王名扬行政法三部曲王名扬美国行政法上33第二部分行政程序

第二部分　行政程序（第十三章　非正式程序裁决）（之二） 【类目 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 名】美国行政法（上） 【类名】行政法 【著者】王名扬 【编审】黄曙海 【书名】美国行政法（上） 【出版社】中国法制出版社 【版本】19950101 【页号】544—559 【责任编辑】祝立明 【封面设计】徐晓平 　　　　　　　第二节　自由裁量权的必要性和公正地行使 非正式程序主要适用于行政机关行使自由裁量权时，因此非正式程序中最重要的问题是如何保证行政机关行使自由裁量权时的程序公正、自由裁量权的特点为具有很大的灵活性。这 ──────544页────── 时，行政机关在作决定的实质内容和程序方面都有很大的自由，最容易侵犯公民的权利和利益，所以自由裁量权问题必须重视。然而自由裁量权又具有很大的具体性，很难概括说明。一般行政法学著作中，讨论这个问题时非常简单。本节的说明主要参考戴维斯教授和斯图尔德教授的著作（注：K.C,Davis:Discretionary　justice, 1969; Richard　B. Steward:The reformation of American administrative law,in　88Harvard Law Review,pp.1669—1813(1975).）。 　　　　　　　　　　一　自由裁量的意义和必要性 （一）自由裁量的意义 近代行政的特点是行政职务和行政权力迅速扩张，行政权力扩张的明显表现是行政机关行使巨大的自由裁量权力。自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。例如为了实施某一计划，法律规定行政机关可以给予某类企业财政补助。行政机关在给予补助时，可以决定补助的条件、方式、时间、地点，基于某种考虑不补助某一企业，或重点补助某一企业。法律在授予行政机关自由裁量权时，往往规定行政机关认为：“适宜”，“可能”，“合理”，“必要”，“安全”，“符合公共利益”，“有助于某一发展”，“能防止某种倾向”时，得为某些行为，或根据自己的判断采取最适当的方式，进行某项活动，完成某项任务等。 （二）自由裁量权补充法治 行政活动必须依法进行，这是行政法治的核心内容，行政机关的自由裁量权力由行政人员根据自己的判断行使，多少带有人治色彩，是否和法治原则冲突呢？本书第2章谈美国行政制度的基本原则时， 曾经提到美国人认为法治和人治的意义相反，应 ──────545页────── 当以法治代替人治。甚至有的州宪法中明白规定，宪法的目的在于限制政府的权力，使政府成为法治的政府，而非人治的政府（注：参看本书第二章第四节。）。然而法治和人治相反是指法治和统治者的专横、武断、全凭个人意志行事的统治方式相反而言。这种方式的人治不能存在。但是法治不排除执法人员的主动精神，发挥创造性和积极性，根据自己的判断以最好的方式完成法律的目的。这种方式的人治是法律授予执法人员的自由裁量权力，和法治不但不冲突，而且是法治的补充。因为徒法不能自行，任何法律假定执法人员存在，法律是否发生效果，以及效果如何，取决于执法人员的素质及其责任心和创造性。执法人员如果不具备自由裁量权力，则不能实现法律的最佳效果。从这个观点而言，任何政府必须同时具备法治和人治两个因素。各种法律不问其内容和性质如何，都必须包含自由裁量成份，不能机械地执行。例如刑法的各项规定，直接影响公民的生命自由和财产，法官必须严格依法执行。罪刑法定主义最早出现于刑法领域。然而即使在刑法领域中，执法人员也有很大的自由裁量权力。检察官对于起诉和免诉具有自由裁量权力，法官对于量刑轻重具有自由裁量权力，对于是否缓刑和假释具有自由裁量权力，法院判决以后，行政首脑对于是否减刑和赦免具有自由裁量权力。如果执法人员对于应当严格依法执行的刑法，尚有为数可观的自由裁量权力，执行其他法律的人员也不可以没有自由裁量权力。如果必须严格依法办事的司法人员尚可行使自由裁量权力，对于依法行政的行政人员而言，更应具有自由裁量权力，下面进一步补充说明行政自由裁量权力的必要性。 （三）自由裁量的必要性 行政机关为何要有自由裁量权力呢？法律授予行政机关自由裁量权力出于下列原因：第一，现代社会变迁迅速，立法机关 ──────546页────── 很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况作出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益或需要，采取必要的或适当的措施，例如为了管理无线电广播事业，可以考虑的价值包括：言论自由，社会安全，广播质量，企业的利益，其他可能涉及到的观念和利益。国会不能作出决定时，只能授权行政机关根据公共利益，批准、限制或取消广播许可证，制定管理规则。 　　　　　　　　　　二　自由裁量权的公正行使（一）： 　　　　　　　　　传统的监督模式 自由裁量权是当代行政所必要，只是问题的一个侧面。问题的另一侧面是自由裁量权必须受到监督，任何权力都必须受到监督与控制，没有监督与控制的权力必将导致专制。对于自由裁量权而言，由于行政机关的决定具有广大的选择自由，更应受到监督与控制，否则权力滥用、损公徇私现象将难避免。自由裁量 ──────547页────── 权能够存在，不仅因为它具有必要的性质，也因为它具有公正的性质，能够适应各种具体情况。丧失公正性质的自由裁量权必将灭亡，监督自由裁量权力公正地行使，是保障自由裁量权存在的绝对要求。 对自由裁量权的监督是对行政活动的监督，因为自由裁量权是行政活动的主要形式，行政活动必须受到社会舆论、立法机关和立法机关委员会的监督。公民也可通过本选区议员或其他议员反映其对行政活动的不满，美国有少数州和地方政府设有行政监督专员（ombudsmen）， 监督不良的行使活动，包括自由裁量权的不良行使在内，行政活动也必须受到上级行政机关、特别设立的行政监督机关、以及行政机构内部设立的行政裁判机构的监督，关于行政活动的监督问题，本书第三部分将要详细讨论。本款只谈在程序上如何对自由裁量权的行使进行监督。首先介绍戴维斯教授对自由裁量权进行研究提出的监督 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 （注： K.　　C.Davis:Discretionary justice, 1969; Administrative　law　text,1971 pp.88—122;Administrative law treatise,v.2(1979)pp 157—304.）。戴维斯教授利用传统的行政法模式，探讨如何在程序方面保障自由裁量权的公正行使。 自由裁量权的行使不可能有一个简单的一致的程序。因为自由裁量权的重要性和内容不同，权力的性质不一样，而且灵活性大，所以自由裁量权行使的程序规则具有高度的复杂性和多样性。然而一切行政活动的程序必须具有公正性质，在自由裁量权的行使没有受到任何限制的，法院可以根据宪法的正当法律程序条款，要求行政机关使用公正的程序行使自由裁量权力。基于公正程序的考虑，自由裁量权的行使可以受到下列几种限制： （一）明确权力行使的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 行政机关作决定虽然不能完全受一定的规则的支配，然而至低限度必须受某种标准的指导。行政机关行使自由裁量权时，有进行选择的自由，这种选择必须按照某种标准进行，法律授予 ──────548页────── 行政机关自由裁量权力而没有规定明确的标准时，行政机关应当制定法规，法院也可以要求行政机关制定法规，规定自由裁量权力行使的标准，这个标准不能由行政机关自由确定，必须根据授权法的精神和目的而确定。在适用时具有灵活性质，标准不是一个规则，规则具有支配性质，标准只有指导性质。 行政机关制定标准以后，不是一劳永逸不再变更，对于没有经验的新领域，行政机关在作决定时必须有一个探索经验的过程。不能受到规则的束缚，只能规定指导性的标准，行政机关取得经验以后，可以逐渐把标准具体化，发展成为原则，按原则作出决定，随着经验的积累，原则可以发展成为规则。一旦制定规则以后，公民在行政上的地位平等更为确定，行政机关更难滥用权力，然而即使制成规则，自由裁量权的行使，仍然允许例外情况存在，保持规则的灵活性质，自由裁量权力正当行使的核心，在于适当调和程序上的普遍性和灵活性。 （二）说明权力行使的政策 行政机关行使自由裁量权力大都由于实施政策的需要，不涉及政策的决定很少需要行使自由裁量权力。政策的实施是一个发展的过程，不能截然划分为政策的决定和政策的执行两个阶段，认为政策的决定由立法机关掌握，政策的执行由行政机关掌握。实际上，政策的决定也是政策的执行。因为没有决定就没有执行，决定本身已是执行的开始，并在执行中逐渐完善和充实，反过来，政策的执行同样也是政策的决定。行政机关在执行政策时，同时也是决定政策，为了防止行政机关专横地行使自由裁量权力，行政机关必须把它所执行的政策公开说明，例如立法机关为了促进某种发展，规定行政机关对于某类企业可以给予补助，行政机关为了资金的有效利用，可以规定企业的产量必须达到某一价额以上才能申请补助，行政机关的这个决定也是一 ──────549页────── 种政策，为了防止权力滥用起见，行政机关必须公开说明这种政策，必要时可以制成法规。当然，为了全面贯彻法律规定的政策，行政机关的政策必须具有灵活性质，允许例外情况存在，并随情况的发展而变更。 （三）发挥先例的指导作用 遵守先例是美国法院裁判的重要原则，这个原则可以保持法院判决的一致性，防止法官的专横。行政机关不适用遵守先例原则，因为行政机关所面临的情况发展迅速，遵守先例原则束缚行政机关的适应能力，然而不能因此认为先例对于行政机关的决定，完全没有作用。行政机关对于情况相同的案件必须作出同样的决定，保持行政决定的一致性，才能保证行政机关公平行使权力，单就这点而言，行政决定和法院判决并无不同，然而先例对于法院具有拘束力量，对于行政机关只有指导作用，行政机关在行使自由裁量权时，如果当前的案件和原先案件的情况基本相同，必须以原先案件所确定的原则作为指导，衡量其适用于当前案件所产生的结果，如果不产生不利的结果时，必须适用原先案件中的原则，地位相同的人必须受到相同的待遇，不能厚此薄彼，行政机关不说明理由而抛弃以前的先例，法院可以认为行政机关反复无常，专横行使权力，因而撤销行政机关的决定，最低限度，法院可以要求行政机关说明理由以后，才作判决。 先例作为行使自由裁量权的指导，当然也有不适用的时候，有些行政事项，每次情况独特，不能出现相同情况。有些事项政策性强，行政机关需要完全的决定自由，在这样情况下不能要求发挥先例的指导作用，例如总统任命高级官员作为辅助和顾问，行政机关建议修改法律和决定外交政策，都需要完全的自由，先例很难发挥指导作用，但是这类事项为数不多。就一般自由裁量权的行使而言，发挥先例的指导作用，是防止专横行使权力的一 ──────550页────── 种措施。 （四）指明事实根据 行政机关必须说明作出决定的事实根据，这是防止行政机关超越管辖范围，督促行政机关认真考虑问题，制止自由裁量权专横行使的有效方法。联邦行政程序法规定正式程序裁决作出决定，必须包括事实裁定（注：参看上章第二节决定的内容和形式。）。对于非正式程序裁决没有规定。美国法院在司法审查中，对于正式程序裁决，不问成文法中有无规定，要求行政决定包括事实方面的裁定。因为法院必须知道行政决定所根据的事实，然后才能审查行政机关所根据的事实是否有足够的证据支持，是否符合法律的规定，然而行政机关依非正式程序作出决定，是否也必须有事实裁定？法院的判决没有明确的观点，因为非正式程序的差别很大，很难概括。最高法院在1971年的一个判决中声称，非正式程序不需要正式的事实裁定，但是需要解释和说明（注：Citizens to preserve Overton Park v.Volpe,401 U.S.402(1971).）。 最高法院对于正式的事实裁定的意义如何，没有指示，也没有指出解释和说明的内容如何，对于这个判决可以作出不同的解释，美国下级法院对于非正式程序的决定是否必须有事实裁定，态度不一致。哥伦比亚特区上诉法院态度比较明显，要求非正式程序的决定也必须有事实的裁定，因为事实裁定的作用对于正式程序和非正式程序而言，没有区别，非正式程序由于差别性大，当然要有较大的灵活性，重要性不大的决定，可能不需要很多的程序保障，以免妨碍行政效率。然而自由裁量权的行使容易发生滥用和专横，所以行政机关行使自由裁量权的决定，必须说明事实根据。联邦行政程序法第555节（e）款规定，行政机关对当事人的书面申请拒绝时，必须说明拒绝的根据，当然包括事实的根据在内，这条规定适用于非正式程序裁决。虽然按照这条规定的文字解释，只能适用于拒绝申请的情况，然而这条规定的精神完全可以适用于行使自由裁量权的 ──────551页────── 一切决定。 （五）说明理由 行政机关依照正式程序裁决作出的决定，必须说明理由，已在联邦行政程序法557节规定， 联邦行政程序法对于依照非正式程序作出的决定，只在比较有限的范围内要求说明理由。第555节（e）款规定行政机关对于当事人以书面提出的申请作出拒绝的决定时，必须说明拒绝的根据，当然包括拒绝的理由在内。美国最高法院在联邦行政程序法制定以前，在两个有名的判决中，已经要求行政决定必须说明理由，以便法院进行司法审查（注：Phelps Dodge Corp. v.NLRB,313 U.S. 177(1941);SEC v. Chenery Corp. 318 U.S. 80(1943).）。因为法院必须知道行政决定的真正意义，才能审查其是否合法。然而美国行政机关在实践中，对于非正式程序的决定往往不说明理由，法院对此亦未采取严格态度。当然，非正式程序裁决的内容复杂，对于不重要的决定，或者性质上不宜解释或不需要说明的决定，不说明理由属于正常现象，然而对于行使自由裁量权的决定，行政机关有选择的自由。为了防止权力滥用和行政专横起见，必须要求行政机关对其决定说明理由，利害关系人有权要求行政决定说明理由，是当代行政法发展的趋势（注：参看王名扬：法国行政法156—158页。），但是由于行政机关可能掩饰决定的真正理由，说明理由作为防止权力滥用的措施，不宜过份夸张，尽管如此，对于说明理由的作用，仍然不应低估。 （六）公开原则 公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。上面谈到的各种保障程序公平的措施，如果不和公开原则结合，不能发生完全的效果。例如行政机关确定了一个指导自由裁量权力行使的标准、政策或先例以后，如果不公开发表，不让公众知道和查阅，如果利益受到行政决定影响的当事人不能接近它们，怎样能够保证行政机关会适用它们呢？怎样能够反对行政机关违 ──────552页────── 反它们呢？秘密的程序和秘密的规定，是产生不公正的渊源、公开和公平经常不可分离。正是由于这个缘故，本世纪50年代英国行政裁判所改革提出保障公正程序的三个原则，就是公开、公平和无偏私。在这三个原则中，公开排在首位，可见没有公开很难实现公平和无偏私（注：参看王名扬：英国行政法139页。）。 美国联邦行政机关在正式程序裁决中，在程序方面和记录方面都遵守公开原则，不公开的程序和记录，限于为了保护公开利益和私人利益起见，法律另有规定的时候。对于非正式程序的决定，一般没有实行公开。但是利益受到行政机关行使自由裁量权影响的人，可以利用情报自由法的规定，查阅作出行政决定的有关文献。这种方式的公开，在一定程度上也能防止自由裁量权的滥用。 以上是戴维斯教授对于控制自由裁量权的研究，他的自由裁量权的公正一书，在美国受到很大的注意。但是有人认为戴维斯教授似乎过于乐观，过多地依赖行政机关自己采取措施控制自由裁量权力。例如戴维斯教授强调行政机关制定法规的权力。在国会没有或者不能制定规则限制行政机关的自由裁量权时，行政机关应当自己制定行使自由裁量权的标准，然后发展成为规则。哥伦比亚特区上诉法院法官赖特在对戴维斯自由裁量权的公正一书的评论中（注： J. Skelly　Wright:　Beyond discretionary justice(book review),in 81 Yale Law Journal,pp 575—597(1972).），指出行政机关在行使自由裁量权时，能够随时改变方向，办事方便，不能把控制自由裁量权的主要希望寄托于行政机关自身。他主张加强国会和法院对行政机关自由裁量权的控制。他认为行政机关行使自由裁量权力是行政机关决定政策。从民主政治的原则来说，政策应由国会决定，国会虽然迫于形势需要，不得不授予行政机关决定政策的权力。然而国会在授权法中，必须规定一个明确的行使权力的标准，以便法院能够审查行政机关的行为。法院也应当加强对国会委任立法的控制，否定国会漫无标准的广泛的权力委任。 ──────553页────── 他认为法院在行政机关行使自由裁量权时，不能在尊重行政机关专业知识思想的支配下，过多地顺从行政机关的决定。法院对行政机关应加强正当法律程序的要求。法院不仅有责任要求行政机关服从法律，而且有责任要求有被遵守的法律存在。在国会没有制定规则限制行政机关权力的时候，法院应要求行政机关制定法规，规定权力行使的标准和程序，在行政机关不能受到规则的控制，必须具体问题具体决定的时候，法院应加强对行政机关滥用自由裁量权的控制。行政机关没有受规则的控制必须逐案决定的问题，不是毫无拘束的权力。美国法典第五编中联邦行政程序法第706节规定， 法院对于行政机关滥用自由裁量权的行为可以撤销，假设检察官对于两个基本相同的案件，一个进行追诉，一个不进行追诉，他必须指出二个案件的区别在哪里。虽然事先没有规则可依，事后必须有理由说明。此外，行政机关的自由裁量行为没有受到规则的拘束时，宪法中的法律平等保护原则能够拘束行政机关的一切行为（注：参看本书第二章第三节。）。行政机关的自由裁量权力来源于法律，法律由法院解释，虽然法院尊重行政机关对它所执行的法律的解释，但法律的最后解释权属于法院，在行政机关不愿制定法规限制自由裁量权时，法院可以解释法律限制行政机关的自由裁量权力。自由裁量权力为法律所创造，没有理由认为法律能够创造自由裁量权力而不能控制自由裁量权，法院必须发挥主动精神，在法律所提供的可能范围内，加强对行政机关行使自由裁量权的控制，以保护公民的自由和权利。 　　　　　三　自由裁量权的公正行使（二）：公众参与 （一）传统控制模式的不足 上款所述控制行政机关行使自由裁量权的方法是传统的模式，是十九世纪后期发展起来的行政法理论。十九世纪后期，行 ──────554页────── 政机关开始控制私人的经济活动，行政机关具有广大的自由裁量权力，行政法的作用，在于调节行政机关的自由裁量权力和私人的权利。一方面承认行政机关自由裁量权的存在，一方面控制自由裁量权的行使不能侵犯公民的权利，于是发展一套外部控制模式，行政机关的权力来源于法律。国会在授权法中必须尽可能地规定一个明确的界限，制定一个标准限制行政权力的行使，法院保证国会制定的法律得到遵守，保证行政机关权力的行使符合法律规定的范围和程序，并符合宪法的原则（注：参看本书第一章美国行政法的发展。）。外部控制模式是消极性的制止行政机关违法的行为和侵犯公民权利的行为。没有积极意义保证行政机关必须执行法律，和保证行政机关的行为必定符合公共利益，消极的控制方式在政府职能比较简单，主要属于控制人民活动的时候，能够对人民提供足够的保障。 当代政府的职能主要不是控制人民的活动，而是对人民提供服务、行政机关掌握大量自由裁量权力，对人民分配政府的物资、服务、津贴。当代人民要求对自由裁量权的控制，不是单纯消极性的不侵犯个人的权利，而是积极性的要求行政机关按照法律规定的政策行使自由裁量权力，采取措施满足人民的物质的和精神的需要，传统的控制模式不能达到这个目的。 （二）多元主义的合法论 为了弥补传统控制模式的不足，一种受到广泛注意的代替方案是多元主义的合法论（pluralist thory of legitimacy ）（注： Richard B. Steward:The reformation of American administrative law,in88 Harvard Law Review,pp.1669—1813(1975).）。这个观点认为行政机关行使自由裁量权的行为，可以根据自己的判断选择不同的政策，实质上是一个立法过程。因为政策的决定是一个立法行为，本来应由立法机关行使，在立法机关不能执行这项任务，委托行政机关行使这种权力时，行政机关也必须按照立法机关组织的特点行使这种权力。立法机关代表全国各种利 ──────555页────── 益，立法机关制定的政策实际上是各种利益妥协的结果。按照这个精神，行政机关在行使自由裁量权时，也必须使受到该权利影响的各种利益都能参加，行政机关不能认为自己代表公共利益，可以自由决定政策，不让受影响的利益参加。多元主义的观点认为没有抽象的超越个体的公共利益。公共利益是由多种个别利益组合而成，实际上是各种利益兼顾，各种利益集团妥协的结果，行政机关在行使自由裁量权时，如果在程序上保障各种受影响的利益参加，这不仅符合民主政治原则，也符合公共利益，也就是合法行使权力，授权法中是否对行政机关规定一个行使权力的标准，无关重要，因为各有关集团的不同利益已经在采取行政决定时加以考虑，多元主义的公共利益观点在美国最初由政治学者提出，后来得到很多法官、律师、立法者和法学家的赞同。 多元主义合法论从提出之时起就受到批评。批评者指出，多元主义的理论把利益集团的私益视为公共利益，行政机关在决定公共利益问题上不占重要地位，削弱了政府的控制权力。多元主义认为公共利益来自利益平衡的理论，不一定符合实际情况，因为各种利益集团的实力不一样，有的利益集团具有雄厚的资本和坚强的组织，具有强大的活动力量。有的利益集团非常散漫，缺乏资本和组织，例如消费者的利益，环境保护者的利益，缺乏有力量的代表性机构，不能和有力量的集团竞争。所谓利益平衡往往是有强大组织的利益处于支配地位。在美国这种现象最明显的表现是政府设立的很多控制私人活动的机构，结果为被控制者所控制，成为被控制者的俘虏。因为被控制集团的力量雄厚，控制机构不和它们合作或者妥协，很难执行职务。结果控制机构所采取的政策，往往对被控制者有利，对需要保护的消费者不利，如果没有一个利益集团处于优势，几个利益集团势力相等，它们不能合作时，可能导致行政机关不能采取行动。只能维 ──────556页────── 持现状，不能改进。 多元主义合法论在实行上还有其他一些困难，例如哪些决定应由利益集团参加，参加的利益集团的范围如何，它们参加的比重如何，方式如何，都不容易确定，利益集团广泛参加的结果必然引起行政程序费时费钱。行政机关是否有权决定这些问题？如果行政机关有权决定这些问题，则行政机关自由裁量权所受到的限制已经大为削弱，由于实行上的困难，多元主义合法论目前还没有进入实施阶段，但其中某些观点已为法院所采取。 美国维基尔教授1978年在哥伦比亚法律评论发表一篇文章，对行政程序改革提出一个方案（注： Paul　R.　 Verkuil: The　 emerging concept of adminisinative procedure,in 38 Columbiz Law Review, pp.258—329 (1978).），其中有的建议似乎能够适用于自由裁量程序。他建议修改联邦行政程序法，取消非正式程序制定法规和非正式程序裁决的区别，把现在非正式程序制定法规中公众参与的程序，适用于非正式程序的裁决。现在制定法规的非正式程序是通告和评论（注：参看本书第八章。），在评论阶段，公众可以书面提出意见，供行政机关参考。他建议把书面提出意见的程序也适用于非正式程序裁决，这种公众参与方式不严重地影响行政效率。这个建议比较容易实行，但自由裁量权的范围很广，不一定象制定法规一样，全部需要公众参与。 （三）法院对公众参与的支持 多元主义合法论认为，如果在自由裁量的过程中考虑到一切利益，自然会产生公平的结果。这个观点是正确的。但是它忽略了利益集团参加行政决定的力量不一样，因而有利益集团参加的行政决定不一定就是公平的决定。多元主义在实行上有些困难，不能因此完全否认这个理论中包含一些有价值的观念，多元主义的核心是公众参与。这个观点已为法院所采取，扩大公众参与行政决定，不仅可以改进行政决定的质量，使它更符合各种受影响的利益的要求，而且可以增加公众对政府的信任。从理论 ──────557页────── 上说，行政机关应当代表无组织集团的利益。实际上并非如此，行政机关往往为强大的集团所操纵和利用。美国法院在司法审查中作出一定的努力，矫正这种现象，企图真正实现公众公平参加行政决定原则，法院采取的方法有： 1.扩大司法审查的资格 在过去，对行政决定有资格请求司法审查的人限于权利受到行政决定影响的人。因此只有行政决定的直接当事人，即受控制的利益集团才能对行政决定请求法院审查。从本世纪四十年代开始，法院逐渐放宽请求司法审查的资格，特别是本世纪七十年代以后，法院承认任何人只要他的利益实际上受到行政决定的不利影响，都有资格请求司法审查（注：参看本书第十五章第二节。）。消费者团体、环境保护者团体、和被控制企业处于竞争地位的企业，认为行政决定不公正时，都能请求法院审查。放宽请求司法审查资格，在一定程度内可以矫正行政机关受被控制集团的操纵，因此作出对被控制者有利的决定，忽视无组织集团的利益。有资格请求司法审查的人，原则上也有资格参加行政机关的各种听证程序，导致能够参加行政程序的人大为扩张，扩大行政公开的程度。 2.扩大正当法律程序保护的范围 美国宪法规定，行政机关的决定对当事人的生命、自由和财产产生不利的影响时，必须按照正当的法律程序。正当的法律程序虽然没有一定的模式，至低限度当事人具有申辩的机会，在不同的程度内参与了行政决定的程序。在过去，正当法律程序所保护的利益，限于普通法上的权利。当事人从行政机关所享受的福利、津贴和其他利益，不在正当法律程序保护范围以内，从本世纪七十年代开始，法院的判例扩张正当法律程序保护的范围，当事人根据法律有权主张的任何利益，都在正当法律程序保护范围以内（注：参看本书第九章第二节。）。正当法律程序保护范围的扩张，导致一切受行政决定 ──────558页────── 影响的人，根据决定性质的不同，都在一定范围以内，有权参与行政决定的程序。对影响当事人重大利益的行政决定，法院甚至可以要求行政机关举行正式的听证程序。 3.要求行政决定考虑各方面的利益 行政程序必须代表各方面的利益。如果一个决定影响很多方面的利益，法院要求行政机关考虑各方面的利益，包括没有参加行政程序的集团的利益在内。法院对于行政决定没有考虑应当考虑的利益时，可以发回行政机关，要求重新处理，在行政机关忽视公众参加的义务时，法院最后保障公众参加的实现。 司法审查的重点，在过去是消极地限制行政机关的行为，保护公民的权利不受侵犯。在当代已有改进，法院着重保护各利益集团在行政机关行使自由裁量权时，都有公平参加决定程序的机会，促使行政机关履行它对公民所应当提供的服务。 法院虽然在一定程度上能够矫正行政机关在公众参与程序上的偏袒，或忽视公众的参与，不能因此过份重视法院的作用。因为自由裁量权的行使没有一个普遍适用的程序，行政机关根据其功能、结构、作决定时的环境，权力的性质的不同，在程序上具有很大的灵活性，法院不容易控制。而且过多地扩大法院对行政机关行使自由裁量权的控制，在政策上也不适宜。法院的控制只能在行政程序违法或不公正地影响当事人重大利益的时候，出现这种情况的机会不多。此外，法院的诉讼程序费时费钱，当事人在很多情况下不愿意选择这个程序。行政机关的自由裁量权力具有政策选择性质，最适宜的监督机关是总统和国会。 ──────559页──────