【doc】同光年间州县官选任制度的嬗变

【doc】同光年间州县官选任 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的嬗变 同光年间州县官选任制度的嬗变 同光年间州县官选任制度的嬗变 刘伟 (华中师范大学历史文化学院,湖北武汉430079) 摘要:同治光绪年间,由于捐纳,保举的扩张,州县候选人员激增,流品混杂.与此同时, 各省督抚选用州 县官常常不拘文法,突破成例.在上述背景下,清延力图从多方面进行整顿,但多不 能行.这一时期州县官选 任制度的变化虽然只是在旧制基础上的渐变,然而这些问题却成为清末新政时期 铨选制度改革的内在动因. 关键词:同光年间;州县官;选任;嬗变 中图分类号:K256文献 标识 采样口标识规范化 下载危险废物标识 下载医疗器械外包装标识图下载科目一标识图大全免费下载产品包装标识下载 码:A文章编号:1005-605X(2010)01-0005-09 EvolutionofthesystemofselectingcountyofficialsduringtheReignsofTongZhiandGuangXu UUWei (CollegeofHistoryandCulture,HuazhongNormalUniversity,Wuhan430079,China) Abstract:DuringtheReignsofTongZhiandGuangXu,itgraduallybecameacommonplacetodonatingmoneyortobe— ingrecommendedwithpersonalguaranteeforofficialposition.Asaresult.thenumberofcandidatesforthecountyofficials soaredup,whereastheyvariedwidelyinranksandabilities.Meanwhile,thechiefgovernorsofprovincesfrequentlybended writtenregulationsandbrokeobsoleteconventions.inordertoappointthecandidatestheyfavored.,I1lecentralgovernmentof theQingDynastytriedtoregulateitfromvariousperspectivesbutinvain.Asfarastheselectionsystemwasconcerned,itwas nomorethanagradualevolutionderivingfromoldpractices.However,itactuallyexistedasan internalmotiveforthereformof selectingofficialsinthelateQingDynasty. Keywords:theReignsofTongZhiandGuangXu;countyofficials;selection;evolution 中国古代的官员选任制度是整个官僚制度 的重要组成部分,历来为学者所重视.但是,学 界研究多重视从秦到清代的制度沿革,对晚清时 期的研究却相对薄弱,对其变化的实际情况以及 实际运作都缺乏深入的了解.任何制度,尤其 是一些看似比较成熟的制度,都会随着社会的变 化而发生变化.晚清时期,在内忧外患的历史背 景下,州县官的选任制度也在变化.对其进行探 讨,有助于从深层次上了解近代中国的政治与社 会.本文就是立足这一思想,探讨同光年间州县 官选任制度的实际情况及其运作. 一 ,捐纳,保举扩张对州县官选任制度的冲击 《清史稿》云:"清制,入官重正途.自捐例 开,官吏乃以资进.其始固以搜罗异途人才,补 科目所不及."?但从咸丰元年开始,为应对军需 ?有关晚清州县官任用问题的研究成果主要有魏 光奇:《清代州县官任职制度探析》(《江海学刊)>2008年 第1期)和《晚清州县官任职制度的紊乱》(《河北学刊》 2008年第3期),前者总结了清代州县官任职制度的特 点,后者侧重于阐述晚清时期督抚权力扩大背景下州县 官的任用问题.此外,瞿同祖:《清代地方政府》(法律出 版社2003年版)一书涉及到清代州县官的任职资格和 考绩问题;肖宗志:《候补文官群体与晚清政治》(巴蜀书 社2007年版)一书从总体上探讨了晚清候补文官的任 用制度及其演变. ?《清史稿》卷112《选举七》,中华书局1976年版, 第3233页. 5 安徽史学2010年第1期 增长而带来的财政困难,户部制订筹饷事例,自 此又开实官捐纳之风.虽然光绪五年清廷令停 止实官捐纳,但自光绪十年李鸿章请开海防捐 起实官捐纳复又重启.从光绪十年至光绪二十 七年清廷"即行永远停止"为止,期间实官捐纳 共有8次.《清史稿》云:咸同年问,"军兴饷 绌,捐例繁多,无复限制,仕途芜杂日益甚",主 要表现在以下两个方面: 首先,铨选班次纷繁.清代州县官是有定数 的,候选人员依据不同来源,身份被纳入到一定 班次之中,依据顺序轮转.按班次轮转序补的制 度早已存在,但晚清时期,由于捐例增多,且"凡 历届新开一事例,必特设名目,改定银数,另立班 次".如光绪十年海防例开,就有新立海防新班 先用,海防新班即用,海防新班分缺先,海防新班 分缺间,海防新例本班尽先诸名目;十三年郑工 事例,又添郑工新班遇缺先,分缺先,分缺间,本 班尽先诸名目.每一种新的名目均以"以新压 旧"的原则列入班次轮转,致使班次日益纷繁. 许大龄先生说:"以双月选用之知县论,于康熙三 十三年后,递增至十一缺,十三缺,十七缺,十九 缺,迨光绪末,已达数十缺."? 其次,各项事例均减成收取.同治年间,"计 由俊秀捐纳知县,至指省分发不过千金,至捐免 保举一成长收实银,亦仅增数百金耳."光绪年 间的各项捐纳事例,更是将捐数减至七成之 多?.由此降低了州县官准入的门槛,致使捐纳 人员大增,铨补困难.捐纳者为求补缺迅速,又 "于本班上输资若干,俾班次较优,铨补加速", 形成了捐免保举,捐免试俸,捐复原衔,捐先用, 捐分发指省,捐分缺先等等"花样".甚至还有 "捐免试用",即捐纳人员加捐花样,与正途试用 人员一体准其捐免?.按说各种"花样"都只是 权宜之计,现在列入班次序补,是"以权宜混入常 例"?,选班轮次日益混乱.各种捐纳不仅使州 县官的候选队伍鱼目混杂,也使吏治腐败,当时 就有官员说:"持千余金之本,俨然为数万生灵托 命之官,宜其只计及州县之有钱粮,未必计及地 方也."? 再看保举.保举为"国家酬庸之典,所以励 劳勋,待有功也".保举作为一种奖励措施,可以 6 起到激励官吏和弥补铨法之不足的作用.保举 虽然由来已久,但咸同之前,军功,河工保奖,"不 过加级,或不俟俸满即升,各器非可幸邀";而咸 同以后,"以保荐为捷径,京,外奖案,率冒滥不遵 成例."保举在为人才提供机会的同时,也出现 种种冒滥现象. 如例载书吏不得捐保知县,但有书吏为求保 举,转军营差使,然后由保举层层递加至铨选知 县.例规定革员开复不得回原省原官复任,而 同治年间,"革员等有赴军营投效,经各路统兵大 臣暨各省督抚以劳绩保举开复原官者."更有 州县实任官员因嫌其官职之卑,通过投效军营以 求保举,"于实官上并加升衔","推原其故,州县 官阶虽卑,利权较重,求保者欲揽其利权之重,而 又嫌其官职之卑,于是无人不求升衔顶带."@这 种现象,不仅破坏了铨法,而且败坏了吏治. 更有一值得注意的现象,即保举与捐纳的交 叉混合.例载,由军功保奏以州县补用者,"均归 于候补班补用".在吏部的铨选班次中,候补班 最优,即"一经到省遇有题调署缺悉准补用,其升 调遗病故休致中简缺以及丁忧参劾之缺亦占缺 ?许大龄:《清代捐纳制度》,载《明清史论集》,北 京大学出版社2000年版,第69页.具体包括台防经费 事例(光绪十年),海防事例(光绪十年),郑工事例('光 绪十三年),新海防事例(光绪十五年),江南筹办仿务例 (光绪二十年),江宁筹详事例(光绪二十六年),秦晋实 官捐(光绪二十六年),顺直善后实官捐(光绪二十 七年). ??《清史稿》卷112{选举七》,第3237,3241页. ??参见许大龄:《清代捐纳制度》,载《明清史论 集》,第l24—13l,163页. ??阎敬铭:《道府州县四项毋庸减成疏》,《皇清道 成同光奏议》卷23,文海出版社印行,第1147页. ??朱寿朋编:《光绪朝东华录》,中华书局1958年 版,第215,1466页. ?《清史稿》卷110《选举五》,第3214页. ?于凌辰:《请禁书吏捐保知县疏》,《同治中兴京外 奏议约编》卷2,上海书店1984年版,第25页. ?崇实:《奏开复人员不宜仍发原省疏》,《同治中兴 京外奏议约编》卷2,第29页. ?周恒祺:《请整饬吏治疏》,《同治中兴京外奏议 约编》卷2,第4页. ? 同光年间州县官选任制度的嬗变? 最多,用是特重".这种制度安排的用意,是"奖 有功戒躁进"但候补班的优越地位也成为人 们窥探的对象.咸丰年间的筹饷新例中有:"凡 得有应升人员准其指项加成捐归候补班,虽定以 三年之限而减成银数仅得十分之二三."如此 低的门槛,使各种保举应升人员纷纷通过捐纳 "花样"加快升迁步伐.另一方面,捐纳人员又 攀缘附会,力图再通过保举增加获得官缺机会. 同治十三年福建巡抚王凯泰言:"军兴以来,保案 层叠,开捐以后,花样纷繁.军营保案,藉花样以 争先恐后,各项保举,又袭军营名目以纷至沓来. 名器之滥,至今已极.'名器冗滥,是由于保举 班次与捐纳班次的交叉甚至混合,使得候补人员 更加流品混杂., 进入光绪年间以后,随着洋务,新政的开展, 朝廷又屡屡下旨要求内外诸臣破格保举人才,光 绪十年的谕旨称"保荐文武两途,不必拘其官阶及 已仕未仕",各种名目的保奖纷纷涌现.如随着 洋务活动的展开,出现了各种洋务保奖,出洋随员 满三年保奖,与外国交涉保护地方保奖等.光绪 十一年,李鸿章保奖中西教习,将候选知县李竞成 "以本班留于直隶,归候补班前补用"?.此外还 有拿获会匪保奖,拿获马贼保奖等等. 在清代铨选制度中,保举有异常劳绩与寻常 劳绩之分.军功劳绩为异常劳绩,可越级保举; 河工抢险大工合拢,海船沉溺救生出险也为异 常,但不得越级保举.其余寻常劳绩只得保候补 缺后升阶,或加衔,或封典,或议叙加级,严格分 明.然而,行使保举权力的是各省督抚,而督抚 则需要借保举或搜罗人才,或任用私人',所以并 不遵部章行事.同治年间,左宗棠就上折提出: "所谓干戈起而文法废,文法废而人才出,人才出 而事功成",所以认为部章"窒碍难行",要求朝 廷对甘肃新疆保案从宽核议.当时正是军兴 用人之际,朝廷对疆臣奏请多予准许,因此各省 "有凡地方应办之事,几无一事不请保举".各 种冒混现象也日益突出.光绪十七年,因长江流 域哥老会的发展,清廷令各省镇压,并允准"有防 获会匪首犯准将出力员弁照异常劳绩随案奏请 优奖:,,这样一来,各省请奖漫无限制.朝廷又 定"拿获开堂立会首要不烦兵力"为异常,于是 各省保案"均指为拿获开堂立会首要匪犯,竞无 一 肯照寻常者";保奖之言,也"粉饰而韬虚". 而那些求保者则''交转相乞",甚至出现"此处出 力方保过班,而他省着绩又请加衔者". 捐纳,保举的扩大,带来的最直接的后果,是 州县官候补人员激增.同治八年江苏巡抚丁日 昌说,江苏"府州县同通可由外补之缺亦不过数 十余员,而候补同通州县约有一千余人,夫以千 余人补数十员之缺,固已遥遥无期,即循资按格 而求署事亦非十数年不能得一,其捷足先登者非 善于钻营即有所援者也".边远地区也是如 此,如光绪初年云贵总督岑毓英奏报,贵州额设 府州县七十二缺,佐贰杂职九十三缺,但在省实 缺候补府厅州县合例人员,连正途出身暨劳绩捐 纳两途共有三百五十一员,合例之佐杂职连实缺 共有三百零七员.光绪十四年吏部奏称:"自 捐例开而事倍徙,保举多而事更繁.每月投供人 员有多至四五百人者,每月分发人员有多至三四 百人者."吏部投供人员拥挤,各省等待补缺人 员也形成积压."仕途壅滞"成为当时州县官选 任中的突出矛盾. ??恽世临:《请慎重选择州县片》,《同治中兴京 外奏议约编》卷2,第17页. ?《清史稿》卷l10《选举五》,第3214页. ?《谕饬中外诸臣奏报人才》,《光绪政要》卷lO,文 海出版社印行,第479页. ?《肄习西学请奖折》,《李文忠公全书?奏稿》卷 53,光绪戊申五月金陵印行,第20页.' ?左宗棠:《请变通部章广搜人才疏》,《皇清道成 同光奏议》卷4,第253页. ?《光绪政要》卷17,第913页., ?《光绪壬寅年(二十八年)政艺丛书》"内政通纪l,, 卷7,文海出版社印行,第501页. ?刘家模:《请严定保举章程疏》,瑞洵:《历陈外省 附保积弊疏》,《皇清道成同光奏议》卷22,第1115, 1119页. ?丁日昌:《条陈力戒因循疏》,《皇清道成同光奏 议》卷20,第1077页.' ?岑毓英:《遵旨整顿吏治缘由折》,葛士溶:《皇朝 经世文续编》卷17,光绪十四年图书集成局印,第5页. ?朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第2460页0 7 安徽史学2010年第1期 二,督抚权重对州县官选任的违例与变通 清代州县官的任命权集中于中央,但选任权 又分属于吏部和督抚.一般来说,吏部选缺多为 简缺,外补缺即督抚题调缺数少于吏部选缺数, 但多为要缺与最要缺.选缺与题调缺严格分明, 督抚不得随意调换,如有擅自调换,则要受降三 级调用,罚俸九个月的处分.督抚在行使题调 权时亦有种种限制.如期限方面,规定题调缺 出,限一个月内拣员升调,同时咨部?;选任对象 方面,规定冲,繁,疲,难四项,三项相间者,必须 于现任属员中拣选调补;候选人必须在本任内 历俸三年以上方准拣选题调,而如果由佐贰提升 州县,必须历俸五年以上;还必须按照一定轮 序递选.如规定应题缺出,先尽候补正途人员题 补,如候补正途无人,方准以应升人员提升,如无 合例堪升人员,始准以现任人员请调.同时, 督抚题调州县必须上奏报告,吏部有复议,驳议 之权.晚清时期,伴随着督抚权力的扩大,在州 县官选拔任用中的种种"变通处理"与违例现象 日益突出. 以"人地相需"为名,选任突破成例.光绪 二十二年,湖北天门要缺出,按例应于现任人员 拣选调补,总督张之洞则以即用人员请补,称"与 例稍有未符,但人地实在相需,例得专折奏 请".光绪三十四年,福建惠安县知县缺出,惠 州为"冲繁难三要缺",按例应在现任简缺知县 中遴选,闽浙总督松寿则以"该县地处海滨,民俗 刁悍",非"人地相需"难以胜任为由,在即用人 员中遴选?.在调补问题上,依例调补州县以上 官员,必在本任内历俸满三年方准调补,然光绪 三十四年,湖南巡抚岑春萱以历俸未满三年的祈 阳知县调补衡山知县,称:"与例稍有未符,第人 地实在相需."?清制,候补分发人员到省,向有 一 年试用期,期满由各省督抚分别奏留补用,详 加考察以定去留.但晚清时期,各省常以"人地 相需"为由,视例为具文,"凡试用期满人员,概 留省补用."此外,指名奏调,奏调隔省人员等 种种违例现象也频频出现,致使旧例在无形中 瓦解. 题补调补州县突破"酌补"定例.在清朝定 8 制中,"知县以上官员题补缺出,升调兼行,听督 抚酌量具题",即允许督抚根据人地相宜的原则 "酌补"州县,但是有限制的.如乾隆年问规定, "奉旨命往补用(州县)及督抚题明留于该省候 补者,无论应题应调应选之缺,均准该督抚酌量 ,具题."也就是说,酌补限于奉旨命往人员,督 抚已奏明留省人员.但晚清以来,上述限制开始 被突破.咸丰七年,湖北巡抚胡林翼奏请变通酌 补,并称:原有酌补之例是就"无事时言之",而 在军兴以来"悬缺既多"的"非常之时",当由巡 抚不拘文法酌量拣选人地相宜之人.这是"酌 补"突破定例的开始.同治五年,李鸿章奏请 "将同治四年十二月以前苏省所出沿海沿江沿河 各要缺及升补事故所遗各选缺,援照皖浙成案准 臣等督同两司秉公遴员酌补,期于人地相宜". 这一奏请把"酌补"扩大到沿海沿江沿河各要 缺.为 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 "酌补",同治十一年清廷又重申,知 县提调要缺,"准以奉旨命往及曾任实缺候补并 进士即用人员酌量请补,其劳绩保举初任候补人 员概不准请补."@即劳绩保举初任候补人员不 在酌补之列.然而同治十一年李鸿章奏请"酌 补"河工要缺,仍然是"不拘序补章程,或由现任 ?《钦定大清会典事例》(嘉庆朝)卷64,文海出版 社印行,第3007--3008页. ??《钦定大清会典事例》(光绪朝)卷59,商务印 书馆宣统乙酉年再版,第4,8页. ?《钦定大清会典事例》(嘉庆朝)卷47,第2188页. ??《钦定大清会典事例》(嘉庆朝)卷46,第2136, 2149,2159页. ?《护理安徽巡抚沈曾植奏请以萧仁丙调补阜阳令 折》,《政治官报》第364号,第11页. ?《奏陈拣员请补繁缺知县折》,《张之洞全集》卷 44,河北人民出版社1998年版,第1178页. ?《闽浙总督松寿奏请以许中杰补惠安令折》,《政 治官报》第193号,第34页. ?《湖南巡抚岑春萱奏请以孙秉清调补衡山令折》, 《政治官报》第302号,第11页. ?朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第623,837页. ?《鄂省员缺久悬请变通办理疏》,《皇清道成同光 奏议》卷22,第1121页. ?《江苏地方悬缺请准遴员酌补折》,《李文忠公全 书?奏稿》卷1O,第9页. ? 同光年间州县官选任制度的嬗变? 升调,或由候补试用内通融拣补".光绪二十 七年,李鸿章上《直隶要缺变通酌补折》,内中说 道:"直隶道府,直隶厅州,州县等缺向分咨留两 项,择其人地相宜者,酌量请补,内除捐纳人员仍 补简缺外,余俱不论繁简酌补",并说"兵燹之余 与新设之缺,由外酌补一次,从前胡林翼在湖北, 崇实在奉天,左宗棠在新疆,均经奏蒙恩准有 案"?.此外,知县丁忧参革遗缺"专以军功候补 人员酌补"?,也成为同治光绪年间督抚"酌补" 的常例. 至光绪中后期,随着新政的开展,朝廷一再 下旨要督抚保举人才,"慎选贤员补署",致使督 抚进一步突破成例"酌补"州县.光绪二十九年 十一月,袁世凯以"政绩卓着"为由,请将正在署 事的两名知县"无论繁简何项班次缺出,由臣奏 明请补";第二年,他又请将两名候补知县列入 "无论何项班次"均由自己请补之列.两次奏 请均得到朝廷允准.不拘文法的"酌补"已不仅 是"兵燹之余与新设之缺"即特殊情况下才有的 权力,而是发展到承平之时. 不仅如此,督抚还常常借"委署''违例任用. 委署即当州县官缺出而新任尚未到任之时委人 暂时代理,尽管清政府对此有严格的规定,但晚 清时期,它常常成为各省督抚自行任用人员的一 个重要途径,且形成了一些"潜 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf ".如咸丰 年间福建委署州县,"并无定规,每遇缺出,奔走 请托,力大者负之而趋."?鉴于委署中的混乱状 况,咸丰十一年吏部规定,各州县奏调委署缺代 理,"着每届三月汇奏一次,由吏部严行查核", 还说,"如有违例更调等弊,即将该督抚藩司分别 参奏."规定虽然严格,但各省并不严格执行, 他们常常通过具奏请旨的途径突破成例.同治 八年,左宗棠奏请陕甘两省委署府厅州县各缺, 暂准督抚臣遴才委用,勿拘以例法,上谕允准其 "斟酌情形,变通办理"?.吏部委署章程规定实 缺署别缺不得超过十分之一,但光绪二年湖南巡 抚王文韶上折提出这一规定大有窒碍,要求将其 变通为十分之二.有的省更是自行其是,不仅自 定"轮委之章",而且为安置人员,又"定一年期 满之章".在四川,由于委署人员太多,于是另立 章程,按名递署,"其实缺调署更逾一成之数". 由于委署没有题调权那么多的限制,所以督抚常 常用委署替代实缺,借以调剂属员.光绪十二年 一 道上谕指斥各省:"往往将特旨简放及由部选 补各员奏请留省,或暂署别缺,并不饬赴本任", 转以调剂本省人员.光绪二十四年又有上谕指 斥这种情况:"近见各省往往以实在人员调署别 缺,甚有缺分稍优,不令实缺到任,调剂候补轮流 接署,此等积习,州县居多."(昼)说明这种情况已 是积重难返. 在委署问题上,一些边疆省份还获取了"不 拘文法"的权力.光绪二十九年署两广总督岑春 煊以广西人才缺乏,为地择人实难其选,奏请获 准"委署各缺准其不拘资格,暂行酌量变通". 光绪三十二年,巡抚林绍年又请将广西"不拘文 法成案"推广两年.实际上,"不拘文法"成为广 西州县委署中的常规.光绪三十四年,巡抚张鸣 岐又奏请将此变通章程展期两年,"所有在省候 补各员准于酌量随时委署".不仅如此,其他 省也援例要求"不拘文法".光绪三十四年,云 贵总督锡良也请照广西成案,"凡道府州县各缺 两年之内补署均暂行不拘文法,咨选各缺拟请扣 留外补."? ?《河工要缺变通酌补折》,《李文忠公全书?奏稿》 卷2O,第6页. ?《直隶要缺变通酌补折》,《李文忠公全书?奏稿》 卷8O,第11页. ?《知县外补壅滞恳量予变通折》,《张之洞全集》卷 8,第1178页. ?《知县唐则禹罗正钧请不论班次补缺折》,《知县 谭世搌赵惟庆请无论繁简何项班次缺出均准叙补片》, 《袁世凯奏议》(中),天津古籍出版社1987年版,第 868,963页. ?张集馨:《道成宦海见闻录》,中华书局1981年 版,第276页. ?《钦定大清会典事例》(光绪朝)卷63,第3页. ?《遴员署理府州县办理赈垦抚辑事宜折》,《左宗 棠全集?奏稿》(4),岳麓书社1996年版,第110页. ?朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第2195,4282页. ?《广西巡抚张鸣岐奏州县以上补署员缺不拘文法 请援案展限折》,《政治官报》第443号,第l5页. ?《云贵总督锡良奏请变通补署章程折》,《政治官 报》第295号,第1O页. 9 安徽史学2010年第1期 从现象上看,督抚要求破格用人都是通过奏 请获取的特权.在军事行动和各项新政逐步开 展,,以及旧有的铨选制度难以适应的情况下,清 廷大都迁就督抚,予以允准.用人权的扩大进一 步扩展了督抚的权力,也进一步解构了原有的铨 选制度. 三,同光年间的整顿与效果 同治光绪年问捐纳,保举扩大造成仕途壅 塞,流品混杂,并造成吏治的腐败;而督抚的破格 任用州县,也必定会使他们的权力进一步扩展. 对此,清廷是有所警觉的,也陆续采取了一些措 施,力图加以整顿. 一 是加强正途.为克服因捐纳,保举扩张而 带来的流品混杂,仕途壅滞的局面,清廷不断试 图通过加强正途和部选的办法加以解决.同治 七年,御史李德源条奏变通选法,"各省知县参革 之缺,准其扣留,以军功人员请补,其丁优遗缺, 统归部选."与此同时,对"参革"也作了限制,只 规定"专案参革简缺,始准军功人员请补","军 功候补初任人员,又不准请补繁要之缺".吏部 议复将参革缺出归于外补,丁忧缺出通归部 选.然而,加强部选,必定会影响督抚的权力, 因而立即引起督抚的反对.同治十一年李鸿章 上奏认为,各省丁缺多于参缺,致使"军功候补一 班几无序补之期",壅滞愈甚,故而要求将丁忧参 革两项中简缺悉改为"一选一留". 光绪初年,又不断有御史上折提出州县吏治 问题,要求强化正途出任州县,将部分知县员缺 拨归部选.光绪六年,御史李瑶上奏称:"州县为 亲民之官,……必先读书明理",所以"内选班优 于散官知县",请改选补章程.之后,御史邬纯嘏 也提出"请予正途州县推广疏通".七年御史 李肇杨提出"各州县缺出,无论繁简,留补部 选".上谕要吏部议复.吏部复议将参革一项 "概令归部铨选,并将知县终养与降补二项所出 之缺,暨修墓等项,比照终养之缺,一并改归内 选,不得扣留外补".李鸿章立即上折力争,并 ,终养,降补, 请"嗣后各省知县选缺内丁忧,参革 改教,撤回,回避等七项暨修墓,葬亲等项,遇有 缺出,合并计算,统改为一选一留,第一缺归部 10 选,第二缺留归外补",其中丁革两项专归军功候 补人员酌补,其余归进士即用与各项候补人员分 班酌补?.张之洞也上折请求将丁忧,参革,终 养,降补,修墓,葬亲,撤回,改教,回避各项,统改 为一咨一留,"于咨报开缺时,随案声明."正是 由于督抚的力争,光绪十年,"参革降补之缺分别 咨补,第一缺咨部归选缺,第二缺扣留外补"成为 定例?. 二是强化委署章程.委署是晚清督抚违例 用人的重要途径,为扭转这种现象,吏部多次强 化调整委署章程.同治十一年,吏部定州县委署 轮次:"先委正途一人,次委劳绩一人,再将各项 委用试用人员轮委一次",并允准"按出缺先后, 察看人地相宜,酌量委署";也就是在认可"酌 委"的条件下要求将正途放在劳绩之前,按序轮 委光绪三年,吏部咨会各省,强调各省不得违 例委署州县并严格规定委署比例,其中州县佐杂 实任调署别缺,每年统计不得逾十分之二;候补 委用试用人员,如委署有人之缺,州县与佐杂分 计,每年各不得逾十分之一.. 但这些规定仍无法解决督抚委署中的违例 问题.光绪三年,就在吏部重申委署人数限制之 时,云南巡抚潘鼎新上奏以滇省地居边远,善后 事务烦难,必用熟悉之人为由,请将云南委署章 程予以变通,即委署人员可不照例行使.针对 各省借委署更调频繁的问题,光绪十九年御史郑 思贺上折称,"闻山东州县向有年终纷纷调缺之 说,近来顺天各属亦多辗转调署",请严遵旧章, 即各省委署应补应选各缺,仍以一年为率;如有 "为缺择人量才移调者,均当试署二年,如果人地 相宜,方可酌为调补"?.建议对委署章程略加 ????朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第999,882, 917.1162,425,3286页. ?《军功补缺壅滞折》,《李文忠公全书?奏稿》卷 l9,第3页. ??《知县外补壅滞恳恩量予变通折》,《张之洞全 集》卷8,第233页. ?《变通选补章程折》,《李文忠公全书?奏稿》卷 47,第37页. ?《钦定大清会典事例》(光绪朝)卷59,第5页. ?《钦定大清会典事例》(光绪朝)卷63,第3页. ? 同光年间州县官选任制度的嬗变? 变通,将委署中有才能的人通过试署调补,以解 决借委署自行更调纷繁的状况.但"各省习为故 常,以缺分之优劣为属员之迁移,更调频繁,到任 获半年或一年,遽行交卸". 吏部虽然力图强化委署章程,但章程本身也 有漏洞,即在确定"轮委"的同时,又准许督抚依 据人地相宜"酌委",这样,到光绪年间,就出现 了各省制订的"轮委"与"酌委"相间的委署章 程.这些章程在总体上并没有逾越吏部的原则, 但各省在运行中也形成了自己的游戏规则.一 般中,简缺用"轮委",要缺,优缺用"酌委". 光绪二十四年,张之洞定湖北委署章程,称凡遇 轮委之缺,将轮委一班前十名于藩署官厅榜示, 遇有缺出,先尽前三名委署,"其或实在人地不 宜,再将以后之员酌委."也就是说,督抚在"人 地不宜"的名义下,可将轮委转为酌委.到了20 世纪初年,由于新政的展开,"人地相宜"更是成 为各省督抚委署州县官的重要借口,在这种情况 下,委署人员早已超过了数量限制,朝廷也只能 强调每三个月汇总报告一次了. 三是规范保举.同治年问,不断有御史奏请 严定保举章程,以解决冒滥的问题.他们有的请 禁书吏保举州县,有的建议"只准保举应升之阶 加以应升之衔,其余班次花样一概删除";还有的 主张保题时"必举其一二事";'军营劳绩非举贡 生员不准保举州县".吏部也多次奏定章程. 同治元年吏部议定章程,限制军营劳绩保举班 次,"只准其就现在官阶,保奏补缺后以何项升 补;续有劳绩,只准加级,加衔,加班,不准层递预 保."光绪元年,吏部又奏定章程整顿军功劳绩 保举,规定所保人员应令其在所保之项候补,并 将该员底缺开缺.但这些枝节的调整并没有 严格执行与落实. 光绪九年六月吏部又奏定《严核保举章 程》,强调保举军营人员必先咨部.但章程仍留 下了漏洞,十二年,李鸿章因派往朝鲜防护定乱 出力保举山东补用知县严道洪等7人,吏部以他 省人员不得在省列保和未先咨部驳回.李鸿章 复奏称,自己保举对象为"本在军营并未到省 者",自不在严核之例,故而"再行声明并开清 单",请朝廷敕部给奖注册?. 光绪二十年,又有官员奏陈外省保案积弊. 在朝廷的谕令下,吏部奏严定保举章程,这一次 力图在程序上加强对外省保举的控制与审核,强 调各省应将保案先行奏咨,由吏,兵二部依据部 章严行查核,如发现有一例不合格者则全案或撤 销或驳回?.但事实上也没有严格执行,吏部后 来不得不承认,各省保举实际上都是于开保时随 案咨部. 新政开始后,清廷一再谕令各省督抚保举人 才,各种新学,新政,洋务保举纷至沓来,各种违 例现象层出不穷.如部章把军营保举作为异常 劳绩,可保越级;而河工抢险,大坝合拢等保举虽 然也是异常劳绩,但不能保越级.这样一来,"各 项异常皆欲冒混军营异常".拿获会匪可照异常 劳绩优奖,于是各省请奖又"漫无限制"针对 这些新的情况,光绪二十八年,吏部制订保举新 章10条,严格区分"寻常劳绩"与"异常劳绩", 如"拿获会匪保奖"条,规定凡''调兵剿灭者准照 异常,凡属访拿缉捕者概照寻常";而出洋随员满 三年者准越级请奖;办理 教案 中职数学基础模块教案 下载北师大版¥1.2次方程的根与系数的关系的教案关于坚持的教案初中数学教案下载电子教案下载 及交涉事件三年无 过均"照寻常劳绩保一次"等等此外,还对各 :种保奖的等级,人数作了规定.吏部的规定尽 管越来越细密,但始终无法跟上形势的发展变化 与需要.随着新政的开展,对各种新政人才的需 求也在日益扩大,保奖名目越来越多部章难以 实行.如光绪三十三年,袁世凯保举直隶游学日 ??朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第3692~163页.' ?关于各省委署章程,肖宗志着《候补文官群体与 晚清政治》有一定的论述,并认为轮委与酌委在清朝中 期就已建立,参见该书第631页..' ?《札北藩司等轮委到班各员饬哥报查并在藩署榜 示》,《张之洞全集》卷132,第3659页.. ?王凯泰:《应诏陈言疏》,周恒祺:《请整饬吏治 疏》,王道墉:《慎用牧令疏》,《同治中兴京外奏议约编》 卷1,第36页,卷2,第5页,卷2,第8页. ?《穆宗毅皇帝实录》卷17,中华书局1987年版,第 478页. ?《复奏李成鳌等奖案片》,《李文忠公全书?奏稿》 卷58,第7页. ?《光绪政要》卷10,第1045页. ??《保娑新章全编》,《光绪壬寅(二十八年j政艺 丛书》"内政通纪"卷7,第503,501--503页. 1】 安徽史学2010年第1期 本法政速成科毕业各官13人,其中包括候补和 试用知县8人,"不论烦简何项班次,一律由臣奏 明请补",即不仅在程序上是随案咨部,而且在 任用方面也是不依班次而由督抚请补. 我们看到,在晚清吏部与督抚的矛盾争夺 中,旧有之例在不知不觉中发生变通,即便是吏 部,也不得不在"例"与"现实"中寻求一种平衡. 光绪八年,给事中黄元善上奏指出各省首府首县 例应先用正途人员,而各省往往以"正途不宜" 为词,率以各项人员拣调,故而要求对保举非正 途人员严定章程.吏部在复议中不得不承认: "省会首府首县繁剧要缺,非拣调得人,难期治 理",提出的办法是:"上司若保非正途人员越次 以各项人员列保者,如果所保之员犯此贪酷劣 迹,别经发觉,即将原保之上司,于滥举匪人降二 级调用私罪例上加等."吏部的意图是通过严定 处罚措施,"庶要缺不至滥保"(星).在相关的材料 中,虽然我们也发现若干因督抚保举不力而受到 处罚的例子,但总体而言,在晚清督抚在政治生 活中作用日益扩大的背景下,在缺乏有效制度约 束的背景下,想通过"严惩"来遏制"滥保",其效 果是极其有限的. 四是加强对候补人员的考核.晚清时期,面 对候补人员日渐增多的局面,从同治年间开始, 就不断有御史建议通过加强对候补人员的考核 以定去留,以解决仕途壅塞的问题.同治年间, 御史袁方城提出:"由俊秀捐生捐纳知县无论实 缺署事候补,拟请旨饬下各直省督抚面加考试, 以论一篇判一道,如其文理清顺判断明晰方准与 正途人员一例升转."?也有的官员建议通过试 用考核候补人员,如湖南巡抚恽世临提出将劳绩 保举人员依照正途试用之例学习一年,由督抚考 核后归补用班叙补,历练未久者再察看一年以定 去留.山西巡抚刚毅则建议采用开馆课吏之 法,"每日传集在省候补及初到各员,分班到馆, 教以居官办事之法." 光绪五年,吏部在复议御史戈靖的条陈时议 订了一个考试裁汰章程:捐纳劳绩两项官员,府 厅州县试论一道,定例等第,并规定知府,直隶 州,知县,盐大使各取留五成,"现任照旧供职,候 补试用各班照常补署差委,其余分别开缺."光 】2 绪七年六月朝廷又谕令各省将如何考试裁汰妥 议具详. 但总的来说,各省因循守旧为多.据光绪八 年御史陈启泰奏,各省"虚应故事",甚有"贵州 抚臣林肇元奏请将考试后不列等之员,仍准留省 学习",他的感叹是:"既可违例留容,何难藉词 差委,弊端一开,各省纷纷效尤,部章将成虚 设."?光绪二十八年,上谕又一次切责各省:"近 年各省期满甄别,类皆宽泛注考,全数留补,无一 斥退者."清廷要求各省对分发到省的州县捐纳 保举各员躬亲面试,"堪造就者,均令人课吏 馆",由督抚按时考核,择其优者立予叙补,末等 者令其回籍?.然而,实施效果差强人意.直至 光绪三十三年九月,上谕中还抱怨:"迭经降旨, 饬令各省督抚于各员到省时考试甄别,乃数十年 来,各省一味虚应故事",并再次强调要各省督抚 将所属地方候补选补选缺到省人员,"认真考验, 严定去留,并条列实迹,咨报吏部查核."(2)尽管 如此,但这一过程也说明,在晚清州县官的任用 不断突破常例的情况下,清廷不得不作出些微小 调整. 结语 同治光绪年间,州县官的任用不断突破成 例,带来吏治的腐败;另一方面,清政府又不断进 行整顿,力图予以纠正,但大都收效甚微.其中 的主要原因,就是清政府所有的整顿措施难以从 根本上解决问题. 同治光绪年间州县官选任制度的紊乱并不 是一个孤立存在的现象.晚清捐纳的扩大,根源 于清政府财政制度缺乏扩张性,在财政困难的情 ?《游学日本法政学堂速成科毕业各官不论班次尽 先补用折》,《袁世凯奏议》(下),第1469页. ?????朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第1478, 1298,1293,4863,5763页. ?袁方城:《奏仕途日杂请饬考核裁汰疏》,《同治 中兴京外奏议约编》卷2,第15页. ?恽世临:《请慎重选择州县片》,《同治中兴京外奏 议约编》卷2,第17页. ?刚毅:《敬陈管见疏》,葛士潜:《皇朝经世文续编》 卷17,第1O页. ? 同光年间州县官选任制度的嬗变? 况下,捐纳被视为解决财政危机的重要途径.保 举本来是有利于发现人才的良制,晚清以来,随 着新政的步步推进,对各种人才的需求不断扩 大,朝廷一再下令各省督抚保举人才.这些制度 性需求源源不断地造就一批又一批候补官员队 伍.而反过来看,原有的州县官选任制度的结构 性矛盾并不能适应上述客观需求.如州县官缺 是有定额的,故而在捐纳,保举扩大以后,势必造 成候补人员多而官缺少的情况;州县官的任命权 在中央,但选任权又分别由吏部和督抚掌握,吏 部铨选重资历,重正途,而督抚选任重"人地相 宜".尽管各项规章限制很严,但在督抚权力扩 大的背景下,州县官的选任权也必然会成为他们 安排属员的一条途径.可见在相应的官僚体制, 财政制度没有发生变化的情况下,修修补补的局 部调整是难以取得成效的. 另一方面,整顿就是对权力和利益的重新调 整.整顿必然会触动力图扩大破格任用权的督 抚的利益,所以必定会引起他们的反弹与抗争. 同治十一年李鸿章反对吏部将丁忧遗缺改为部 选,直截了当地提出,自己这样做的目的是"军功 一 途,不致弃置","兼可收得人之效".任用权 被视为提拔部下,调剂属员的途径.光绪十年有 一 名叫吴寿龄的御史指出:"捐例开而仕途杂,保 举滥而名器轻.……处处有官多之患,人人有自 顾之忧.于是筹及津贴,议停分发,创立多局,定 有例差公费,名日调剂.……道府州县试用甄 别,久已视为具文."为保护既有利益,几乎每 一 项整顿措施下达后,督抚或提出变通之法,或 消极应付,致使各种整顿措施的效果大打折扣. 在晚清的制度变迁中,大量的是旧制度自身 的嬗变.由于旧制度不能适应社会的变化,所以 内在的结构性矛盾不断显现,而各项整顿措施, 都是力图用新的制度来予以纠正.钱穆在《中国 历代政治得失》中说:"中国的政治制度,相沿Et 久,一天天地繁密化.一个制度出了毛病,再订 一 个制度来防制它,于是有些却变成了病上加 病."?这或许也正是晚清以来旧制度嬗变的基 本规律.但我们也看到,这些旧有制度自身的嬗 变,在积累着矛盾与问题的同时,也在积累着求 变的因素,成为清末预备立宪时期制度变革的内 在动因.光绪三十四年,清廷谕令停止部选,将 州县官的选任权下放到督抚,同时又着手文官考 试章程的制订,州县官的选任制度走到了一个重 要的转折关头.这一切,因篇幅的关系,容当另 行撰文探讨. (本文为教育部人文社会科学项目"晚清州 县政治:社会变动中的制度变迁"中期成果之一, 项目批准号为07JA770008.) 作者简介:刘伟(1948一),女,河北沧州 人,华中师范大学历史文化学院教授,博士生 导师. 责任编辑:方英 ?《军功补缺雍滞折》,《李文忠公全书?奏稿》卷 19,第3页. ?朱寿朋编:《光绪朝东华录》,第1761页. ?钱穆:《中国历代政治得失》,三联书店2001年 版,第174页. 13