公路用地及公路建筑控制区管理的法律探讨
公路用地和公路建筑控制区管理是法律法规赋予路政管理部门的一项重要
职责
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,也是日常路政管理的难点和重点.本人认为,在公路用地及建筑控制区的管理中，有关法律法规值得进一步探讨。
从法律依据上看，《公路法》第四十六条和五十六条是禁止性规定，这是路政管理的法律依据。《公路路政管理
条例
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》第三十一条和三十九条对公路路政管理部门管理公路用地和建筑控制区的范围作了明确规定。但是，现实中由于城乡开发和第三产业的兴起，在“要想富、紧靠路”的思想观念冲击下，公路街道化的现象愈演愈烈，影响和破坏公路绿化，增加了养护难度，阻碍公路改扩建，增加公路建设成本，严重影响公路使用质量和通行环境。
造成公路用地和公路建筑控制区管理难的原因很多，其一是公路建设期间没有完善产权手续(产权证);其二是公路建设中相关设施不完善。从立法方面来看，有关公路用地及建筑控制区管理的法律存在以下瑕疵:
首先,”四权”分离致使路政管理疲软。由于公路用地及公路控制区内的土地所有权,大都属于公路沿线的农村集体所有，承包经营的农户在土地上拥有使用权,进行种植、养殖等农业生产;在土地上进行农业生产以外的其他用途的用地审批权则属于
建设主管部门;在土地上修建房屋等建筑物的建设审批权则属于建设主管部门;禁止侵占公路用地、禁止在公路建筑控制区内建造建筑物或构筑物的管理权属于公路路政部门。由于公路用地及公路建筑控制区内土地的所有权、使用权、审批管理权分别属于不同的主体，适用不同的管理法律法规，是公路用地及公路建筑控制区难以管理的重要原因。
其次，法律冲突没有统一的管理依据。建设、国土等部门法律法规中设有不准建设区、规划控制区、建筑红线控制区等，其功能与《公路法》中的建筑控制区类似，但它们名称不同、
标准
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各异，测量的基准点不统一，容易导致认识和理解的偏差。执法管理中的尴尬往往是国土建设部门审批，并依职权颁发“两证一书”(开工许可证、土地使用证、选址意见书)，而路政部门进行违章查处的极不协调现象，严重影响法律的严肃性和政府的形象，加之政府出面协调，降低了路政部门的权威性，增加了路政的管理难度。
其三，各自为政，部门利益至上。公路沿线建设涉及到国土、城建、水利等部门和各级政府，这些单位从本部门的利益和权威出发各自为政互不协调，增加了路政管理的难度。
其四，征地手续不完备，补偿不到位，群众意见大。由于公路建设资金短缺，各级政府采取层层加压，名曰“谁家的孩子谁抱走”，基层无条件服从，无偿占用农民土地新建、改建公路，给公路路政管理留下后遗症。《公路法》第四十六条规定，对公
路用地的使用是排他性的，而农民认为政府没有依法征用，在自己的土地上种植、养殖、建房就合法，因而导致公路路肩、边坡种植现象普遍，屡禁不止，并引发一些管理纠纷。一旦引起群众上访，政府部门总是协商妥协，最终造成管理难度加大，公路路产受损。
其五，概念缺陷，导致控制区管理漏洞。公路建筑控制区概念中冠以“建筑”二字，使控制区局限于仅对修建地面建筑物和
公路控制区”较“公路建筑控制区”构造物加以禁止。若采用“
外延更宽，更有利于公路的今后拓宽和保护，因为一些单位或个人虽然不在控制区实施建筑行为，但他们靠公路取土、挖塘养鱼等，同样会妨碍公路的加宽改造，法律漏洞显而易见。
要从根本上解决上述问题，必须对《公路法》、《公路路政管理条例》等相关法律法规进行修改和完善。具体内容如下:
一是将《公路法》第三十四条“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟外缘起不少于一米的公路用地”修改为“公路边沟外不少于一米的公路用地，并由公路建设部门按照法律法规、行政法规的规定办理征用手续”，使公路用地名正言顺地成为公路路产，而不是由政府将农民的土地“确定”为路产。
二是修改《公路法》第三十一条“在公路两侧修建永久性
工程
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设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为国道不少于20米，省道不少于15米，县倒不少于10米，乡道不少于5米” ”的规定修改为“„„国道20米、省道15米、县道10米、乡道
5米”的硬性规定，将路政管理的法律规定落到实处。
三是解决法律冲突。建筑控制区是大概念，公路用地是小概念，建筑控制区包含公路用地，而《公路法》第五十四条规定:“任何单位和个人未经县级以上地方政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标牌以外的其他标志“，也就是说经过批准就可以在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。而《公路法》第五十六条规定， “除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的控制区内修建建筑物和地面构造物、地面构筑物”，其内容必然包含“其他标志”;第五十六条是对第五十四条的否定，法律条文自相矛盾，应将第五十四条置于第五十六条之后，使第五十四条起到对第五十六条的修正作用。
四是规范法律概念，将《公路法》、《公路管理条例》中的“建筑控制区”一词全部改成“控制区”。同时将建设、国土等部门法律法规中的不准建筑区、建筑控制红线等概念，控制距离和测量起算点统一起来，减少法律冲突。
五是“四权”归并，形成联合审批的法律制约机制。把国土部门的审批权与公路部门的管理权归并起来，实行联合审批。因此在
在公路两侧规划厂房、开发区、《公路法》中应增加一条规定:“
集镇、市场及居民建房必须由交通、国土、建设部门联合审批，确保公路控制区无违法建筑物”。
浙公网安备 33021202002483