【doc】罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国政治体制

【doc】罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国政治体制 罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国 政治体制 2010年第6期 (总第160期) 牡丹江师范学院(哲社版) JournalofMudanjiangNormalUniversity NO.6,2010 Tota1NO.160 罗斯福时期文官政治化倾向的加强与美国政治体制 国洪梅,陈立军 (牡丹江师范学院历史系,黑龙江牡丹江157011) [摘要]富兰克林D.罗斯福执政时期,美国文官的政治化倾向急速加强,其原因是多方面的.从政治 根源上看,美国三权分立的政治体制,特别是行政权膨胀的罗斯福政府为文官政治化倾向的加强提供了政 治条件. [关键词]美国政治体制;富兰克林D.罗斯福;文官 [中图分类号]K712.53[文献标识码]A[文章编号-11003—6121(2010)06—0067—03 美国文官政治化的加强是指"新政"和第二次世 界大战期间,富兰克林D.罗斯福政府在联邦政府行 政管理的过程中,通过"政治庇护制"任命大量"文 官",并赋予文官极大的权力,导致美国文官政治权力 急剧膨胀的一种历史现象." 美国政治体制的特点是"分权与制衡",即政府的 权力既"分割"于联邦政府,州政府和地方政府之间, 也分割于立法部门,行政部门和司法部门之间.不仅 如此,上述这些权力之间也必须保持相互的"制衡". 美国政治体制的这一特点在行政部门体现得非常明 显.譬如,为了保持"分权制衡",美国行政部门实行 总统,国会和最高法院的多元管理和监督,即美国总 统在行使权力时,既需要得到国会的合作与支持,也 需要得到最高法院的认可和批准.美国这样一种结 构分立,权力分散的政治体制使政府不存在一个强有 力的总的政策决策者,也使政府的法律制订与政治决 策成为一个充满"冲突"的过程. 究其根源,必须要谈到美国宪法.由于美国宪法 既没有对行政部门的属性和权力划分做出明确的规 定,也没有对政府行政机构的性质和功能进行说明, 因此,行政机构的权力是在美国的政治实践中逐步确 定和补充的.从美国的政治实践看,行政机构的权力 或来源于美国历史实践中议会的特殊立法和临时授 权,或来源于政治的实际过程.正是由于来源的不稳 定性和不确定性,使总统,国会和最高法院竞相寻找 机会扩大自己的权利,施加对行政部门的影响,而争 夺对行政部门特别是高级职业文官的控制权则是一 种重要的手段. 依据美国宪法,美国总统是行政首脑,国会授权 总统在领导和管理行政部门方面,可享有对行政官员 的任免权,发布行政命令权,重组行政机构和部门权 等等.但是,19世纪末以前国会一直是美国权力部 门的中心.20世纪以后,随着美国联邦政府规模和 行政权利的扩大,美国三权分立的政治体制开始向行 政部门倾斜,逐渐取代了国会成为美国权力部门的核 心,而罗斯福时期恰恰是这一转变的重要转折点.罗 斯福政府一系列大胆的实验对美国总统权力和地位 的加强起了开创性的作用.例如,在立法倡议权方 面,罗斯福改变了美国总统无权向国会提交法案的局 面,开始直接向国会提出立法案法案;在立法否决权 方面,罗斯福在任职期间使用否决权高达633次,被 推翻的只有9次.此外,在对联邦政府的行政改组 中,罗斯福改变了传统政府行政部门的权力格局,既 扩大了联邦政府行政部门的规模与行政官员的人数, 也扩大了行政部门的权力,特别是扩大了那部分由于 罗斯福行政改组而发展成为行政部门中"政治官员" 的权力,结果带来了美国文官的政治化倾向的加强, 使美国文官和内阁一起拥有了巨大的权力. 随着内阁和文官权力的增强,罗斯福在管理和控 制行政部门特别是文官方面愈来愈感到力不从心. [收稿日期]2010—07—14 [作者简介]国洪梅(1963),女,黑龙江牡丹江人,牡丹江师范学院历史系教授,东北师 范大学历史文化学院历史学博士,主要从事世 界现代史,美国史方面的研究;陈立军(1976一),男,吉林前郭人,牡丹江师范学院历 史系讲师,东北师大世界中古研究所 在读博士,主要从事世界中古史,美国史方面的研究. [基金项目]黑龙江省教育厅普通高等学校骨干教师创新能力资助 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 资助项目 (1055G052);牡丹江师范学院博士科研启动基金资 助(MSB201002) 一 67— 2010年第6期 (总第160期) 牡丹江师范学院(哲社版) JournalofMudanjiangNormalUniversity NO.6.2O1O TotalNO.160 虽然总统在名义上是行政机构的负责人,但并不能完 全有效地控制职业文官,这是由于美国职业文官的特 点所决定的.因为,第一,职业文官不由总统任命,他 们受文官法律的保护,终身任职,不与总统共进退,总 统不是他们效忠的唯一对象;第二,总统没有足够的 时间,精力和情报控制文官.上述局面给其他权力部 门,特别是国会利用文官插手行政部门并与总统争权 提供了机会和条件. 在争夺行政部门方面,国会一直是美国总统的一 个强有力的对手.美国宪法对行政权力的划分并没 有创造出一个独一无二的行政领袖,虽然它将大部分 行政管理权授予了总统,但也将某些行政部门的管理 权赋予了国会.实际上,宪法赋予总统的每一项行政 权力都不得不与国会分享或是受到国会的制约.美 国宪法第一条规定,国会在税收,制币,建立邮政系统 等方面具有立法权,同时,宪法还授予国会"在必要和 适当的时候可以补充这些立法权力".'这些宪法条 文不仅成为国会创立独立管理机构和控制行政部门 管理的法律根据,也成为国会控制这些机构和部门的 职业文官争夺行政权力的依据.国会主要是利用宪 法没有对行政部门的属性做出直接规定插手行政部 门事务的.国会利用享有的行政部门的人事任免的 批准权,以及制定"必要和适当"的法律的权力,加强 了对行政机构的控制.国会在行政方面的权力是巨 大的,因为美国自建国以来行政部门中所有的部和机 构都是由国会通过立法的形式建立的,国会既有权建 立这些管理机构,也有权摧毁这些机构,不仅如此,上 述机构的权力也是由国会界定的,特别是大部分文官 的录用和选任也是在国会的文官 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 下进行的. 国会还利用对行政部门拨款的权力,对行政部门 特别是职业文官进行有效的控制.因为国会对一个 机构拨款的多少,对这个行政机构的人员配备,以及 项目的实施具有至关重要的影响.国会为了从与官 僚建立良好关系的过程中减缓总统权力扩张的压力 进而确保自己的合法地位,往往对与他们有直接对应 关系的行政机构和部门的要求给予特殊考虑和关照. 特别要指出的是,为了制约美国总统的权力,国 会通过立法权委托的形式换取职业文官的支持用以 限制总统权力的进一步扩张.在与总统的斗争中,国 会把文官视为可利用和依赖的力量.从这一点看,国 会从政治上倾向于支持行政机构有一定程度上独立 一 68一 于总统的权力.国会经常通过建立某些联邦政府独 立行政机构的形式把一些"准立法权"和"准司法权" 授予这些机构.例如,罗斯福执政期间,国会通过颁 布法律建立了许多新的独立管理机构,并把一部分立 法权委托给这些机构,特别是这些机构中的文官,如 1934年建立的"证券交易委员会"和"联邦信息交流 委员会",1935年建立的"国家劳工关系委员会"等 等.根据国会的特殊法律和授权,上述独立管理机构 不仅对该机构有管理权,而且在某种程度上还拥有 "准立法权"和"准司法权".这些行政机构可以自行 颁布大量的规章,条例并对政策自行阐述,而所有这 些阐述在管理公民,商业,工业,工会甚至在地方政府 中都具有"法律"的效用. 国会的上述做法不仅使许多联邦行政和管理机 构获得了很大的决策权,而且也使许多职业文官获得 了参与决策和自主执行政策的机会.在国会把权力 委托给行政机构特别是文官的同时,文官也积极参加 国会立法的创意和起草.据统计,1937年,国会通过 的所有公共立法议案2/3的创意是直接来自行政管 理机构."国会把一部分立法权委托给文官的原因有 二:第一,国会议员缺少专业知识,许多立法的实施特 别是对立法细则的制定和解释必须依赖那些具有专 业知识与技术,掌握资料与信息并具有丰富的政府工 ,通过立法权的委托来限制 作经验的职业文官;第二 总统在立法权和行政权方面的权力扩张. 随着现代决策对专家的需求和总统与国会权力 斗争的加剧,国会更倾向于授予职业文官更多的权 力,进而达到牵制总统的目的.许多机构和部门中的 文官都注意与国会保持良好的关系,文官通过这种关 系使他们可以拒绝总统和上司的政治领导,提高他们 在解释和执行法律过程中的地位,并在与总统的预算 谈判中为他们所在的机构和部门获得理想的预算分 配结果.此外,总统行政权力的实现有时还必须得到 最高法院的认可和批准.在监督总统实施行政权力 上,最高法院也有一定的权力.虽然宪法没有直接授 予最高法院管理行政部门的权力,但由于最高法院享 有"司法审查权",所以,通过"司法审查权",最高法院 也能介入行政部门的管理,主要是通过宣判总统的行 为是否违宪来支持或阻止总统的行政行动. 总之,虽然美国国会和最高法院的上述作法扩大 了它们在联邦政府中的政治影响,增强了在与总统权 2010年第6期 (总第16O期) 牡丹江师范学院(哲社版) JournalofMudanjiangNormalUniversity NO.6.2010 FotalNO.160 力斗争中来自职业文官的政治支持力度,但与此同 时,它也提高了美国文官制约总统行政权扩张中的能 力及其在联邦政府中的地位.由于美国行政部门权 力的特点,职业文官在联邦政府中处于"一仆二主"的 地位,即美国文官不仅对总统负责,还要对国会负责. 作为联邦政府行政运转的机器,文官首先是总统的下 属,由总统操纵,同时它还是国会限制总统行政权的 一 种工具,代表国会行使法律所赋予的权力.美国文 官的这种特殊地位,使他们在美国联邦政治体制中处 于有利的地位,更容易卷入政治中,成为各种政府政 治势力拉拢和利用的目标.总统罗斯福既把文官作 为他推行"政治庇护制"的基础和提高政府的行政工 作效率的工具,也把它作为限制和排除其他政府政治 势力特别是国会对行政机构"介入"的借口.同时,国 会和最高法院也利用文官政治限制和抗衡总统的行 政权扩张.实际上,上述权力部门在竞相把文官作为 争夺权力的工具的同时,或许没有意识到,实际上被 利用的恰恰是他们自己,而且这种利用的程度或许高 于前者,文官借此冲突局面充分发展了自己的权力, 它使"领导权和权威"转移到职业文官和其控制的行 政部门手中,成为一个不可避免的趋势. [注释] (1)关于罗斯福时期美国文官政治化的 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 ,笔者在《罗斯福时期 美国文官政治化倾向的加强》(《史学集刊}2004年第3期第62— 88页)一文中已有详细讨论,这里就不再赘述. (2)李道揆.美国政府和美国政治[J].北京:商务印书馆,1999: 418. (3)FrederickC.Mosher.BasicDocumentsofAmericanPublicAd— ministration1776—1950[M].Holnes&MeierPublishers, INC.,NewYork?London,1883:17. (4)President'SCommitteeonAdministrativeManagement[R]. ReportwithSpecialStudies,Washington,D.C.,1937:361. TheEnhancementoftheIncIinati0nofthePOliticaIizati0nofAmerican CivilServiceduringRoosevelt'SPeriodandAmericanPoliticalSystem GUOHongmeiCHENLijun (TheDepartmentofHistory;MudanjiangNormalCollege;Mudanjiangcity; HeilongjiangProvince157011China) Abstract:DuringFranklinRoosevelt'Sadministrativeperiod,theinclinationoftheDoliticalizationofAmericancivi1service wasenhancedsharply.Thereweremanyreasonsforthat.Fromtheviewofpoliticalroot,thepolitica1systemofseparation ofpowers,especiallyRoosevelt'Sgovernment,agovernmentoftheexpansionofexecutivepower,providedthepoliticalcon— ditionsfortheenhancementoftheinelinationofDolitica1izationofeivi1service. Keywords:AmericanPolitica1System;FranklinD.Roosevelt;CivilService [责任编辑]心安