法治与治理之间----基层警察“解纷息争”机制研究

法治与治理之间----基层警察“解纷息争”机制研究一、导论　　(一)问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 提出与研究进路　　调解是基层社会矛盾纠纷解决方式之一，在中国拥有悠久的文化渊源。近年来在基层法治建设的推动下，国家投入大量资源，从制度、机构、场所、人员等多个层面推动纠纷调解 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 化，初步形成行政调解、司法调解、人民调解多元一体的纠纷调解格局。纠纷调解也是基层国家治理的一环，是维护社会秩序、实现社会治理的重要方式。纠纷调解规范化发挥出强大的治理功效，借助各类正式调解机制大量矛盾纠纷得到及时有效化解。在当下中国，有效利用调解这种非诉纠纷解决机制，可以缓解矛盾多发与审判力量不足之间的张力。不过，仍有很多纠纷未及时解决，涌入信访渠道，形成多次信访大潮;部分矛盾纠纷演化为群体性事件，危及基层社会秩序。在调解过程中经常出现各类暴力事件，多次见诸媒体和网络。法治中国建设的目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，纠纷调解规范化建设虽然初步建立了完备的现代化矛盾化解体系，但在提升国家基层纠纷解决能力与社会治理能力方面，其所发挥的作用并不理想。　　纠纷调解困境反映出规范化纠纷调解体系与现代性纠纷解决能力之间存在较大背离，基层法治建设和国家治理之间仍存在一定张力。根据研究视野、进路和方法的不同，调解研究可以分为两个方面。一是调解的“法治化”研究。这类研究从调解与法治的关系出发，探讨如何在法治进程中认识和利用调解这一中国传统纠纷解决方式。由于程序主义是法治社会的主导性价值之一，这类研究重点关注调解程序技术的设计，由此重构调解制度。范愉、王亚新等学者的研究大多沿着这一路径展开。诉讼法领域的研究将调解与法治的关系进一步化约为调解与审判的关系，认为审判在建立社会权利义务观念、确立人们行为的可预期性方面具有比较优势，法治运行要以审判为中心。调解制度的建立实际上是当前社会转型之下法治建设灵活性的实践表达，是应对法治资源和司法能力不足的制度选择。例如，有学者指出，中国传统社会的最大问题是在“合情、合理、合法”的口号下鼓励当事人就案件处理进行过度的讨价还价或者互惠式交涉，以实用主义的政治性手段削弱了规范和原则，在法律秩序中形成所谓“双重不确定性”的状态，进而导致公共选择变得非常困难。二是调解的“治理化”研究。有学者注意到，规范层面的研究难以有效解释基层社会的纠纷调解实践，建立在此类研究之上的制度改革很可能引发国家制订法与乡土社会间对立，出现“秋菊的困惑”和“山杠爷的悲剧”。因而他们开始从国家治理角度关注调解实践，将调解的治理化形态作为主要研究内容。陈柏峰从三个方面对治理化形态进行概括:第一，在规则层面上，地方性规范在微观意义上常常(但不必然)占有竞胜地位，国家法律常常(但不总是)被规避。何者占有竞胜地位，往往取决于基层法官的治理需要。第二，在程序层面上，纠纷调解并不遵循法治原则，调解过程充斥着各种策略和权力技术。第三，基于治理乡村社会的需要，基层法官和乡村干部组成了一套非常系统的纠纷解决机制和乡村司法体系，乡村干部在其中起了非常重要的作用。基层法官的司法遵循“治理”的逻辑，在事实层面而不是规则层面解决问题，是结果导向而非规则导向。　　上述研究在理解调解实践、推动基层法治建设方面发挥了重要作用，但仍存在一些问题。“法治化”研究将调解抽象为获得合意的协商交往过程，国家权力往往被赋予干扰协商的负面角色。这一理论抽象遮蔽了调解实践中法治建设与国家治理间的张力。以此类研究为智力资源的纠纷调解规范化所面临的治理困境即在经验层面反映了这一问题。“治理化”研究弥补了这一不足，但相关研究多从纠纷个案出发，缺乏对经验的整体性把握，因而难以发现调解活动的实践逻辑，纠纷个案只能成为否思外来理论的材料与媒介。另外，现有研究缺乏对行政调解尤其是警察纠纷调解的充分关注。已有警察纠纷调解主要从规范层面出发，局限于警察学部门内部，大多关注调解的概念、正当性、法律依据、原则、程序，以及调解行为背后警察权的属性等学理问题，从而完善警察学理论体系。实证层面的警察纠纷调解研究注意到为维护社会稳定，警察表现出较强的主动性。有学者由此提炼出警察解决纠纷的机制:扩大调解适用范围;主动制订调解 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，强制调解;将治安管理而非矛盾化解作为纠纷解决的主要目标。　　虽然治安调解的数量已经成为中国“矛盾纠纷解决的金字塔的塔基”，但有关警察纠纷调解的研究仍十分稀少，且相关研究主要从规范层面出发。实证层面的研究注意到警察调解活动对协商、自治、合意等原则的偏离，但是针对调解机制的概括主要从个案出发且未能充分关注警察纠纷调解的困境，并由此探求基层法治与社会治理的深层次问题。因此，本文拟以基层社会的警察调解活动为研究对象，从多地经验出发。在研究进路上，采取机制分析方法，探求调解实践的逻辑，在此基础上分析调解困境所反映出的法制建设与国家治理之间的关系。机制分析是法律经验研究的进路之一，旨在探寻要素、现象之间的因果关系，揭示实践的内在机制。辨析经验现象之间的因果关系是机制分析的核心。机制分析包括两个层面:首先是对微观社会行动的解释，探究行动背后的因果链条;其次是对宏观实践规律的揭示，主要是形成对社会实践的规律性理解。机制分析可以弥补个案研究的不足，研究调解实践，可以从这一进路出发。文章经验材料主要来源于笔者在鄂中、关中、湘东等地基层公安派出所的实证调研。　　(二)警察纠纷调解概况　　在当前基层社会纠纷调解实践中，警察发挥了“主力军”的作用，基层社会的大量纠纷矛盾主要由警察来调解，纠纷调解逐渐成为基层公安部门的主要工作。在笔者所调研的某县公安局，2013年第三季度共受理报警15289起，其中，破获刑事案件436起，行政案件结案578起，调处各类纠纷892起。有学者调查发现，从2009年--2011年，某省警察纠纷调解占总执法工作的比重分别为64.1%，66%和66.44%。基层公安部门成为纠纷调解机制的主力军与多种因素相关。从外部层面讲，非公安部门的权利救济成本较高，纠纷调解能力不足，导致大量矛盾纠纷涌入公安部门。通过法院解决纠纷，时间成本、信息成本高，法院判决也面临“执行难”问题。税费改革、社区体制改革之后，基层组织对个体的组织性控制减弱，弱化了基层组织的纠纷调解能力。尤其在农村地区，村干部大多从调解主体转变为纠纷信息的收集与上报者。从内部层面讲，基层公安部门的权利救济成本较低，而且由于具有执法权力，公安部门的纠纷调解能力相对较高。　　目前，公安部门的调解工作包括两个方面:一是治安调解，公安机关对由民间纠纷、打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的调解处理。经公安机关调解达成协议则不予处罚;未达成协议，或协议达成拒不履行的，公安机关依法对违法行为责任人给予处罚。治安调解中，公安机关所拥有的处罚权有助于促成当事人努力达成并积极履行协议。二是一般民事纠纷调解。《人民警察法》第21条规定:“对公民提出的解决纠纷要求，应当给予帮助。”当前公安机关所推行的社区警务战略将治安、防控作为基层公安工作的核心目标，将矛盾化解、纠纷调解作为群众工作的主要内容，要求基层民警“为群众办实事、好事，以争得民心”。漳州110模式推广、“有警必出”口号提出以来，警务活动大多由公民主动发起，布莱克将这一警务模式概括为反应型警务(或者说公民主动型警务)。反应型警务日趋成为基层警务的主要模式，警察的社会秩序维持功能主要通过处理纠纷个案来实现。在反应型警务中，民警缺乏界定自身管辖边界的机会和空间，公民拥有界定失序状态、划定警察管辖范围的权利，执法活动围绕解决纠纷、化解矛盾展开。由于模糊性的法律规定、社区警务战略以及由此形成的反应型警务模式，法定的警察职权边界在实践中虚化。虽然在法律层面，纠纷调解是基层公安部门的副业，但实际上已经成为主业。　　二、纠纷调解规范化背景下的悖论与冲突　　作为基层法治建设的一部分，纠纷调解规范化试图建立协商性的三方争议解决机制，规范化的调解活动是科层组织依据正式法律规范，调解人处于中立地位，由争议双方自主协商达成合意，化解矛盾。由于基层社会的不规则性，科层体制的多主体性，在纠纷调解规范化建设背景下调解实践面临诸多悖论和冲突，主要表现在纠纷格式、社会空间和组织体制三个方面。　　(一)纠纷格式　　在规范化的调解体系中，启动调解的前提是纠纷事务符合法律系统的格式要求，包括具有完备的法律事实，规范的权利诉求，以及纠纷事务相对简单，法律系统可以自主化解。具备法律系统对纠纷格式的正式性要求，纠纷事务才可能进入法律系统，从而得到正规化处理。但是，基层社会具有非规则性，发生于社会中的纠纷事务也难以完全符合法律系统的格式要求，在正式性的格式要求与非正式性的纠纷事务之间形成张力。　　首先，纠纷矛盾发生在调解活动之前，由于技术、成本等因素限制，部分纠纷的法律事实难以建构。当人们“诉诸法律”时，事实没有被认可，证词往往是口头的和相互冲突的。很多村落纠纷发生时，只有双方当事人在场，缺乏证据，民警只能从当事人口中还原事实。在纠纷调解实践中，大部分当事人都倾向于提供对自己有利的信息，针对其他情况避而不谈，有时候甚至双方当事人对案情都不完全清楚。很多纠纷发生在私人空间内，缺乏第三方，当事人又不愿吐露实情，案件事实就很难还原，法律事实也无从建构，民警往往是在信息不完备的状态下调解纠纷。另外，法律事实的建构往往需要花费一定的时间、货币成本。例如，在侵犯类纠纷与产品质量类纠纷中，要确定侵权责任，首先要通过特定机关鉴定伤情、产品质量。鉴定需要预支一些费用，这些费用甚至可能会大于诉求标的的价值。在粤北某镇调研期间，该镇工商执法人员说:“涉及质量问题，必须送检，送检的前提是产品完整，很多产品已经损坏，没办法检测，而且检测要花费1000元，可有的产品只值50元。”　　其次，纠纷当事人的诉求是语境化的，既涉及权利配置，也包括利益给予和关系修复，超出法律所能够保护的范畴。侵权行为不仅使当事人的权益受损，而且导致当事人的社会关系失衡。他们的诉求不仅指向权利救济，更希望借此恢复受损的社会关系，恢复“和谐状态”。当事人的诉求不仅指向当下，而且指向过去与未来。正如滋贺秀三所说:“中国人倾向于把争议双方的社会关系加以全面和总体的考察。”很多纠纷矛盾是日常生活的一部分，也是社会互动的一个环节。互动过程中，一方当事人无法占据优势，因而产生过激行为，把事情放大，引入外部力量，平衡双方关系。解决纠纷不仅要消弭冲突，更要满足当事人的各种诉求。民警只有对人情世故具备丰富的体察和感悟，才能听懂当事人的“弦外之音”，从而抓住“主要矛盾”。这时，丰富的调解经验往往比法律知识更为重要，善于抓住“主要矛盾”比依照法定程序来调解更为关键。　　最后，部分纠纷虽然在形式上符合法律系统的格式要求，但是在法律系统内难以有效解决。部分纠纷属于无法在科层体制内通过常规性治理手段得到解决的“剩余事务”，包括由体制改革引发的群体性矛盾，如民办教师群体上访、下岗工人上访，也包括由宏观政策调整导致的政策性矛盾，包括返乡农民争田、村庄农地承包矛盾。这些事务有些属于历史遗留问题，有些属于现代体制运行的外部成本，比如征拆补偿纠纷、违建纠纷、“低保”评定纠纷、农民工讨薪纠纷等，解决这些问题，需要打破科层壁垒，整合治理资源，采取运动型治理方式。其中也有部分问题需要在国家治理体系和治理能力现代化初步实现之后才可能够有效解决。基层社会的很多纠纷矛盾难以被完全归为法律问题，难以完全进入法律系统，在法律系统内进行归类、处理和格式化，难以通过规范化的调解机制进行化解。不过由于反应型警务模式，警察缺乏界定职责权限的能力，因而这些纠纷进入公安系统，导致在正式性的格式要求与非正式性的纠纷事务之间出现悖论与冲突。　　(二)社会空间　　规范化的纠纷调解是平等主体基于自愿原则相互协商、化解矛盾。作为调解主体的公共权威应保障纠纷当事人的意思自治，维护其在纠纷调解过程中的主导地位。在这一模式下，各方处于一种对称的关系格局，这构成调解与审判、执法的主要区别。在审判和执法过程中，公共权威拥有决断权与强制权，其与当事人形成一种不对称的关系状态。不过，社会活动在一定的社会空间内进行，社会空间既是活动发生的物理场所，也是一种关系的体系。作为一种社会活动的纠纷调解，社会空间内的力量格局、空间安排影响到主体间的关系形态，从而使其偏离规范形态中的对称格局。　　在反应型警务模式下，警察被动进入纠纷矛盾发生场域，纠纷调解工作经历了从介入到谈判的转换。调解活动发生的社会空间塑造了各个主体间关系的具体形态。社会空间可以分为窗口空间、社区空间与街头空间。社区空间是公民自治领域，公民拥有充分的控制权与自主权。在社区空间内，警察调解纠纷，不仅需要援引法律，同时需要参照社区非正式规范，社区是纠纷当事人的“主场”，警察的“客场”，当事人拥有较强的自主权与控制权。调解过程中，警察需要谨言慎行，以防授人以柄，使自己陷于被动。街头空间具有开放性、流动性和不确定性。调解纠纷时，警察不仅要面对当事人，而且要面对众多围观群众，以及不确定的潜在参与者。潜在参与者的进入会增加不确定性，面对突如其来的第三方，警察缺乏应对时间，难以控制局面。在窗口空间，街头官僚拥有广泛的支配权与控制权，因而警察往往采取空间转换的策略，在公安场所内部调解纠纷。公安场所内，警察拥有一定的控制权，可以有效维控现场秩序，主导调解工作的进展。当事人则处于受支配的地位，社区、街头空间内警察与纠纷当事人的关系格局在窗口空间内发生对调。社区、街头空间的特性减损了警察抽象性的法律权威，在调解实践中建构了不对称的关系格局。借助于空间转换策略，互动各方的力量格局发生对调。各方处于一种控制与反控制的不对称关系形态下，形成强势主体与弱势主体共存与互调的复杂形态。对称的关系形态只是规范化体系的制度初衷和理想模型。　　(三)组织体制　　规范化的调解活动依赖科层组织，调解行为具有专业化、非人格化特征。基层社会具有多样性和复杂性，同一性质的治理模式可能在不同时期或国家结构的不同层次表现出不同的结构和特点，同时也可能内含着不同的制度逻辑和影响后果。在科层体制底端，为回应治理需求，在专业化体制之外形成多种非专业体制，弥补正式制度治理能力的不足。　　一是广泛吸收非正式人员参与调解，包括在公安部门内部积极扩大协警队伍，在部门之外吸纳、动员基层干部。由于基层治安形势日趋复杂，刑事、治安案件迅速增加，派出所工作导向从打击转为服务，社会治安、纠纷调解成为民警主要工作类型，民警工作量呈几何级增加，正式警力捉襟见肘。虽然公安部下达文件要求一律不得从社会上招录协警，但为适应治安形势，完成专项行动任务，基层公安部门仍持续招募协警。目前协警已经成为维持基层治安的主要力量。除此之外，基层公安部门还注重发挥基层干部的协助作用，包括矛盾纠纷隐患排查、信息及时上报、纠纷先期处理等。相关举措包括招聘基层干部担任户警，或者设立联合调解制度，由基层司法干部、乡村(街道社区)干部共同参与调解;也包括以非正式的互惠方式提高基层干部支持、协助纠纷调解工作的积极性。吸收非正式人员，弥补了正式体制制度能力的不足。同时，非正式人员对辖区社会环境十分了解，在辖区内拥有广泛、深厚的社会关联，他们既可利用社区利息传输机制低成本地获取纠纷信息，也可利用社会关联辅助调解，成为警察与当事人间的桥梁，弱化当事人对警察的排斥和怀疑。　　二是在法律、政治与政策层面形成差异性的职权配置规则，在体制内塑造了权责利不匹配的组织形态。依照行政学基本原则，每个行政层级的权责利都应当是匹配的，由此才能调动积极性，提高效率。在法律层面，基层公安部门的权责利相对匹配。法律就公安民警、纠纷当事人在纠纷调解中的权利义务，以及调解程序、次数都进行了明确规定。但是，在政治和政策层面，社区警务战略的推广、对“群众路线”的强调都有可能导致法律层面的权责利对称形态在实践中虚化。社区警务战略将纠纷调解作为一项群众工作，将当事人的满意度作为考评警察的重要指标。接处警之后，基层公安部门的110指挥中心都会随机对报警人进行回访。上级公安部门也将群众投诉率、上访率，是否引发恶性事件、群体性事件等作为基层纠纷调解工作的主要考评 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。这种结果导向的考评方式无限强化了基层民警的调解责任，但是在法律层面，民警却未能具备相应的调解能力。民警不仅需要承担边界相对确定的法律职责，而且需要承担边界相对模糊的政治职责，包括维护社会稳定、保护群众利益等。　　三是由于监督机制和事务特性的影响，一线警察形成裁量边界模糊、裁量权限宽泛的权力运作形态。权力运作形态既受法律制度的规范，也面临监督机制和监督事务特性的影响。当前，针对一线警察的制约主要通过文本监督的方式进行，侧重关注警察权运行的“前台”，难以捕捉警察权在“后台”的运作情形。一线警察可以通过“案卷制作术”规避来自组织内部的监督与制约，从而获得超越法律边界的自由裁量权。同时，为提高一线民警的工作积极性，底层监督人员可能与民警形成“共谋”，容忍民警的轻微不规范行为。一线警察的活动大多发生在部门监控范围之外，具有低可见度。针对他们的持续性、全面性监管难以实现，监督部门与一线部门处于信息不对称状态。这也有可能扩大一线警察的裁量权限，形成一种相对宽泛的警察权运行机制。目前，专项行动在规范警察调解活动，确定调解适用边界方面发挥了关键作用。专项行动设定了硬性的执法指标，将警察的调解活动限制在一定数量和范围之内，防止警察借用调解的方式来规避执法。　　三、基层警察纠纷调解中的策略与暴力　　基层法治建设背景下，调解活动虽然具有规范化外观，但实质上与规范化要求相距甚远。争议各方采取策略主义方式，换取对方让步。调解实践中蕴含暴力契机，在一定条件下暴力行为被再次激发。调解过程中嵌入议价机制和暴力再生产机制。　　(一)各方的行动策略　　调解实践非规范化的一面首先呈现为调解各方的行动策略。当事人的策略包括两个方面。首先，以灵活、实用和有效为原则，从法律话语、政治话语中搭配语辞，借助修辞手段建构权力。当事人对于公民话语、群众话语的使用具有抽象性，往往忽略话语的内在体系和逻辑，将话语系统单一化、符号化。当事人所具有的公民、群众身份赋予他们使用话语资源的机会和空间。这些话语系统所蕴含的公民、群众身份是政治性的，涉及个体与国家的关系，指向国家对个体的职责与义务。当事人借助话语资源，利用话语系统中国家与个体的关系来定义其与警察的关系，从而拓宽警察的职责和义务范围。在话语系统内，警察不仅具有法定义务，而且承担了伦理义务与政治义务。在话语资源面前，警察相对被动，他们很难从其中寻找依据，很难为自己的行为进行辩护，也很难对当事人形成有效制约，从而处于失语的状态，只能借助抽象的社会话语，诸如“以和为贵”“退一步海阔天空”等来劝说当事人让步和妥协。在大部分派出所调解室里都悬挂有各种形式的“劝和语”。在调解过程中出现“当事人讲法警察不讲法”这一吊诡的局面。　　另外，“闹大”是当事人采取的另一种策略，包括威胁使用暴力、上访、诉诸传媒、造成公共舆论声势等。“闹大”策略包括多个方面。首先是将纠纷事务纳入警察职责范围。在实践中，针对不存在治安违法行为的民间纠纷，民警大多不予受理。为促成民警受理纠纷，当事人威胁使用暴力，或者直接使用暴力，从而使纠纷事务进入警察的职责范围。其次，对警察形成压力，换取警察对自身诉求的支持，促成警察向对方施压，最终使调解协议有利于自身。上访是争议当事人经常采用的一种“闹大”策略。目前，科层体制内针对信访的考核是一种强于常规性考核的政治性考核，包括“一票否决”“信访排名”等。通过信访，当事人将科层体制内对基层公安部门的考核从常规性考核替换为政治性考核，从而对警察形成强大压力。诉诸传媒是另一种“闹大”策略，通过传媒进行曝光，纠纷事务成为公共事件，被曝光在外部视野之下，警察的行动空间被压缩，使用灰色方式调解纠纷的空间被取消。借助传媒，当事人分享维权故事，可以引起广泛第三方的情感共鸣，形成强大的舆论声势，对政府部门形成压力，借助压力型体制渠道传导至调解一线的基层公安民警。　　目前，争议当事人的博弈策略越来越丰富，传媒介入是重要原因。借助传媒，各类博弈策略的传播速度加快，形成一种跨区域的交流和传输机制。出于营利需求，传媒偏好刺激性、夸张性的纠纷事件。在很多纠纷发生之中、之后，传媒甚至介入其中，设计博弈策略。当事人的博弈策略具有语境性，嵌入纠纷事务中，是纠纷事务的行为表达。传媒过度介入导致博弈策略逐渐脱离纠纷语境，形成一种维权剧目。维权剧目更侧重于满足传媒偏好，将纠纷事实进行剪裁、筛选、圆形化。传媒的过度介入异化了传媒监督的法治功能，调解空间内的不对称性加强，对调解活动产生负面影响。从宏观层面讲，脱离现实语境的宣传使观众难以理解纠纷事件与调解实践的复杂性;诉诸大词和外观的宣传策略可能无助于共识形成，反而会进一步撕裂社会。　　调解实践中，警察的行动策略包括空间转移和正式权力的非正式行使。转换空间是民警经常使用的一种调解策略。在调解实践中，除非纠纷比较简单，可以当场处理，或是比较特殊、紧急，必须及时处理，民警大多倾向于在公安场所内处理纠纷，将纠纷处理场所从村庄公共空间、私人空间转移至公安场所，尤其是在面临较为复杂的纠纷时。在公安场所内，民警可以掌握主动权，占据力量优势，当事人数量较民警少，就不会“仗着人多”;相反，警察可以“仗着人多”，可以较为从容的采取各种策略。而且，处于公安场所这样一个陌生环境中，当事人无法知悉并掌控事件的进展，民警掌握了主动权。空间转换之后，警察与当事人的微观权力关系发生对调，警察处于支配地位，当事人则处于受支配地位，使用策略的空间和范围受到压缩和限制。　　另外，在治安调解中，如果当事人难以达成协议或者达成协议之后拒不履行，警察可依照法律对当事人的违法行为进行处罚。但忽略纠纷、单独处理违法行为可能会进一步加剧对立关系，不利于矛盾纠纷的化解，以及实现纠纷调解法律效果、社会效果和政治效果的统一。因而，在很多情况下，涉及人身自由的强制权往往被转化为一种压服策略，促使双方达成调解协议，化解矛盾，救济受损权利，恢复失衡关系。除此之外，当科层体制内部的政治性考核压力加大，缺乏其他有效手段终止纠纷，同时又缺乏使用正式暴力资源的机会和条件，部分时候警察可能也会借用灰黑势力，使用非正式的暴力资源。当使用非正式暴力资源风险过大时，警察也可能使用私人资源，给予当事人额外的物质利益，弥合当事人诉求与赔偿协议之间的差额。　　总体上说，在互动各方的博弈之下，纠纷调解成为一种讨价还价过程，调解过程内嵌入议价机制。在议价机制下，警察权衡双方诉求，兼顾各种利益，制定协议，并说服当事人接受。较强的制造同意能力是调解成功的关键因素;争议当事人采取各种策略，提高自身谈判能力，对警察与对方当事人形成压力，换取让步，使自己利益最大化。议价机制下的调解互动形成互惠、牵制、博弈、施压、妥协、抗争的混杂状态，各方的行为都指向提升谈判能力与制造同意能力这一最终目标。要理解当事人与警察的行为逻辑，需要从议价机制出发。既不能将当事人的博弈策略抽象为“为权利而斗争”，也不能仅仅看到警察灰色调解策略违法的一面，忽视其嵌入互动情境的合理一面。议价机制不仅反映出警察的主动性，反映出调解实践对协商、合意、自治性特征的偏离，同时也概括出互动各方的行为逻辑。　　(二)暴力行为的再生产　　在警察所调解的大量民间纠纷中，蕴含了当事人的相互攻击行为。相互攻击实际上是双方情绪的一种激烈释放，是日常社会互动的意外结果。纠纷导致村民“常识性衡平感”丧失，这种常识性衡平感包含了村民对于村庄交往规则和村庄关系正常形态的地方性认识。“常识性失衡感”不断累积，产生激烈的情绪，激烈情绪的遽然释放形成语言暴力乃至身体暴力。有学者将这一过程概括为“信号螺旋”机制。作为基层社会秩序的维持者，警察的主要职责在于制止暴力，并根据暴力所产生的后果对行为人进行处罚。警察是国家暴力资源的垄断主体之一，承担了一部分界定、惩罚非法暴力的权力。纠纷调解活动也是实现暴力抑制的主要方式之一。　　但是，在纠纷调解过程中，之前存在的相互攻击可能继续发生，暴力矛头甚至可能转向作为调解主体的警察;已经停止了的攻击也可能重新发生，规模甚至会扩大，剧烈程度也会提高。调解不再仅仅是暴力行为的垄断和抑制机制，同时也可能成为暴力行为的再生产机制。这主要基于以下两方面原因。　　一是人际网络的激活。纠纷当事人嵌入社会关系网络中，人际网络的激活会动员、吸引众多第三方进入调解现场。现场人数的增加减损了警察的情境权威，警察的控场能力随之下降。纠纷调解参与各方人际互动失败，情势失控，相互攻击陡然发生。在华南宗族性村庄，林地是宗族的祖产，林权是一种具有集体性质的祖业权。在林地权属纠纷中，血缘关联会形成强大的动员能力，吸引其他宗族成员参与到纠纷调解中。警察难以满足当事人的诉求，纠纷当事人与警察互动失败，都极有可能导致攻击事件的发生。在其他地区的村庄，宗族势力相对较弱，但是以“五服”“门子”“户族”为单位的血缘关联都能够发挥出激活人际网络的功能，从而增加纠纷调解的不确定性。除血缘性关联之外，利益性关联也会参与到纠纷调解过程中，激活人际网络。在很多利益密集型纠纷中，利益诉求者雇佣第三方攻击警察或者对方当事人，包括“医闹”事件中专业的“医闹”团伙，“征拆”事件中的灰黑势力等。利益性关联的人际关系是陌生化的，与血缘性关联中熟悉化的人际关系存在差别。在纠纷调解实践中，利益性关联有可能与血缘性关联共同激发人际网络，这种情况下，攻击行为的协同性和剧烈程度都会显著提升。　　二是情境空间的激活。大量纠纷调解活动发生在社区空间和街头空间。空间具有开放性，警察对空间的控制力差，难以排除第三方的参与和干预。在社区空间与街头空间下，警察的纠纷调解行为往往难以获得肯定性 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，警察在空间舆论中处于不利地位。调解活动不仅要面向当事人，而且面向众多围观群众。警察与纠纷当事人的冲突在空间内具有很强的扩散效应。基于对当事人的同情，以及对当事人维权故事的认可;或者因为对警察抱有偏见，第三方都有可能加入攻击警察的行动中，甚至拥有正义感的群众也会在偏向性舆论动员中参与进来。空间的开放性，警察的低控制性，对暴力的低监控度，都提高了空间内的不确定性。分散攻击下暴力行为的弥散化降低了其被捕捉到的概率，提高了惩罚暴力的难度，这些都为暴力事件的发生及扩大提供了相应的机会与空间。　　纠纷调解过程中的暴力行为具有互动性，是一种相互攻击。在社区、街头空间内，警察处于弱势，攻击行为大多由当事人以及第三方发出，警察处于防御态势。通过调集警力，警察重新取得优势，对空间的控制力和对暴力的监控力度加强，攻击行为被制止。将参与攻击活动的主要对象带至公安部门之后，警察可能通过正式法律制度和程序，对攻击行为进行制裁。强制传唤权、使用警械权、留置权等警察权在适用实践中存在两面性，其既是辅助执法的必要手段，也会造成执法对象身体不适、精神压抑与恐惧，具有“讲狠”的功能。灵活适用此类执法权力，可以延伸法定权力的制裁功能。当正式法律制裁的力度较弱，难以提高抵制和攻击行为的成本，警察也可能采取非正式的暴力，对当事人进行攻击，这成为区别于刑讯逼供之外的另外一种暴力执法类型。在“12·13周秀英讨薪意外死亡”案中，民警在派出所内对当事人进行的殴打行为就属于这种类型。调解场域的攻击行为提高了个体对警察行为进行抵制的预期，增加了暴力抗法事件的发生几率。警察对攻击行为的惩罚，旨在提高抵制和攻击行为的成本，从而降低攻击行为的发生几率，确立自身对暴力资源的垄断地位。　　(三)警察纠纷调解的机制　　作为一种三方争议解决活动，理想语境下调解人处于中立地位，争议双方基于自愿原则，平等协商达成合意、解决纠纷。调解各方的互动具有协商与合意的特征。国家权力介入纠纷调解，调解人不再处于中立地位，而是主动制定协议，强迫争议双方接受。调解各方的互动具有强制性与屈从性。“压制-屈从”模式与“协商-合意”模式相对立，是纠纷调解互动的两个极端。除上述两类模式之外，还存在一种“说理-心服”模式。在这种模式下，调解活动的最终目标在于实现价值观的内化，输入特定的意识形态，利益划分、权利安排只是次要目标。“说理-心服”模式以深厚的社会性控制以及强大的意识形态动员能力为前提。在传统乡土社会，社区价值具有笼罩性影响。例如，费孝通先生提出乡土社会下所谓调解其实是一种教育过程。调解主体需要考虑道德问题、伦理观念，通过调解来教化人。在集体化时代，“共产党运用权力的组织网络和阶级斗争的意识形态灌输，有效实现社会动员和乡村治理。调解正是处于这种技术组合中。”　　从上文叙述来看，暴力和策略构成调解互动的主要特征，调解实践中嵌入议价机制与暴力再生产机制，各方行为遵循利益博弈的逻辑。法律规范、社会价值、身体暴力都可能被转化为各类资源，以提高自身谈判能力和议价能力。争议当事人以自身利益最大化为目标，采取各种策略，塑造自己在互动博弈中的优势，换取对方的让步。在特定条件下，纠纷调解的不确定性加强，潜在的暴力契机被激发，互动失败导致相互攻击的发生。警察使用各类博弈策略，旨在提高自身制造同意的能力。制造同意的能力是指警察采取各种权力技术，促成争议当事人在一定范围内相互妥协，最终达成协议的能力。制造同意的过程包含了当事人的自愿和公共权威微妙的压制相结合的博弈过程。这是其与“压制--屈从”模式的主要区别。“压制--屈从”模式发生在公共权威对纠纷当事人单向的控制格局之下，公共权威借助权力强迫纠纷当事人接受其意志。制造同意则发生博弈过程下，互动各方形成控制与反控制的格局。虽然同意的最终形成包含了公共权威一定限度的压制，但同时也包含纠纷当事人一定程度的自愿选择。自愿与强制的因素相互混杂，共同嵌入议价机制中。　　在这一模式之下，纠纷当事人以机会主义方式获取最大利益，采取各种策略，塑造自己在互动博弈中的优势，换取对方的让步。警察则以策略主义的方式摆平理顺，他们充当场面控制者、冲突缓冲者、情绪疏导者、沟通协调者、调解规则制定者，采取各类策略，弹压、控制、缓冲和协调，最终导致调解活动偏离“协商--合意”、“说理--心服”等互动模式。因此，虽然表面上基层纠纷调解的规范化、制度化和程序化不断加强，涉及纠纷调解的法律条文、正式组织不断完善，但实际上调解实践中的协商与自治并未出现，反而嵌入议价机制;警察的主动性并未促使抑制暴力这一治安目标的实现，反而嵌入暴力的再生产机制。在这两类机制下，法律条文成为各方机会主义、策略主义行为的工具和修辞，调解实践形成一种充满暴力契机的脆弱平衡，社会秩序难以有效维持，公民合法权利也难以得到及时、有效救济。　　四、结论与启示　　警察不仅是法律执行主体，而且也是维持社会秩序的基本力量。有学者将警察称为“维持和平者”和“消防队员”，因而警察调解是化解矛盾纠纷、维护社会秩序的重要方式，其构成基层国家治理的关键一环。一方面，借助调解活动，防止纠纷恶化以及暴力行为的发生;另一方面通过正式国家机关调解纠纷，强化国家权力在基层社会中的渗透，并借助于纠纷调解供给正义，实现政治合法性的再生产。警察纠纷调解不仅具有规范性，是基层法治建设的组成部分，而且具有治理性，是国家权力下移、实现社会治理的一种现代方式。伴随现代民族—国家的形成，人们会不断地从地方性的制约中解放出来，直接面对国家的全民性规范，面对行政监视、工业管理、意识形态的影响和制约。传统乡村宗族关系、习俗和秩序所建构的多元微观的权力网络逐渐式微，国家权力深入基层。在纠纷解决领域，这体现为警察成为基层社会纠纷调解的“主力军”，反映出正式的纠纷解决体系逐步取代非正式的纠纷化解体系。正式性的纠纷解决体系依靠科层组织，依据法律规范化解纠纷矛盾，实现社会治理，具有规则化、科层化特征。　　协商性、自治性有效降低了借助调解实现社会治理的难度和成本。相对于决断性、强制性的治理手段，调解活动获得当事人服从的难度较低，且主要依赖于当事人自主协商和自愿执行协议，所消耗的治理资源相对较少。警察积极介入纠纷调解，发挥主动性，在一定程度上缓解了社会转型下社区非正式治理机制衰弱后形成的治理困局，实现了基层社会稳定。但是调解实践中嵌入的议价机制和暴力再生产机制削减了调解的治理绩效，提高了调解的制度成本。调解成为一个生产各类问题的低效率制度。这与多个因素相关。首先，调解活动发生在法律世界与生活世界的过渡地带，不可避免面临法律逻辑与生活逻辑之间的巨大张力。为在非规则化的基层社会最大限度完成国家所设定的各项目标，调解实践大多在一种非规范化的状态下运作。其次，正式纠纷解决体系的有效运作，一方面依赖于国家权力的规范化，另一方面也取决于国家能力。国家能力是一种基础性的国家权力，是国家实际渗透到社会、在其统治的疆域内执行决定的能力。米格代尔将观念和实践作为现代国家的两个要素，可以从这两个角度分析国家能力匮乏对警察纠纷调解的影响。调解活动虽然具备规范化外观，但是远未实现法律价值、规范的内化与濡化。警察活动的低可见性、非格式化削弱了科层组织对一线人员的控制能力，产生组织内部的法律耗散和调解实践中的法律失真。当前纠纷调解规范化建设背景下的悖论与冲突，以及调解互动中的策略与暴力，既反映了国家能力的不足，也是国家能力不足的产物。　　议价机制、暴力再生产机制反映出在基层法治建设的推动下，正式的纠纷化解体系初步确立，但是并没有形成现代性的纠纷化解能力，国家权力进入基层社会的同时并未有效实现社会治理。目前，作为基层法治建设一环的调解规范化建设主要关注正式国家权力的规范化，试图通过法律程序的设置、权利配置的完善来建构协商性的争议解决机制，来应对现代民族--国家建构过程中的治理难题。这一技术治理进路仅仅注意到调解困境的制度原因，忽视了其背后的深层次问题。化解调解困境，需要从实践出发，分析纠纷调解的内在机制，在侧重技术治理的同时，发现并解决调解实践所反映的深层次问题。在此基础上，弥合规范化纠纷调解体系与现代性的纠纷解决能力之间的裂痕，在推动基层法治建设的同时实现国家治理。具体来说，需要处理好以下三类关系。第一，规范警察权与提高警察纠纷解决能力。一方面需要完善法律规范，强化公安组织内对警察行为的管控，压缩警察策略行为的机会空间;另一方面需要提高警察制造同意能力，包括提高警察动员能力，增加基层公安部门的资源容量，以及强化个体对法律规则的遵从和对法律行为的配合。单方面强调管控，可能会增强警察的消极性，降低警察制造同意的能力，最终削弱公安部门的治理效力;反之，则可能会弱化对警察权的制约和制衡，造成公权对当事人权利的侵犯。第二，制度建设与价值内化。不仅需要重视相关法律规范的制定与执行，更需要注重法律价值的内化，即强化法治濡化能力，实现个体对法律价值的信仰、对法律权威的服膺。在法治建设中，实现外在行为与内在心灵的契合，才能最终促成平等主体间协商格局的形成。第三，法治目标与治理目标。纠纷调解规范化不仅是基层法治建设的组成部分，而且也是基层社会治理的重要一环。调解规范化既是为了形成对警察权的有效制约，促进调解实践的规范运行，同时是为了提高调解活动的治理功效。在纠纷调解的各个环节，包括制度设计、行为规制等方面，都需要在法治目标与治理目标之间兼顾平衡。