为了广大人民 群众的生活日用品。于是，2001年国 务院总理签令取消双向收费，消息传 出后，我国香港电信股大跌。为稳定我 国香港股市，又宣布两年内不取消双 向收费，之后股价立即回升。由此可 见，我国香港电信股市所依靠的主要 不是电信企业的业绩，而是国家的政 策，是内地客户双向付费的纳贡。目前 的问题在于，许多年后，在股市行情较 好的情况下，电信企业仍然继续实行 双向收费。这种利用垄断力进行的积 累，尽管不是原始积累，也属于原罪。 （4）收费不透明，收费偏高、偏乱。 一些收费不公平、不公正、不公开，没 有经过听证，付费与服务不对称。同国 外相比，我国信息收费偏高。国外信息 资费一般占居民收入的 2％左右，而 我国高达 7％~8％。我国国际长途收费 比美国高，国内长途收费比印度高。正 是由于这种高收费，2007年上半年中 国移动通信集团公司利润率高达 21.16％，平均每天净赚超过 2亿元， 国内外罕见。收费乱主要表现在套餐 上，其数量巨大，花样繁多，十分混乱。 根据2007 年 9 月 19 日《中国经济时 报》的报道，自当年 6月份起，各省市 清理电信资费套餐超过 4万个。 其一，乱加价。如购买手机小额卡 乱加价，促使人们购买大额卡，而大额 卡如果到期未用完不续卡就会被没 收，这是霸王条款。国家发展和改革委 员会曾经公布，2006年全国通信价格 违法案件同比上升了 65.59％，足以说 明问题的严重性。 其二，乱涨价。根据电信行业的特 点，线路铺设完成后，扩大用户并不需 要进一步加大投入，即便存在小量的 费用支出，也会随着用户数量以及收 入的不断增加，得以抵消，因此不应涨 价而应降价。这是网络行业的一个特 征，而目前我国的信息行业并非如此。 如我国宽带互联网，以前有些收费是 按 1美元折合人民币 8元计算的，而 现在是按人民币6元多兑换 1美元计 算的，若不降低收费实际上就等于变 相涨价。目前信息行业按美元标准计 算的收费都存在这个问题。 其三，乱设项目。信息行业设计了 许多套餐，这些套餐的上市收费标准、 技术水平、质量、效益等未经有关部门 批准或备案。对于这些套餐的性质，消 费者无法辨别。目前，很多行业利用信 息出台了一些收费项目，如电视上某 些文体娱乐活动号召人们参与，它们 到底属于公益活动还是为了牟利，人 们并不清楚。 （5）随着技术的进步、服务项目的 增加、客户数量的扩大，在不存在边际 成本的情况下，信息资费应该是逐步 降低的。目前，欧洲境内已经取消了漫 游费，而我国有些费用长期不降，如国 际、国内长途费、漫游费、宽带费、座机 费、月租费等。 2. 铁道部门的垄断利润 （1）铁道部春运涨价案。前几年， 有人状告铁道部春节火车票涨价非 法，违背市场原则。铁道部解释说，涨 价是为了促使客运高峰分流。那么，客 运低谷时为什么不降价呢。火车票春 节涨价不合理，一是因为服务质量下 降，车箱内挤进了更多的乘客，没有理 由涨价；二是因为成本没有增加，在每 节车箱乘客增加一倍的情况下，不提 8 价收入就可增加一倍。此外，春节客运 中有很大一部分是农民工，火车票涨 价，对这部分人来讲也不太合适。最 后，尽管法院判决铁道部胜诉，但迫于 社会舆论的压力，铁道部后来取消了 火车票春节涨价，受到社会的好评。 （2）铁道部强行收购自备车皮案。 20世纪 80年代后期，由于山西、内蒙 古煤炭外运困难，铁道部和当地政府 鼓励国营、集体、民营企业自购车皮参 与运输，对解决铁路企业困境、缓解运 力紧张局面、促进煤炭外运起到了重 要作用。当时有 46986辆自备车皮，占 山西省煤炭铁路外运量的 31.8％、内 蒙古自治区西部煤炭铁路外运量的 80％以上，解决了十多万人的就业问题。 铁道部收购自备车皮提出了三个 理由：一是价格双轨，收费繁多，货主 负担增加（应属物价部门管）；二是分 散经营，单向使用，造成线路和车辆双 重浪费（属于铁路调度）；三是投入不 足，严重威胁行车安全（属于铁道安 检）。铁道部 149号文件提出，对于不 愿意转让的自备敞车，从文件下达的 第二年起铁道部将不再为其办理国铁 过轨运输手续。为迫使自备车主就范， 2003年 7月 24日颁布的《企业自备 货车经国家铁路过轨运输许可办法》 规定，拥有自备敞车的企业注册资本 额不低于 2亿人民币；经由干线利用 率不低于 80％。这就意味着绝大部分 自备敞车会由于达不到两个条件的要 求而停止运营，被铁道部强制收购。 在这个案例中，首先，铁道部收购 自备车皮的三条理由并不充分，都属 于管理问题，与车皮归谁所有并不存 在因果关系；其次，铁道部强行收购自 备车皮，破坏党的政策的连续性，不是 改革而是倒退；其三，铁道部强制收购 自备车皮，影响了十几万人的就业，导 致一些民营企业破产；其四，铁道独家 垄断，不引进市场机制，没有竞争，不 利于提高效率。 3. 石油行业获取垄断利润 （1）垄断国内石油价格。前面已经 指出，我国石油出口价比国内销售价 低一倍多，国内加油站零售价比欧美 等国高出一倍。依靠这一垄断价获取 高额垄断利润，而不上缴国家，甚至前 两年还从国家财政部获取巨额补贴。 （2）陕北油田案。2003年，陕北地 方政府违背中央指示精神，违法行政， 强制收回油田，造成了重大影响。此事 件涉及范围广（15个县），人数众多 （十几万名职工、近两千名企业家），资 产巨大（近百亿元），经济损失严重 （80％以上油井停产），扰乱社会秩序 （5000人到西安上访，前后抓捕人数 众多），引起了国内外媒体的高度关 注，后果相当严重。对此，我们必须总 结经验教训，引以为戒。 首先，整顿油田秩序很有必要，但 不应采取先收三权（所有权、经营权、 收益权），后低价补偿的办法。对不服 从者强行夺取，还以妨碍公务、抢占国 家财产和非法集会等罪名进行抓捕， 甚至不准法院受理此案，是违法的。 其次，上述地方政府单方撕毁合 同，单方决定低价赔偿（约为 20％）， 单方决定兑付时间，不准法院受理，不 准群众上访，公、检、法、司为其保驾护 航，这种“三单方、二不准、一保驾”的 做法，违背宪法、 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 法、司法程序，属 于违法行政。 （3）垄断加油站。中国石油垄断企 业利用不供油的手段，对民间加油站 进行排挤，迫使收归国有。此外，垄断 企业高层管理者拥有对国家资源进行 处理的巨大权力，容易导致腐败现象 的滋生。 四、今日的国进民退 从以上分析可以看出，现在有些 国企已经发生了异化，开始变异为特 殊利益集团，但仍然有人为之辩解并 进行维护。 比如，将“公有制为主体”变异为 国有企业为主体，提出“国有企业是国 民经济的重要支柱”，“是我们党执政 的重要基础”。那么已占 GDP65％，新 增就业岗位 80％，税收总额占 65％的 民营企业是不是国民经济的重要支柱 和党执政的重要基础呢。当前，改革已 成为大势所趋，从某种意义上可以这 样讲，正是民营经济拯救了我国社会 主义。民营经济的发展奠定了市场经 济的微观基础，有利于民富国强目标 的实现，有利于扩大就业，促使农民转 变身份，有利于构建中间大、两头小的 社会阶层结构。正是由于民营经济的 这些重要作用，中共中央十五届四中 全会提出要缩小国有经济控制领域， 扩大民营经济发展空间，这就是国退 民进，国有经济和民营经济两个轮子 一齐转的国民经济发展模式。也正是 由于民营经济的这些重要作用，才有 了中国共产党第十六次全国代表大会 的“两个毫不动摇”（即必须毫不动摇 地巩固和发展公有制经济，必须毫不 动摇地鼓励、支持和引导非公有制经 济发展）。我们不能不顾事实，用传统 观念抬高国有企业，贬低民营企业。 此外，还有一种说法认为，国有企 业作为宏观调控的物质基础，为提高 我国竞争力，与世界大企业抗衡，必须 做大做强国有企业。于是就用许多“小 舢舨”组成“航空母舰”，挤进世界 500 强企业行列，而不考虑自身与国外同 类企业在自主知识产权、劳动生产率、 经济效益和竞争力等方面存在的本质 差距。 在这种观念支配下，扩大国有企 业占有领域，缩小民营经济发展空间， 出现国进民退就会成为必然趋势。 目前关于国进民退，存在不同的 观点。本人认为，“进”和“退”应该有一 个标准，这个标准主要不是资本量和 企业量，而是控制领域的大小。中共中 央十五届四中全会《关于国有企业改 革和发展若干重大问题的决定》（以下 简称《决定》）对国有经济有一个明确 定位，即“国有经济需要控制的行业和 领域主要包括：涉及国家安全的行业、 自然垄断的行业、提供重要公共产品 和服务的行业以及支柱产业和高新技 术产业中的骨干企业”。《决定》将国有 经济锁定在“三类行业和两类骨干企 业”之内，这才是国有经济有进有退、 有所为有所不为的标准。按照这个标 准的要求，在占有领域上应该是国退 2003年 8月 19日晚，中央电视台经济半小时节目曾对 当地政府违背中央指示精神、违法行政、强制收回油田 事件进行报道。 9 民进，而目前有些做法与之相反。 其一，明显的国进民退。例如，将 《决定》中的“自然垄断的行业”改为 “重要基础设施和重要矿产资源”，大 大扩大了国有经济占据的范围，压缩 了民营经济的经营空间，这就是国进 民退。基于这种修改，就可借种种名 义，将陕北油田和山西小煤矿，以低价 强制收归国有。这种做法容易引起民 企的不满，不利于政府公信度的提 高。 其二，潜在的国进民退。一些国有 企业不按照《决定》的要求退出，仍然 占据着本应由民营经济进入的空间， 这是一种潜在的国进民退。 其三，隐形的国进民退。国有资本 在国民经济中的比重增长不快，并不 能表明不是国进。国民经济的增长包 括民营经济和国营经济两部分，国营 经济的相对量增长不快，主要是因为 民营经济增长得太快，实际上国营经 济的绝对量仍然在快速增长。这几年 国企净资本从 2万多亿元增长到 5万 多亿元，国有资产从 9万亿元增长到 目前的 43万亿元，增速很快。这种利 用国有经济优势在国有经济定位范围 之外进行的扩张，是与民争利。此外， 还有因制度上不平等而造成的观念上 的差别，这些是无法用数字计算的，也 是一种隐形的国进民退。 其四，潜能的国进民退。一些国企 利用国有的身份，获得“市长”的支持， 在市场上获利。据说影片《建国大业》 自2009年 9月 16日全国首映，三天 半后票房收入就达到上亿元，最终票 房更高。其制作方高层管理者曾多次 提到，电影投资 3000万元，只要票房 达到 1亿元即可赢利。这是否可以“说 明主旋律影片不依赖政府支持就能赚 钱了，实践成功了”[ 2 ]呢？实际上，这部 影片还是找了“市长”的：2006 年《建 国大业》开始创作时，就通过关系找到 中国人民政治协商会议全国委员会 （简称全国政协）汇报；2008年 10月 剧本完成后，全国政协领导再次作出 批示，在中国人民政治协商会议成立 60周年之际，拍摄此片意义重大，要 支持。至于这部影片最终确定由中国 电影集团公司拍摄，其国企的身份以 及行业老大的地位，应该是重要砝码。 可以说，《建国大业》正是由于头号国 企撑大旗，“市长”支持，众明星赶集和 零片酬，才取得了市场的巨额利益，是 行政、市场通吃的产物，其他非国企无 法企及。中国电影集团公司所具有的 独家进口大片的经营权和中央电视台 电影频道（CCTV-6）的广告经营权，其 实就是一种国有的特权。尽管有些国 企经营者、管理者对所持有的国有特 权持否认态度，并一再表明自己的功 绩，但国企的特殊地位是无法掩饰的。 从以上列举的国企的特点可以看 出，现在的国企与原来的国企不同，已 经异化为特殊利益集团。它们凭借国 企的身份，从政府获取优势资源的垄 断权和优惠特权，而企业经营不好却 不承担责任；它们从市场上获得利益 而不承担风险，即使企业亏损，高薪高 收入也照拿不误；它们既持有国企特 权，又占有市场经济的利益。这样的国 企不应成为我们做大做强的对象。有 些人维护国企，实际上是在维护特殊 利益集团的利益，而非国家利益，应当 认清这一现实。因此，2009年底的中 央经济工作会议再次指出：“要推进国 有经济战略调整，深化国有企业改革， 推进垄断行业体制改革。”这表明，垄 断行业是改革的对象，而不是做大做 强的主体。当然，目前对垄断行业的改 革并非易事，必须有中央的共识、坚定 的决心以及强有力的措施，否则垄断 行业的改革只能是纸上谈兵。 参考文献： [1]秦立海.《将革命进行到底》究竟针 对谁？[J].炎黄春秋，2009（10）：5. [2]王安.从《建国大业》看国进民退[J]. 领导者，2009（12）：152-158. [作者简介]何伟（1926-），男，河北省 赵县人，著名经济学家，中国人民大学经济 学院教授，享受国务院政府特殊津贴，曾任 《经济理论与经济管理》杂志主编，现为北 京开达经济学家咨询中心理事长，中国民 营（私营）经济研究会理事，中国市场经济 研究会理事，主要从事市场经济和经济体 制改革研究。 责任编辑 责任编辑简历责任编辑简历责任编辑简历责任编辑简历责任编辑简历 ：陈静 New Problems Met in the Reform of State-owned Enterprises HE Wei (Renmin University of China，Beijing100872，China) Abstract: The author believes that the mainbody who is monopolizing today's state-owned enterprises are the enterprises themselves, but not the government; the capital structure has been changed a lot; the state-owned enterprises have their own right to distribute and operate. The state-owned enterprises have so many advantages, such as the right to monopolized social advantageous resources, the priority of state investment and stock listing, and the large sum of bank loans which will in turn lead to excess profit. Today's state-owned enterprises are not the ones in the old days. They are becoming a special interest group but not on behalf the state interest. So, we have to promote the strategic adjustment for the state economy, deepen reform in state-owned enterprises, and promote restructuring in the monopoly industries but not to make these industries to be "large and strong". Certainly, there will be so many difficulties in promoting reform in these monopoly industries. Only with the consensus of the central government and the effective countermeasures will great achievement be made in reform in the monopoly industries. Key words：state-owned enterprises；special interest group；monopoly industry；reform 10