社区警务与情报信息主导警务之比较

进入2l世纪,我国警务改革发展迅速,与世界警务理论和实践接轨的力度之大、速度之快,可谓前所未有。2002年3月全国公安派出所工作会议对我国推行社区警务进行了全面部署,明确指出,要在2004年前在全国大中城市和县城全面实施社区警务战略。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》也要求"积极实施社区警务战略,建立起与新型社区管理机制相适应的社区警务机制"。仅仅几年,被人们称为第五次警务革命的情报信息主导警务 又引进国门,全面推行情报信息主导警务战略必将对我国警务工作再次产生深远影响。 社区警务和情报信息主导警务是两种不同的警务模式,其差异是明显的,那么在外来警务模式"本土化"的过程中两者会不会产生冲突?又如何尽量化解两者之间的冲突,使之有机结合,最终在中国大地上开花结果?笔者认为,认真研究两种警务之间的区别和联系,以及 各自特点和对警务实践的要求,是推行社区警务战略和情报信息主导警务战略不得不面对的一个重要课题。 一、两种警务战略产生的时代背景 社区警务战略和情报信息主导警务战略的出现有其深刻的社会背景。20世纪六七十年 代,西方社会出现日益严重的社会问题。美国民权运动日益高涨,反越战活动日益剧烈,社会秩序出现危机。与此同时,美国的警察变得越来越官僚化、非人格化,远离公众,致力于控制犯罪,专业化 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 和警务模式下的警察已经不能保障公共安全。而七八十年代西方社会在个人主义极端膨胀之后开始 反思 小班合家欢主题反思小班合家欢主题审议反思小班合家欢反思恩怨历尽后的反思下载恩怨历尽后的反思下载 个人主义的不足,社群主义逐渐兴起,人们意识到良好社会的基点是社区,抓住了社区就抓住了重建社会秩序的关键。因此,一些学术界和警察界的人士认为,必须改变过去孤立于普通人之外的工作模式,警察应当深人社区组织动员人们参与治安工作,而社区的人们有权了解、参与影响他们生活的警务活动;社区警务战略是警务工作的主导战略,社区警务模式是最能有效地满足人们需要的警务工作模式。社区警务战略甚至被一些人称为一次革命。与此同时,信息化技术的普遍运用极大地改变了社会的性质,在信息化时代,人流、物流、信息流的流量激增,流速加快,人们面临更高的犯罪被害风险,也面临着更多的机遇。面对群众对打击犯罪、保障社会安全的急迫需要,警力资源相对缺乏的英美各国开始把目光投向新的目标,作出新的选择,那就是情报信息主导警务战略。"社 区警务模式适应了西方国家特定历史条件下社会思潮和警察部门实际工作的需要,但是社区警务模式并没有在真正的意义上完成警务战略革命性变革的使命。对传统专业化模式的反思、对社区警务模式的拒斥,在信息化时代催生了情报信息主导警务战略这种新的警务工作模式。简言之,情报信息主导警务战略是利用新的技术手段对传统的专业化警务模式实现改造之后形成的一种新的警务模式。"(1) 二、两种警务模式的差异与联系 (一)两种警务模式的差异 由于两种警务模式均有其独特的思想基础、目标要求,从而体现出以下差别: 一是目标取向和核心内容不同。社区警务是基于对被动反应式的近现代警务观念和做法的反思,是对强调预防犯罪的传统的继承与创新基础上产生的一种全新警察观,出发点是为了加强和改善警民关系,首要任务不再是打击罪犯,而是帮助民众解除困难、提供服务和维护秩序,还有望提高社区的总体生活质量,特别是有助于降低群众对犯罪的恐惧感。社区警务的核心是社区与警察间建立伙伴关系。"社区警务之精髓,在于改善警察的形象,使之更易为公众理解与观察。通过提供更加持续的、更加扎实的社区展现形式,与全体居民建立亲密无间、应答迅速的关系。改善警民关系的三要素是:彼此合作、彼此协商、彼此满意。"(2)对于情报信息主导警务战略来说,出发点在于提高警务工作的效率效益,最小投入最大产出,工作的基础和内容是收集处理情报信息;核心是情报信息。 二是警务运行及相关因素的结构不同。"在社区警务中,警务是多种力量作用的结果。" (3)社区警务主要是由社区特点、警察组织特点和人的特点这些相关因素均衡的结果。在 这种警务基本结构中,警察组织、警察个人和社区的作用都指向警务;与此同时,警察组织受规模、目标、体制影响,又通过制定规章制度施加领导力来影响警察个人;警察个人作用于警务的好坏却又受到个体生理和专业素质的制约,同时也受到社区方面价值观和各种 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的影响;而社区对警务的影响则由其规模、多样性、独立性所决定。在情报信息主导警务中,犯罪环境是警务运行环境的一个永久特征。虽然犯罪环境是动态、流动的,其形态、构成和规模处于不断变化之中,但实际上对警方来说,永远存在着一种犯罪环境,需要他们去很好地把握以便采取积极有效的警务行动。第一步是要通过专门的情报信息工作来收集情报信息和解释犯罪环境,第二步是识别判断情报信息并以情报信息特有的传递方式来影响警务决策,最后是决策者制定警务政策来积极影响犯罪环境。 三是权力运行机制和工作方式不同。社区警务模式要求取消警察组织的中层机构,把警察放到第一线去做具体工作。警务权力机关分散下放;民警分散到社区,半社会化;工作方式自主性强、灵活性强,治安工作主要依靠群众组织,收集情报信息主要依靠群众的反映;不同社区警务打上民警个人的烙印。逐步建立起与新型社区管理体制相适应的社区警务运行机制,努力实现"发案少,秩序好,社会稳定,群众满意"的工作目标,走出一条市场经济条件下公安机关专门工作与群众路线相结合的新路子,最终实现警务工作由打击型向防范型、由被动型向主动型、由管理型向服务型的转变。而情报信息主导警务中,民警听从指令,自主权差;民警更加专业化,工作方式上采取公开和秘密相结合方法收集情报信息;警务权力集中在决策人手中;要求全国公安机关规范警务运作。 四是对物质条件的依赖性不同。情报信息主导警务对物质条件的依赖性较大,对信息化应用技术及设备要求高,因此经费投入也大,从实施情报信息主导警务的物质前提看,全方位、多层次的情报信息网络平台、专门的警务情报信息机构、专业的情报分析人员是实施情 报信息主导警务的三大物质条件。比较而言,社区警务则无此专门要求,社区警务是经济欠发达、科技装备落后条件下较好的一种警务模式选择。 五是受公众影响力的作用效果不同。社区的多样性决定了社区警务的多样化。不同的社区相互之间往往差别很大,而且会随时间而变化。由于受不同地区、不同社区生活环境、地理特点、人口素质、利益需求、社区政策的影响,社区间警务问题和采取的警务措施是不尽相同的,社区警务将逐渐呈现出较大差异。社区内不同利益群体之间的利益冲突和警务需求将会产生矛盾冲突,影响社区警察的工作,社区中主要或较大群体的治安等方面的需求常左右警务政策和措施。如果更多的民众在警察的鼓励下参与制定规划和政策,结果可能是警察被民众所左右。情报信息主导警务模式则受不同利益群体影响力小,受警察个人因素的影响也较小,警务政策的制定实施主要由单纯的治安状况决定,以情报信息为基础,警务决策更加科学,控制犯罪更加精确,呈现出警务行为的统一协调性和高度有效性。 六是对警察素质要求的侧重点不同。在社区警务战略中,要求民警平民化,增加亲和力,提高交际与组织技能,密切与公众的关系。由于警察分散在不同的社区,以独自开展工作为主,远离上级的监管,为防止被拉拢腐蚀,警察必须具有较高的思想素质。由于直接和群众打交道,往往单独执法,行使自由裁量权的机会增加,这对警察素质和工作能力的要求是全面的、较高的,尤其是会做群众工作,发动群众、组织群众的能力。在情报信息主导警务中,民警必须会利用情报信息开展工作,这对民警素质的要求就侧重于收集、利用情报信息的能力和信息化应用水平;对警务决策者、指挥者的素质要求更高,还需要专门的研判小组以及专家学者参与分析研究情报信息以辅助决策和制定警务政策。 七是维护治安的主体不同。我们不能狭义地理解社区警务工作就是警察的工作,同时对"警务"一词的理解也要从广义上去理解。治安工作主要依靠警察,但社区警务战略模式中, 维护社会治安的主体已发生了变化。社会成员和警察对警务工作要树立一种新的理念,违法犯罪产生于社区,社会公众是防控犯罪的主要力量。要坚持警察的专门工作与公众参与支持相结合,通过建立良好的警民关系。广泛发动、组织和依靠广大群众预防犯罪、维护治安。社区警务就是要加强街区本身非正式、非官方的控制机能。正如安徽省公安厅长崔亚东指出的那样,"社区警务战略的本质是把视为公安机关专业化行为的部分基层治安管理和防范工 作,转变为基层政权的组织行为、社区人的自我管理行为"(4)而情报信息主导警务中则没有 这种改变。 八是对警察的监督控制机制不同。在社区警务中,由于警力具有较大的分散性,上级机关的监督管理成为一个难题,警察的表现只能通过事后检查和通过社区居民反馈获知,往往表现出滞后性和失真性。而在情报信息主导警务中,上级机关能够轻易地通过网络系统及时获得各辖区治安动态信息,并随时监控下级执法工作情况,能够使业务工作与对警察的管理考核实现有机结合,上级领导对社区警务工作的评价更加公正和及时。 (二)两种警务模式的联系 一是两者有共同的理论渊源。社区警务和情报信息主导警务既是新的警务哲学理念,又 是新的警务战略,两者的产生是警务工作现实的需要,更是许多理论工作者积极探索的结果。乔治·凯林和詹姆士·威尔逊1982年提出了破碎的窗户的理论,为社区警务模式的形成和 发展奠定了理论基础。在十多年的时间里,社区警务已经从一项步行巡逻的实验,发展到指导现代警察机构的综合组织战略。情报信息主导警务战略在理论上是以环境犯罪学为基础的,而环境犯罪学的学科起源则来自20世纪30年代美国社会学界的社会生态学理论。基于环境犯罪学的研究而兴起的犯罪地理画像与犯罪热点成像技术对于警察预防和打击犯罪具有很重要的意义。而犯罪地理画像和犯罪热点成像这两项技术可以看成是情报信息主导警务战略的技术前提。情报信息主导警务战略是在前两项技术的基础上发展起来的。我们可以看出,情报信息主导警务战略与社区警务战略都以芝加哥学派的研究成果为根基,然后吸取了不同的理论和技术成果,向不同的方向发展开来,最后开花结果形成了不同的理论体系和警务模式。 二是两者可以相互弥补对方的不足之处。社区警务可以避免包括情报信息警务的专业化警务工作不可能从根本上解决犯罪及其诱因、忽视公众需要和感受等问题,但是,过分强调了社区的功能和作用,无形之中削弱了警察队伍专业化、正规化建设,不利于科技强警,甚至一些社区民警成为了准社会工作者,影响了专门机关的工作效率和打击效果。而适应信息化社会发展趋势的情报信息主导警务则可以弥补这一缺陷,使警方的工作更加高效,打击违法犯罪更加有力。 三是两者可以相互促进共同发展。社区警务和情报信息主导警务为夯实公安基层基础工作起到促进作用,能够解决过去长期存在的基础工作无人做、基础工作不扎实、治安状况群众不满意等问题。开展社区警务之后,民警深入基层、深入警区,广伸触角、耳聪目明,能够及时了解治安状况和掌握社区动态,这就为开展情报信息工作建立了可靠来源。"警力有 限,民力无穷"。通过实行社区警务,必将使公安工作直接抵达其根本目的,以群众满意为 评判标准和工作动力,大大改善警民关系,同时充分调动群众参与社会治安的积极性,有利于专门机关和群众相结合,形成治安工作的合力,使违法犯罪活动陷于人民群众的汪洋大海之中。推行情报信息主导警务战略能够使社区警务紧紧跟上信息化发展的步伐,为社区警务注入了生机和活力,使防范更加有力、打击更加精确、群众更加满意,大大开拓_『社区警务战略的发展前景。, 四是两者可以相互检验成效。由于社区警务工作具有独立性、分散性,对民警日常工作情况的督促检查具有一定的难度。在情报信息主导警务中,对民警的绩效考评和对警察不当行为的监督控制,可以通过情报信息网络得到反映。情报信息主导警务战略是新时期我国公安工作优良传统的新发展,能否成功,相当程度还是要通过社区民警扎扎实实的工作来实现。两者的相互结合能够大大促进公安机关的高效运转,为我国社会治安的好转产生积极的作用。 一定历史阶段的社会治安状况决定了两者作为警务指导思想和警务表现形式的出现。当前,在我国推行社区警务战略和情报信息主导警务战略是时代的需要,是与国际社会警务工作相 互借鉴、相互融合、相互接轨的需要。对于我国社会治安来说,无论是社区警务还是情报信息主导警务,作为一种新的理论和实践,都是刚刚起步,需要进行深入研究和积极探索。我们必须适应我国当前市场经济条件下维护社会治安的需要,积极跟上信息化社会的发展步伐,对国外的先进警务经验积极吸收引进,同时又要本着实事求是的原则,既不能全盘拿来,也不能全盘否定,一定要认真研究,积极探索,使不同警务模式有机结合,使中外警务模式有机结合,在警务实践中切实做到扬长避短,尽快形成具有中国特色的警务理论和警务模式