村级互助资金的调查与思考_陕西省商南县2村调查报告

2006 年，中央为缓解贫困地区农户发展资金短缺，帮助贫 困农户发展主导产业，增加贫困人口收入，在全国范围内 28 个 省 （区）138 个国定贫困县 1081 个贫困村开展了村级互助资金 试点工作。 陕西省商南县是互助资金最早试点县之一。 首批 5 个试点 村于 2006 年启动互助资金试点项目，2007 年正式成立协会并 开始运行。目前，5 个试点村共发展协会会员 368 户，其中，入股 278 户，赠股 90 户。 累计投放发展互助资金 162.45 万元，发展 项目 323 个，其中养殖 151 个，种植 123 个，农副产品营销、加 工、 饮食服务等项目 31 个，311 户农户从中得到实惠。 调研发 现，中央一系列扶贫政策确实大力帮助了贫困农民。 但是，互助 资金运行过程中也存在不少问题，亟待解决和完善。 1 运行模式 1.1 村庄选定 这项工作由县一级来做。 商南县目前有 75 个扶贫开发重 点村，县一级从中确定了 5 个试点村，分别是 ：城关镇任家沟 村、青山乡马蹄店村、过风楼镇小栗沟村、党马乡碾盘村、太吉 河镇富裕沟村。 1.2 组织安排 由县政府主要领导，县计划、财政、扶贫、农业、林业、水保、 农行、信用联社等相关部门负责人为主要成员，成立村级发展 互助资金试点工作领导小组。 领导小组下设办公室，办公室设 在县扶贫局。 同时，各试点乡镇也成立以乡镇长为组长，乡镇扶 贫中心、财政所负责人为成员的试点工作领导小组，确定专人 驻村，具体负责试点工作的指导和协调。 在试点村，成立互助资 金协会。协会设管理委员会和监督小组。管委会由 3 人组成，管 委会会长 1 名，副会长兼会计 1 名，出纳 1 名，任期 3 年。 监督 小组由 3 人组成，设组长 1 人，监管员 2 人。 商南县目前采取以 现任村干部兼职会长、副会长等职务的模式。 在自愿申请入会 的基础上，成为协会会员，有入股和赠股两种方式。 入股 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 为 每户缴纳基准互助金 500 元。 1.3 资金投放与管理 互助资金主要由国家无偿投入的 15 万元资金与基准互助 金整合而成。资金投放时，1000～3000 元需小组联保，3000～5000 元要用房产抵押， 并收取每年 6‰的资金占用费。 在资金管理 上，实行公示制、审计制和报表管理。 对项目计划和资金使用情 况，包括项目名称、实施地点、安排计划、资金回收等方面进行 公示；按照项目实施需要，由审计部门对资金使用情况进行跟 踪审计；每季度定期向乡镇、县扶贫局、县财政局报送会计报表。 2 运行成效 互助资金就像是一个奇迹，它向贫困地区农民提供无担保 发展资金，门槛较低，这是一般商业银行无法做到的。 对商南县 的调查显示，借款到期的农户都及时还上了借款，并足额缴纳 了每年 6‰的资金占用费，可见资金周转使用情况较为有效。但 是，资金效益是否充分发挥、借款农户是否有效运用了借款存 在疑问。 从调查来看，166 户受访农户中，2008 年从互助资金借款 的有 33 户 ， 约占 20%， 这说明互助资金借款户覆盖率不足 20%，覆盖深度不够，仍存在较大的资金缺口。借款的 33 户中仅 有 21 户将资金用于生产经营活动。 如果借款户反映属实，在不 扣除人工成本的情况下， 从借款中赚钱的有 15 户， 最多的赚 10000 元，最少赚 500 元，资金平均收益约为 2794 元，收益率为 69.5%。 其中，约 70%的借款户认为借款能增强其市场意识、促 使其管好钱、用好钱、搞好生产经营活动。 但是，村民对互助资 金在满足借款需求、促进村民联合开展购销活动、促进集体文 化活动、促进改善村民关系、增强村民交往与合作、提高村民生 产经营能力的功能与作用的好评率不超过 39%， 认可度不高。 由此看来，互助资金的确帮助一些有资金需求的农民缓解了燃 眉之急，但短期资金经济效益和社会效益并不明显。 这与政策 制定和执行过程中的一系列问题有直接关系。 3 问题分析 经济管理胡艳萍：村级互助资金的调查与思考 村级互助资金的调查与思考 ———陕西省商南县 2村 调查报告 行政管理关于调查报告关于XX公司的财务调查报告关于学校食堂的调查报告关于大米市场调查报告关于水资源调查报告 胡艳萍 (华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079) ［摘 要］相对于农业减免、直补等“授之以鱼”的惠农政策，互助资金政策“授之以渔”，从这个角度讲，其制度设 计优于某些支农惠农专项转移支付制度。调查显示，互助资金的确帮助一些有资金需求的农民缓解了燃眉之急，但短 期资金经济效益和社会效益并不明显。政策的区别性、限制性规定及运行过程中的人为操作，使互助资金的应有效益 大打折扣。 要解决这些问题，首先要从政策本身着手，进而从政策执行层面和道德公义角度调查、思考和整改。 ［关键词］扶贫；互助资金；寻租；资金效益；政策制定 -113- 农村经济与科技 2009 年第 20 卷第 12 期（总第 235 期） 3.1 区别性、限制性政策供给与现实需求错位 与其他支农惠农项目一样，作为国家支农惠农专项转移支 付资金之一，互助资金试点工作由部门主导。 不同的是，互助资 金将财政投资以小额扶贫借款形式周转使用发展生产，提高财 政扶贫资金使用效益，拓展扶贫到户范围，增加贫困群众收入， 是一种力图促使村民“自主组织管理、自主资本运行、自主选择 项目、自主生产经营”，互助互济和可持续发展的新机制。 相对 于农业减免、直补等“授之以鱼”的惠农政策，互助资金政策“授 之以渔”，尝试打破“贫困———扶贫———减贫———返贫———继续 扶贫”的循环。 从这个角度讲，互助资金制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 优于某些专项 转移支付制度。 但是，政策的区别性、限制性规定加之运行过程 中的人为操作，使得互助资金的应有效益大打折扣。 政策规定，基于贫困户优先扶持原则，农户入会分三种形 式：年纯收入低于 625 元的绝对贫困户，互助金以赠送形式入 会；年纯收入在 625～865 元之间的农户，互助金以配送形式入 会；其他农户须全额缴纳基准互助金方可入会。 由于收入不确 定性、以及农户的主观因素等，使得量化农户的真实收入很难， 对农户真实收入的核查更难。 虚报、瞒报以获取赠股资格等弄 虚作假行为因此有机可乘。 在调查的两个村庄中，对本村互助 资金不大了解的有 43 户， 很不了解的有 63 户， 共占总数的 63.8%；加入互助资金协会的农户（村干部、互助资金监管人员 除外）也基本不清楚有赠送入会形式。 这说明农户对互助资金 政策的认知度很低，政策宣传不到位，农民的知情权未得到保 障，于是，互助资金覆盖率低下可想而知。 在农户与管理者信息 极不对称的情况下， 一些货真价实的绝对贫困户的需求被搁 浅，而不少“有钱人”获取了实惠，其结果有违优先扶持贫困户 的初衷，好心没办成好事。 借款限额、还款期限等限制了农户借款需求，进一步打消 了农户对互助资金的热情。 农户每笔借款最高不能超出 5000 元， 借款期限最长为一年。 在被调查的两个村庄， 借款 1000～ 3000 元需小组联保，3000～5000 元要用房产抵押， 一般农户只 能借 3000 元，并需支付每年 6‰的资金占用费。 对逾期不还款 的，担保人要承担连带责任，直至依法清收。 对于想要发展种 植、养殖等生产经营活动的农户来说，3000 元太少，起不了多大 作用，用农户自己的话说就是“只能凑个数”。 而且，种植、养殖 周期较长，投资还未见成效，借款期限就已经到了。 在家庭欠款 情况的调查中，目前的 152 笔欠款，有 55%是从亲戚朋友处借 的， 银行或信用社欠款占 29.6%， 互助资金借款欠款情况仅占 15%，为 23 笔。相对于互助资金来说，农户更愿到亲友和金融机 构借款。 从亲友处借款不收利息，也无借款金额、还款时间限 制，因此成为农民融资的首要选择。 银行、信用社等金融机构虽 然有 12‰的利率， 却在借款金额和还款期限上有较大的灵活 性，相比互助资金 6‰的年利率来说也更具有吸引力。这一方面 说明村民融资观念保守而理性，另一方面，从 2008 年的 33 笔 互助资金借款，到目前的 23 笔，在一定程度上反映了囿于诸多 的限制，农户对互助资金的热情在降低，互助资金的影响力也 在减弱。 3.2 规模小，组织严密 目前，商南县平均每个试点村互助资金仅 32 万元，个别村 仅 20 来万元，资金规模相当小。 然而，从县一级到村一级，上上 下下安排了一系列的规划、管理、监督与服务链条，可谓是“麻 雀虽小，五脏六腑俱全”。 在这样看似严密的组织下，互助资金 的运行却出现了一些不容忽视的问题。 从暴露出的问题来看，信息和权力垄断首当其冲。 据调查， 相关部门无配套的运行经费，对此项工作并无积极性。 因此，县 级互助资金 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 中规定的相关部门的职责就成了纸上谈 兵，一些部门成为村级互助资金协会的挂名上级。 与此同时，在 村级互助资金协会， 管理委员会和监督小组成员由村干部兼 任，这进一步助长了权力和信息垄断。 对此，县级的解释是：村 干部平均月工资仅 250 多元，协会管理成员每人每年可从资金 中收取 1000 元的报酬，兼任可以提高村级管理者的工作热情； 另外，村干部清楚村民的信用状况，可确保互助资金安全运行； 而且，村委会和互助资金协会都是三年一届，村干部连选连任 比例达 30%～40%，这样可保持管理班子的稳定性。 此番作法虽 然出于资金安全和管理运作考虑， 却致使外部监督无从着力。 村干部说谁是绝对贫困户，谁就是，说谁信用好，就借款给谁。 县主管领导只能从上报的材料中了解相关情况，却不知道是否 属实。 按规定，互助资金每笔借款最高不能超出 5000 元，调查 却显示有总金额 20000 元的借款；县级从村级得知协会会员每 年有 60 元左右的分红， 群众却反映没有， 并对此事完全不知 情。 政策通过村干部传达，入会时由村干部确定扶贫互助户，借 款时，必须由村干部兼任的协会会长签字，监事会主任审签后 才能办理借款手续，等等，在外部监督本身就很薄弱的情况下， 信息和权力如此垄断，使得村一级出现权力寻租、弄虚作假等 现象成为必然。 3.3 重资金安全，轻资金效益 政府专门出台的工作指导意见中明确强调资金安全。 《陕 西省贫困村互助资金试点工作指导意见（试行）》第四条，第 5 点，互助资金优先支持有发展生产和偿还能力的贫困户和妇女 会员。 第二十八条，互助协会要与各资助方签订资金安全 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 、 定期召开财务管理会议， 确保按期还款进账， 使还款率达到 100%。 第三十条，每个借款周期借款户比例控制在会员总数的 50%以内，发挥未借款户的监督作用，同时保持资金循环借用的 有效运转，确保资金安全和风险控制。 第四十七条①互助资金 使用率大于 80%、资金逾期率在 2%之内，各级指导部门依据其 运营状况和信用程度提出相应的限制性措施；②互助资金使用 率高于 90%，资金逾期率大于 2%，禁止其发放借款，并加大非 现场监管及现场检查的力度；③清收不良逾期借款、降低资产 规模，限期内未达到规定比例的，要求依照相关规定执行退出 试点程序，组建本村新的管理机构，或由其它村竞选试点村，继 续完成试点任务。 资金效益仅作为考核指标之一录入第五十 条。 考核总分 100 分，资金使用效益仅占 20 分，而且资金使用 经济管理 -114- （上接 P32）问题上亦步亦趋，要求农业结构上升到一定阶段后 发展工业， 工业资本原始积累到一定的量才来发展第三产业， 则其过程将非常缓慢，实现跨越式发展也将会遥遥无期。 因此 古村落必须抓住机遇，利用本地的资源优势，优先发展第三产 业。 利用古村落环境优美，文化底蕴深厚，历史文物众多这一优 势，优先发展旅游业，带动村域经济结构升级，从而实现经济跨 越式发展。 本文为浙江省社科规划资助课题《俞源古村落经济社会变迁研究》 （06WZT040）成果之一。 参考文献： ［1］ 熊健益，肖洪安．论农业产业结构调整与农业产业化［J］.农村经济， 2003，（1）：31-33. ［2］ 周正祥 ．与农村有关的经济发展阶段理论 ［EB/OL］.http://www. chinavalue.net/article/43398.jtml. ［3］ Albert.O.Hirshman.”The Rise and Fall of Development Econmics”， in Essays in Trespassing:Economics to Politics and Beyond［M］.New York:Cambridge University Press，1981. ［4］ 齐良书著《发展经济学》，中国发展出版社 2002 年 10 月出版. 作者简介： 汪本学（1969—），男，浙江工业大学浙西分校，副教授，主要从事区域经 济研究。 李琪（1975—），女，首都医科大学哲社系，主要从事马克思主义经济理论 与区域经济研究。 效益的考察指标包括：人均纯收入、资金使用效率、资金周转次 数、借款户覆盖率、还款回收率、逾期借款率，足见政府对资金 安全的重视程度。 具体到商南县，县一级出台的《商南县贫困村互助资金管 理办法 》中规定：第十七条，对逾期不还的按月加收 10%滞纳 金。 县里开展检查指导，特别强调对各协会日常管理、资金投 放、资金安全、规章制度的执行情况进行监督检查。 为确保资金 安全运行， 县级规定， 借款 1000～3000 元需小组联保，3000～ 5000 元要用房产抵押。 这明显背离了互助资金“无抵押品的信 用借款”性质。 N 村制定考核办法时，甚至将发展会员、资金收 回等列为重点指标实行量化。 协会管理成员未按期收回借款 的，要视比例扣除管理报酬。 M 村将投放资金的收回率与理事 会成员的工资挂钩，收回率 100%发年薪 1000 元，收回 80%就 发 800 元。然而，互助资金使用效益却无人问津。只要能按时还 款，他们并不过问借款的用途和去向。 调查发现，一些会员将借 款用于自家建房，或是将借款转借别人建房，其中也有借款供 子女读书的情况。 这违背了互助资金“不准用于基本建设和非 生产性项目的规定”。 对于借款发展生产的农户，协会也是不闻 不问，放任自流，加之农业、林业、畜牧业部门对产业规划和技 术服务的缺位，互助资金的经济效益距期望值仍有很大距离。 4 政策建议 （1）制定更加立足于贫困农民需求、标准统一、公开易行的 政策措施，视情况逐步放宽各种区别性、限制性规定。 一项政策 如果不能标准统一、便于监督，无形之中就会给设租、寻租提供 滋生的土壤。 因此，互助资金政策可以在自愿的基础上纳入所 有家庭，针对小农“不患寡而患不均”的特点，取消入会时赠股 和配股形式，一律采取缴纳基准互助金的入会形式，并适当降 低基准互助金，增加借款额度，延长借款期限。 这一方面有助于 杜绝入会时的寻租、作假等行为 ；另一方面 ，可以增加资金总 额，扩大资金使用覆盖率，使互助资金真正发挥“四两拨千斤” 的作用；此外，机会均等的安排，使有相容利益的农民更善于集 体行动，善于合作，利用互助资金“互助”的优势，充分发扬中国 农民自古以来的互助传统，引导他们互助互济，从而努力克服 政策的负效应，使互助资金政策的正效应最大化。 （2）在确保农民知情权的基础上，严格按照民主原则选举 产生互助协会和协会管理成员，杜绝村内掌握相关权力和信息 资源的人员兼任管理职务，改变信息和权力垄断现状。 为此，要 切实加大政策宣传力度，确保政策信息完全为农户所知。 选举 协会管理者时，可借鉴当时中共在根据地的“三三制”原则，确 保管理人员中相对富裕、中等收入、相对贫困的各占三分之一， 尽量兼顾每个收入层级的利益，同时有利于加强内部监督。 在 外部监管方面，减少中间层级的政府监管，以降低运行成本，提 高运行效率。 （3）重视资金安全，同时狠抓资金的经济效益和社会效益。 互助资金政策的出台，是为探索创新财政扶贫资金使用管理新 机制、经济运行新模式，缓解贫困村、户生产资金缺乏和贷款难 的问题。 如果一方面要给农民提供发展资金，帮助农民增收，另 一方面又担心资金安全， 对资金发放设置重重约束性门槛，这 样一个“二律背反”无异于“因噎废食”。 这当然不是说可以对资 金安全全然不顾，恰恰相反，对资金安全的有效维护和对农民 增收的资金保障，构成互助资金政策设计的双重目标，而农民 增收的资金保障又是重中之重。 为此，应将资金投放后给农户 带来的经济收益，以及为农村带来的社会收益，作为考察互助 资金政策成败的关键指标。 同时，真正做好配套的技术指导和 跟踪服务，帮助农户更好地发展增收项目，实现互助资金应有 的政策目标。 基金项目： 中国农村贫困地区村级扶贫资金互助组织发展现状与 政策选择研究项目。 参考文献： ［1］ 参见《陕西省贫困村互助资金试点工作指导意见（试行）》. ［2］ 参见《商南县贫困村互助资金管理办法》. ［3］ 参见《论语·季氏篇第十六》. 作者简介： 胡艳萍，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，从事中国农村问题研究。 经济管理胡艳萍：村级互助资金的调查与思考 -115-