第五章 公共部门战略管理议题

null公共部门战略议题与张力 公共部门战略议题与张力 本节内容摘要本节内容摘要 在明确战略定位之后，公共部门需要确定战略议题。此时，战略管理者常常会存在反应不足或者反应过度等问题，因此需要运用科学的框架对各种新情况进行系统和全面的分析。我们将战略议题看作是由诱因、张力和调节器组成的张力场，通过张力框架来分析新情况背后的各种力量，以此作为战略行动的基础。本节主要内容本节主要内容战略议题的角色 构建议题张力 运用张力框架 何为战略议题何为战略议题 战略议题是指那些可能会对组织未来的发展产生 持久而深远影响的事件或趋势。 这些事件或趋势既包括组织外部环境中所发生的 重大事件以及组织外部环境变化趋势，也包括组 织内部的重大事件或者组织自身的变化趋势。 例如，我国正处于深化行政体制改革的重要时 期，服务型政府建设是政府改革的重要趋势，它 将对我国政府体制产生深远的影响，公共部门需 要针对这些议题对组织未来的发展进行长远规 划，这些议题就可能成为战略议题。 带误导性的议题带误导性的议题公共部门面临的环境复杂多样，不可能将所有的事件或者趋势都纳入战略管理程序，此时就需要对这些事件或趋势进行辨析，从中选出深层次的和重要的议题。 在实践中，公共部门的管理者经常不进行细致研究和周密思考，就很快确定战略议题，并将战略议题纳入战略管理程序。在这种情况下，如果缺乏战略议题的识别手段和方法，那么就很可能做出错误的判断，形成带误导性的议题。当战略管理者集中于处理那些具有误导性或不重要的议题时，就可能会做出错误的战略决策。 领导拍脑袋 百姓苦连天领导拍脑袋 百姓苦连天 　　在我国，相当一部分经济决策权仍然掌握在各级政府手中，由于有相当一部分领导人不懂经济，只凭自己的经验与好恶决策，受害的则是老百姓。 　　据新闻媒体报道，海南省某县在农业产业结构调整中，要求农民将稻田改种芋头，造成耕地荒芜，农民颗粒无收；青海省某县实施所谓“富民工程”，投资200万元在某村兴建“名优”蔬菜基地，给菜农造成40万元的经济损失；内蒙古某乡政府以包种包销的 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 方式在全乡推广优质高产的脱毒马铃薯，而农民只收成了乡政府承诺总量的1/10，这1/10也几乎烂掉，农民不但没有赚到钱，反而背了一身的债。 　　决策失误，祸国殃民。要避免决策失误，减少经济损失，惟有建立一套行之有效的决策机制，向那些不负责任而盲目决策的领导干部亮“红灯”。造成误导性议题的原因造成误导性议题的原因1.缺乏战略议题识别的框架和工具。议题管理是战略管理的重要环节，需要相应的战略管理工具和方法的支持。而在现实中由于缺乏议题识别的框架和工具，往往没有经过科学的议题识别程序，单纯靠战略管理者自身的判断和直觉确定战略议题，因此，就会形成带误导性的问题。 2.与战略管理者自身有关。有时候战略管理者可能会比较相信自身的判断力和直觉，并且根据他们的判断选择自己认为值得关注的议题。这样，战略管理者对某些问题的偏爱就有可能会将某些不太重要的议题提上议事日程，而那些深层次的、潜在的和重要的议题则被忽视。 此外，战略管理者对外部变化的反应方式也会对议题的选择产生影响。鲜明度偏见和代表性偏见 鲜明度偏见和代表性偏见 ，人们更有可能根据鲜明的信息（例如某个人正处于明显的困境的之中），而不是根据苍白的信息（例如从纷繁的数据统计中得到的信息）采取行动，而且人们都会认为自己的经验有广泛的代表性，即使这些经验可能会十分狭隘。 公共部门战略管理者经常会受到这两种偏见的影响。当利益相关者的呼声很大时，即使这些利益相关者只代表少数群体，而且他们的利益可能会对其他人造成损害，也会引起管理者的注意，造成战略管理者的“鲜明度偏爱”。而管理者对自己的判断力和直觉过分自信，认为自己的偏好就是公众的偏好，则有可能会造成“代表性偏见”，这使得管理者只根据利益相关者呼声的大小行动，而忽略有重要利害关系的议题。 政绩工程 劳民伤财政绩工程 劳民伤财曾被珠海市列为一号“政绩工程”、曾经号称“全国最大最先进最新潮”的珠海机场，目前“仅基建拖欠就达17亿元”，该机场建成后每月客流量四五万人次，只相当于广州白云机场一天的客流量。原机场设计客流量是1年1200万人次，但2000年只有57万人次，利用率不过1/24. 无独有偶，四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元。机场虽然竣工已有两年多，但还有一亿多元工程款没付清。据审计部门的调查，绵阳机场目前未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2. 2亿多元。 反应不足和反应过激反应不足和反应过激公共部门面临的内外部环境不断发生着变化，通常这种变化缓慢而有力量，如果不适时对这种变化做出反应，就会错失改善的良机，使组织处于未来更大的威胁之中。例如，随着经济社会发展条件的变化，公众对公共服务的需求不断发生着变化，教育、医疗、住房等问题逐渐成为公众关注的焦点，如果战略管理者不对这些变化做出适当的判断，这些问题就会累积起来，对公共部门构成严重的威胁。 公共部门常常不能容忍不确定性，常常武断地将尚不明确的问题纳入议题管理，结果造成严重的后果。例如，当外部环境变得动荡时，新情况不断出现，而这些新情况的真正含义经常是模糊和难以辨别的，难以简单赋予“机会”或者“威胁”的标签，那么管理者就会面临议题识别的困境。此时如果反应过激，就有可能无法辨别这些不确定性中蕴含的机会和威胁，削弱组织的能力，损害组织的绩效。 城建部副部长的反映 城建部副部长的反映 近日，杭州、上海等18个城市相继推出刺激楼市政策，具体举措包括向市民 提供购房补贴、延长还款期限、减免相关税费和调高公积金贷款最高额度等，引 起了社会各界的广泛关注和激烈讨论。同时，有部分媒体质疑，一些城市的措施 已经触及中央的“政策红线”。鉴于以上原因，政府高层的态度也成为近期各界关 注的焦点。   此番仇保兴的言论，让已经出台救市措施的城市吃下了定心丸。仇保兴解 释，每个城市有不同的特点，房地产业的形势也不同，因此可能会出台不同的政 策，仇保兴说：“我们相信每个城市政府会作出明智的选择。有许多事情只能先 试一步，下一步再 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，改革开放就是这样过来的。”   对于地方政府在救市过程可能带来的新问题，仇保兴表示：“当前，对于各 个城市的政策动向及政策效应，住房与城乡建设部正在密切观察，并评估各种措 施的效应。哪些应该继续发扬，哪些应该终止，适当的时候会拿出规范的意见 。如果有什么问题再纠正，还来得及。”请思考请思考根据上述这些案例，你认为应如何确定战略议题？将议题视为张力关系将议题视为张力关系在战略议题识别时首先需要明确的是，战略议题是某个“问题”，还是由某些新情况所引发的各种情况之间的“关系”。 将战略议题视为某个“问题”可能会导致“收敛式的思维”，所有 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 均围绕该问题展开，以解决问题为着力点，这样就会使得战略管理成为一种短视行为，无法解释问题背后的各种力量和关系。另外，将问题当成议题也会使相关部门逃避责任，不利于在战略管理过程中建立良好的合作关系。 如何有效识别议题如何有效识别议题要有效识别关键性议题，不仅需要看到各种表面的问题，而且需要分析问题背后的各种关系。 公共部门面临复杂多变的内外部环境，战略管理者需要对各种新情况做出反应。新情况的出现不是孤立的，而是与其他情况有密切的联系，只有对各种情况及其内在的联系进行了全面的把握，才能有效确定战略议题。因此，战略议题不是单个的事件或者趋势，而是由这些事件或趋势及其相互关系所构成的“问题网络”。 战略管理者不仅需要理解各种新情况，而且需要理解各种新情况中的“争论点”在哪里，即需要理解各种新情况之间的“张力”。 大多数组织都有此类的张力在发生作用。例如我国现实的外部环境需要对公共部门进行重组，建立“大部制”，但是组织重组可能会引发内部机构设置和人员安排等一系列的问题，由此“重组和保持”就构成了一对张力。张力的概念张力的概念张力代表了组织内部与外部环境两极的对抗和矛盾，如果战略管理者只处理张力中的某一极而忽视其他的力量，则它很容易错失良机，不能应付威胁。将议题视为张力的理由有以下两点： （1）将议题视为张力，可以明确组织中存在的各种对立的力量。这些对立的关系提供了一种新的洞察力，是任何孤立看待任何一种力量的解释所无法提供的。 （2）将议题视为张力与战略管理要求平衡各种对立力量的思想也是一致的。张力场张力场组织所面临的所有张力构成了一个“张力场”，张力场中的各种力量可能会引导组织向不同的方向发展，这些方向有的是可取的，有的是不可取的。认清组织中发生作用的各种张力可以使组织采取相应的措施，将那些不可取的方向引导到组织理想的方向上来。 战略议题识别就是认识到组织所面临的各种新情况，并根据各种对立力量，对新情况进行分类，通过构建议题张力和张力场来把握新情况中的关键性议题，并将这些议题纳入战略管理议程，为战略管理提供正确的方向。 请思考请思考如果出现了一个可能影响组织发展的新事件或者新趋势，你会如何确定由此引发的张力和张力场呢？组织认知的新情况的类型组织认知的新情况的类型 构建议题张力需要首先对组织面临的新情况进行归类，科学把握新情况之间的对立关系。 组织的新情况既有可能是组织外部出现的事件或者趋势，也有可能是组织内部的变化和趋势。 不同的战略管理者审视新情况的视角和方式有所不同，这意味着不同的战略管理者可能只会注意某些方面的问题。 要对新情况进行全面的把握，一方面需要对组织内外部的问题进行全景式的考察，另一方面需要剔除管理者的偏见，将各种可能的关注点都包含其中。 组织内部或外部的观察视角组织内部或外部的观察视角战略管理者的注意力可能集中于组织内部或者组织外部，这构成对新情况进行区分的第一个维度。将注意力集中到组织的内部或外部，可能会得出不同的结论。例如，对于“大部制”和机构改革这一问题，当战略管理者将注意力放在组织内部时，可能会关注机构整合及其带来的人事调整等问题，而当注意力放在组织外部时，可能会关注公众对于组织机构改革的迫切需求以及建立职能有机协调的政府机构的发展趋势。 灵活的或控制的观察视角灵活的或控制的观察视角战略管理者审视问题的方式有所不同，有的管理者采取开放和灵活的方式看待问题，有的管理者看待问题的方式则是管制和控制的方式，因此，对同一个问题，不同的战略管理者可能会得出不同的结论。例如针对组织官僚化和无效率这一问题，如果战略管理者采取管制和控制的方式去看，那么可能会倾向于“保守疗法”，即通过改革内部程序来激发组织活力，而当采取开发和灵活的方式时，则可能倾向组织的战略变革，通过组织重组和创新来提高组织效率。组织认知的新情况的类型 组织认知的新情况的类型 根据战略管理者注意力的方向及其审视问题的方式两个维度，可以将组织面临的新情况的类型划分成公平（人力资源需要）、保持（维持传统）、转变（创新与变革）、生产力（合理的程序）等四种类型。 组织认知的新情况的类型组织认知的新情况的类型公平 公平 如果战略管理者采用开放和灵活的方式对组织内部的事件或者趋势进行审视，那么他们可能更加关注人力资源方面的问题。战略管理者注重的是如何激发组织内部人员的动力，调动他们的积极性，增强组织的凝聚力。 为了达到上述目的，战略管理者需要将注意力集中在组织赖以正常运作的关系网络，以平衡内部的各种关系，保证网络中的个体都得到公平对待。人力资源的新情况通常以组织培训或者薪酬系统的变革等形式出现。 保持 保持 如果战略管理者采用管制和控制的方式对组织内部的事件或者趋势进行审视，那么他们可能将注意力放在组织传统等问题上，强调对事件或者趋势进行控制，从而回到以前的状况或者维持目前的状况。此时，战略管理者更加关注维持原有的文化价值传统以及公共部门的原有的权力安排，强调维护组织在历史上形成的文化、惯例和制度。维持传统的新情况通常表现为公共部门权力安排或者组织工作程序等方面的变化等形式。转变 转变 如果战略管理者采用开放和灵活的方式对组织外部的事件或者趋势进行审视，那么他们的关注重点将集中于外部环境中蕴含的促使组织进行转变的信号。战略管理者会强调组织满足公众的需要，通过创新和变化满足外部需求，引导组织向着能够利用组织机会和满足需求的方向转变。创新和变革这一新情况通常以组织提供新的项目或者服务等形式出现。 生产力 生产力 如果战略管理者采用管制和控制的方式对组织外部的事件或者趋势进行审视，那么他们会关注如何在不改变组织结构和既定权力安排的情况下对外部环境中所蕴含的机会做出反应。战略管理者将会强调通过建立合理的程序来提高工作生产力，以满足外部的需求。以生产力形式出现的新情况通常需要改变既定的惯例和工作程序，实行一些可以提高绩效水平的变革。 构建议题张力构建议题张力一般而言，组织不会只面临一种新情况，而是同时受到两种或者两种以上的事件或者趋势的影响。这些新情况之间可能会存在冲突，构成张力关系。 例如，公众对于我国行政机关服务的新需求会产生政府机构改革的压力，即产生了一种转变的新情况，但机构改革可能会打破原有的权力结构安排，涉及部门职能调整、工作流程重组和人员安置等一系列问题，因此，转变这种新情况又与保持、公平和生产力等新情况相联系，它们之间可能会形成相互冲突的力量，将组织引向不同的方向。 诱因、张力、调节器诱因、张力、调节器在上述例子中，我们将公众需求变化导致的转变这一新情况称为“诱因”，将“转变和保持”、“转变和公平”和“转变和生产力”等新情况之间的关系称为“张力”。除了转变与其他新情况之间所形成的张力外，保持、公平和生产力等新情况之间还会形成另外三种“张力”。因此，一个议题即与六种张力相联系。这些张力构成了张力的网络，称为“张力场”。同时，我们还把与张力相邻的两个方框内新情况称为调节器，它们与张力相联系，既可以加剧也可以缓解已有的张力。由此，诱因、张力和调节器提供了一条确定战略议题的途径。 六种张力类型六种张力类型我们将转变、生产力、公平、保持等四种新情况进行组合，即可以形成六种不同的张力类型。即转变－生产力张力、公平－转变张力、公平－保持张力、保持－生产力张力、公平－生产力张力、保持－转变张力 转变-生产力：在变革中满足需求 转变-生产力：在变革中满足需求 转变-生产力转变-生产力当外部需求发生变化时，组织可能会寻求组织变革来满足外部需求，或者提供新的服务项目以达到上述目的，此时，需求的满足可能会引起“转变——生产力”张力。 例如，削减预算、实行新 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 带来的资金短缺可能会使组织面临转变的新情况，组织可能需要进行组织变革、削减原有的服务项目进行应对，然而，这种转变可能会对组织的生产力造成影响，使得转变和生产力之间构成一种张力关系。 教育部的高校扩张战略教育部的高校扩张战略我国上个世纪90年代期开始的高等学校扩招计划是为呼应我国高等教育规模不足而实施的教育改革，它可以视为一种转变的新情况，然而，高校扩招却带来了教育质量的下滑以及学生就业的困难，这可以视为一种影响生产力的新情况，两者之间构成了一对张力，形成了冲突关系。因此，在制定战略时，我们不能只看到转变，也应该注意生产力，即应关注转变和生产力之间的张力关系。 诱因与调节器诱因与调节器在上述分析中，转变和生产力分别成为诱因。另外，与“转变——生产力”张力相邻方框内的公平和保持则扮演着调节器的角色，他们分别起着加速或者减缓“转变——生产力”张力的作用。 例如，当削减预算时，组织的转变可能同时会影响人员的安置问题，如果这些人员不能得到合理的待遇，那么公平问题可能会加剧“转变——生产力”张力；而如果重要的人员的需要得到满足，那么公平可以缓解“转变——生产力”张力。再比如，当改善生产力以提高服务绩效时，有可能会打破原有的文化、惯例和制度，因此会激发组织保持原有传统的力量，此时保持这一新情况的出现就有可能会加剧“转变——生产力”张力。公平—转变 ：决定“谁得到什么” 公平—转变 ：决定“谁得到什么” 公平—转变公平—转变“公平——转变”张力主要表现为对预期利益的争夺。组织的转变可能意味着更多或者更少的利益机会，因此构成了行动的诱因。如果伴随变革的是更多的资金和更高的声誉度，那么这种利益可能会导致利益相关者的争夺；而如果变革带来的是更少的预算或者更多的责任，那么这种转变可能成为“别人的问题”。在这两种情况下，缺少公平的考虑都会对组织的变革构成挑战。 我国国有资本经营预算管理进展比较缓慢，其原因，部分在于有关部门对涉及国有资本经营预算的职责和权限划分存在分歧。只有当国资经营预算的两大关键部门——国资委、财政部意见取得一致时，国有资本经营预算方案才最终达成。我国正处于从计划经济向市场经济的转型过程，需要妥协处理好转变与公平之间的张力关系。 调节器调节器保持和生产力充当着“公平——转变”张力调节器的角色，可能加剧或者缓解“公平——转变”张力。例如，在变革过程中，如果坚持原有的程序（保持），就会加剧张力，而如果遵循处理这类问题的先例（保持），则会缓解张力。再如，变革过程可能会造成组织协调等方面的问题，产生组织绩效（生产力）等方面的问题，因此会加剧“公平——转变”张力。公平—保持：公平与传统的冲突 公平—保持：公平与传统的冲突 公平——保持 公平——保持 当公平和传统相互冲突不可调和时，就会出现“公平——保持”张力，此时公平这一新情况成为行动的诱因。例如，薪酬体制的变化强调以绩效为基础的计酬方式，这种薪酬方案能够调动组织成员的积极性，可以平衡各种关系（公平）。但是组织原有的传统可能更加倾向于以资历和职位计酬的方式（保持），因此，公平和保持之间构成了一对张力。我国公共部门尤其是事业单位的薪酬体系改革进展缓慢，在很大程度上都与“公平——保持”张力有关。 调节器调节器转变和生产力可能会缓解或者加剧“公平——保持”张力。当薪酬体系的改革难以推进时，通过赋予组织新的使命，或者对组织机构进行重组（转变）可能会缓解张力。通过提高组织的竞争力（生产力）也可能会缓解两张的张力，但是当薪酬体系对生产力造成影响时，生产力则可能会加剧“公平——保持”张力。 保持—生产力：驾驭受传统影响很深的组织 保持—生产力：驾驭受传统影响很深的组织 保持——生产力 保持——生产力 受传统影响很深的组织处于困境时，经常会存在“保持－生产力”张力。这种张力一般是由于外部需求变化要求组织提高生产力时产生的，因此生产力是采取战略行动的诱因。在这种情况下，一方面，组织面临提高生产力、改善组织绩效的压力，另一方面，由于提高生产力需要花费成本和事件，组织的传统将会拒绝接受新的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，两者之间形成了持续的张力。 例如，为了降低政府支出，节省开支，我国推行“公车改革”政策（生产力），但是这一政策可能会引起政府工作人员交通等方面的不便，因此，提升生产力的政策可能会受到“传统”的抵制。 调节器调节器公平和转变可以充当“保持－生产力”张力的调节器。例如在“公车改革”中注重平衡各种关系，满足重要客户的需求等可能会缓解“保持－生产力”张力；而随着节约型政府、服务型政府建设等理念的确立，政府机构的职能也在逐渐发生变化（转变），这些转变可以缓解“保持－生产力”张力。公平－生产力：调和成本削减与对人的承诺之间的矛盾 公平－生产力：调和成本削减与对人的承诺之间的矛盾 公平－生产力 公平－生产力 “公平－生产力”张力可能产生以下于两种诱因。 一种情况是，生产力作为诱因。组织面临着提高生产力的压力（生产力），需要再造组织流程，建立合理的程序，而提高生产力可能会引发人员重新配置等方面的问题（公平），因此生产力和公平构成了一对冲突关系。例如，我国1982-2008年的六次机构改革，其主要任务都在于转变政府职能，提高政府效率，同时也势必涉及大量的人员调整和安置问题，因此，政府机构改革必须首先处理好“公平－生产力”之间的冲突。 另一种情况是，公平作为诱因。例如，公共部门在提供公共服务时需要考虑公平问题，例如对欠发达地区的财政补贴等，然而这种转移支付可能会对生产力造成损害，由此在公平和生产力之间构成了一对张力。调节器调节器保持和转变可以充当这些冲突的调节器。例如，在政府机构改革这一案例中，组织可以运用工作说明书使工作程序明晰化，以继续保持组织的传统、惯例和制度。然而这个调节器只是抑制了张力，却忽视了导致这一问题真正的原因。此时可将转变这一调节器引入，在提高生产力的同时，采用先进的技术处理手段，以达到缓解“公平－生产力”张力的目的。而对于公共服务均等化这一案例，则可以通过技术和智力支持等方式帮助欠发达地区经济起飞，以缓解“公平－生产力”张力。 转变－保持：应对变革中出现的惯性 转变－保持：应对变革中出现的惯性 转变－保持 转变－保持 “转变－保持”张力经常产生于应对变革中出现的惯性。例如在我国前几次政府机构改革过程中，机构和人员的精简经常会出现反复，官僚机构固有的保持现状的能量使得转变变得十分困难，在惯性的作用下，组织陷入不断退化的怪圈。公平与生产力能缓解“转变－保持”张力。对公平的关注可能会保持原有的传统；而对生产力的关注则可能会加速转变的速度。运用张力框架运用张力框架（1）寻找作为诱因的新情况。 （2）将作为诱因的新情况与其他三种情况相结合，形成三对张力。 （3）对于其他三类情况，即使它们与作为诱因的新情况不相关，也必须将它们作为张力来研究。