从政府与市场关系看我国国有企业改革

从政府与市场关系看我国国有企业改革 长期以来～政府与市场的关系一直是经济学中争论不休的核心议题～各种理论观点相互碰撞～直到今天也没有停止。在我国特殊的国情背景下～决定了我国政府与市场的关系非同一般。如何用各种观点有效指导我国国有企业改革～是本文研究的方向。 一、辩证看政府与市场的关系 1、关于市场。对市场的认识～不论是古典经济学还是新自由主义经济学～都格外信奉价值规律这只看不见的手～亚当斯密在国富论中～认为它在推动经济发展中具有绝对主导作用～认为在完善可以有交的实现的市场条件下和自由的竞争环境中～资源的最佳配臵～最大程度地促进效率的提高和财富的增加。我们经常说的市场经济实际上就是指市场制度～市场制度是经济运行中市场对资源配臵起基础作用的一整套运行机制、 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 或制度。政府职能的基本价值就在于成为守夜人。市场机制是通过市场供需均衡～使资源达到最有效益的方法。本质上讲～市场机制在国有企业改革过程中起着主导作用～政府无须过多地进行干预。但是～在现实经济的运作过程中～由于完全市场竞争是不可能存在的～市场失灵在市场发展中已经被证明～这在许多情况下看成是政府干预的正当理由。 2、关于政府。政府是在一国范围内～拥有社会公共权力～掌管社会公共事务并依据一定行政原则行政的政治组织。政府是 1 指行政管理机关～是凌驾于社会之上的公共权力机关。狭义的政府是指依据行政级次设立的各级行政机关～广义的政府是指各级行政府机关～包括人大、法院、检察院等。国家契约论认为～政府的产生是因为人们为了摆脱丛林式的一切人反对一切人的状态～社会中的个人经过谈判～签订契约成立国有～保护各自的利益。政府是市场经济管理者。政府行为涉及经济调节方面包括调节资源配臵～实现社会资源的有效利用～调节国民收入和财富分配～增进社会的福利和公平～刺激投资和消费需求等,市场监管方面～包括界定和规范产权保护～创造良好的信用环境～促进全国统一市场的形成～加强对自然垄断行业的规制等,社会管理方面～包括管理和规范社会组织～社会事务～化解社会矛盾～维护社会公正～社会秩序和社会稳定等～公共服务方面～包括国防、教育、环境卫生等公共产品的提供。 3、市场失灵。市场不是万能的。历史发展的事实告诉我们～市场是冷酷无情的～它只会考虑通过这种自由而无情的竞争把资源配臵留给最能有效利用的组织或个人～这样它不会去考虑基本的社会公平、外部性等公共问题。然而社会发展并不仅是由经济发展构成的。市场的逐利性本质决定了它只能是人类社会发展过程中可选取的一条准则～而不是唯一准则～市场是完全性并不意味着完美～由于不完全竞争的存在～市场不一定做得到～此外～市场还存在信息不充分和不对称～外部性问题～公共产品供应不足、社会分配不公等固有缺陷～这就决定了在某一时期市场在资 2 源配臵中存在许多的局限性～这就是所谓的市场失灵。 4、政府干预。政府干预是政府利用手中所掌握的国家权力～借助多种手段直接或间接地对社会发展～尤其是经济发展施加影响以达到既定的目标。不论是社会契约论还是马克思的阶级论～政府既然成为公共权力的掌控者和整个社会主要的管理者～就要对社会发展承担相应的职责～当然也包括市场干预。特别是市场失灵的存在为政府干预提供了重要的理由。政府的缺陷在于政府公职人员也是理性经济人～也会有追求自己私利的本性～也要对自己行为的成本与收益进行计算～因此～政府的政策干预措施不能实现预期调节市场的作用时～就会导致政府失灵。政府对企业生产活动的干预～影响了企业生产的积极性～割断了企业一市场的的天然联系～也阻碍市场对资源配臵的优化。另一方面表现为政府权利过大～机构重叠庞大～滋生了腐败。根据现代主流经济学经典的经济人假设～他们没有足够的动力来临海管理好企业～因为企业经营的好需要他们付出极大的管理成本和监督成本～而这种管理和监督的收益却是由所有股东根据所持股份的多来来共同占有的。 政府和市场关系没有摆正～主要表现为一是越位。政府管了不少本来应由市场或企业管理的事情。二是缺位～政府本来应当有服务功能～搞好公共服务～提供公共产品～反而去审批。三是错位。扩大就业渠道～创造就业机会～是政府的职责。 现代市场经济是有政府干预的市场经济～政府承担着宏观管 3 理的职能～同时政府又以其直接和间接掌握的社会经济资源同企业、消费者一起参与市场经济活动。我认为～政府与市场的关系不是替代关系～而是互补的。它们分别可以在不同的经济领域发挥各自的作用～以实现整个社会的经济效益最大化。 产品和要素市场、经理人才市场、股票市场只是构成市场体系的局部市场～三者对公司的影响和作用都属于市场机制范畴。除市场机制外～企业的外部机制还包括政府机制和社会机制。 市场经济～即是市场机制在社会经济的运行中占统治地位～社会资源的配臵主要通过市场来进行调节的经济。它是商品经济的高级形态～既不是一种制度～也不是一种主义～而是一种经济运作形式。 二、政府干预国企改革的合理性 从总体看～国有企业改革是一种市场行为～受市场调节～但由于市场失灵～所以政府必然进行干预。国有企业改革是中国整个经济体制改革的中心环节。在改革中～政府角色定位为:国有资产的拥有者和监督者、宏观经济目标的设计和调控者、市场 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 者、产业政策和行业法规的制定者。～国企的确如此。那时候～国企的特点在“国”——国企是行政机构的附属物～政府部门直接插手企业经营管理～企业生产什么产品、生产多少、卖给谁、卖多少钱都要上报主管部门决定～赔了赚了都是政府的～对员工没有淘汰机制～亏了钱照样给员工涨工资。建国后～通过没收官僚资本形成以 家资本为主导的经济体系以来～国有企业便成为我 4 国的经济命脉～也因此而导致国有企业的控制权一直掌握在国家机构及政府手里～经营者缺乏对企业一定程度的自主经营权～国有企业依附于国家的政府机关。政府对国有企业生产产品的垄断生占有以及国有企业要向国家财政上缴大量利润～使企业的生产积极性受到制约～经济运行低效率～企业不能形成良好的经营管理体制。第二阶段的改革在一定程度上国有企业的生产活力～但也使国有部出现了盲目追求短期利益的行为。政策未落实到位～并没有达到预期的效果。目前国有企业所有权主体不明确的问题仍然存在～行政干预在一定程度上仍然困扰着企业的发展～使企业难以制定出科学合理的决策。 在计划经济发展时期～国家采取高度集中的经济管理体制和经济政策来全面控制国民经济的发展～从生产到分配的各个环节都在国家的统一部署下完成。政府犹如一个大管家～不斺生产还是消费，它都全面而彻底地管理着。不仅对宏观经济实施全面控制，而且对微观经济也全面渗透。国有企业发展完全受控于政府。 企业资产重组的腐朽 是企业的所有者～而从我国的现实情况看～政府仍是国有资产的所有者代表。因此～政府必然要在公司法的范围内以产权主体的身份开展资产重组～以保证国有资产在流动重组中实现保值 增值 ～发挥国有经济在整个经济中的主导作用～特别地～国有企业资产重组的重要目标之一～是组建进入 世界500强的大型企业集团～目前～国内的大型企业基本都是国有企业～因此政府进行干预有其合理性。 5 政府干预的必要性。从现实看～政府对企业实施干预不仅有合理性～而且有必要性。一是因为我国原有经济不境存在许多不成熟和不规范的地方～有些企业重组兼并过程中会遇到一些社会问题～政策问题～如资金融资问题～企业负债问题～企业领导体制问题～社会保障问题和条块分割问题等～在不规范的经济环境下～政府的介入也就有了特殊重要的意义。 二是任何市场都存在交易成本～存在市场失效～市场本身有其弱点和消极方面～客观上也要求政府通过行政干预来弥补市场的局限性。从这一点上～即使是典型的发达国家政府～对企业间的兼并重组也不是不闻不问～完全交给市场自动调节。三是企业进行资产重组一般上离不开资本市场的～而我国资本市场中的中介人、中介机构在功能 、行为规范上离成熟的市场经济要求还相差甚远～还不足以独立承担资产重组的协调作用～因此～政府有必要发挥作用～弥补中介机构协调能力的不足～降低交易成本～促进重组的顺利进行。 政府干预不当会起到相反作用。政府既是政策的制订者～又是政策的执行者和监督者～这就使得政府的行为难以自我控制,另外一些地方政府不是从效率、效益出发～而是处用行政强制手段人为撮合～组建了一些并未形成规模效益和集团体势的所谓企业集团～一些效益很差～陷入困境的企业依靠行政力量硬性搭配给效益好的企业～搞企业归堆～严重背离了国企改革的初衷。同时有些政府部门出于地方保护主义考虑～强迫我估计的重组行为 6 仅限于本地区、本部门～真正跨地区的大型企业集团难以建立起来～严重影响了资源的有效配臵～使得众多地方甚至出现小而全的混乱局面～难以形成规模经济。随着我国入世～国内市场对国外实力雄厚的跨国公司逐步开放～必将造成部分国有企业更难以存活的局面。 1、经济转型面临的市场失灵问题。经济体制是一个社会一定时期由资源占有方式和资源配臵方式的系统化的制度安排。经济体制改革就是要实现经济体制转型～本质上是一个制度变迁的过程。制度变迁的最理想状态当然是帕累托最优～但实际可能更多的是非帕累托改变。因为从先行的制度安排转变到另一种不同地制度安排的过程～必然是有成本代价的～是一种费用昂贵的垞。制度变迁过程中产生巨大成本可以认为是经济转轨国家所面临的特有的市场失灵问题。 2、生产经营陷入困境。由于产品销路不畅～库存积压增多～占有大量流动资金～影响企业再生产顺利进行。企业设备利用率普遍较低～巨大的生产能力得不到发挥。在第三次工业普查中～在调查的402种工业品中～有83%的产品生产能力利用率不足或严重不足。同时～一些企业技术落后～设备老化～国有工业企业固定资产新度系数只有0.65～技术进步迟缓导致许多国有企业消耗过大～成本过高～浪费严重。 3、资产负债率高～不良债务多。统计资料表明～1998年国有工业企业资产负债率为65.9%～比全部工业企业高2.2个百分 7 点～利息支出达1097亿元～占产品销售利润的37.9%。由于负债压力过大～企业不可能留足生产资金～严重制约了企业的生产经营和正常发展。同时～由于债务过多～相当部分久拖不还～形成呆帐坏帐～给金融机构和国家带来沉重负担。很多国有企业资产负债结构不合理～不少企业资产负债率在70%以上～有些甚至已资不抵债～面临破产清算。这种状况给国有企业改革造成了极大困难～解决这一问题不是短时间就能做到的。 4、社会负担重。国有企业特别是大型企业由于历史原因～长期以业承担了大量社会性职能～创办了很多医院、学校、商店及其他公共福利与服务设施。为解决企业职工子女就业问题～许多企业兴办了大量寄生性质的劳动服务公司。这些非经营性资产大约占国有企业固定资产15%。国有企业每年用于职工的社会保障、医疗卫生、住房、教育、文化体育等方面的费用支出～大约占企业全年管理费用的50%。政策性负担对国有企业产生两方面的影响～一是本身年复一年持久的影响国有企业的经营绩效,二是国有企业不是通过改进激励、加强管理、降低成本、增加销售求的生存和发展～而是利用自身困难和国家讨价还价～争取各种补贴～要求国家出台抑制竞争的保护性政策。多数企业办有学校、医院、托儿所、幼儿园等非经营性的公益性事业～有些企业的辅助生产部门也很庞大。 5、富余人员多。据保守估计～全国国有企业富余职工至少1000万人～富余人员多、企业支付的工资总额和管理费就多～ 8 生产成本降不下来～利润自然减少～亏损的可能性就大。另一方面～大量富余人员无事可做～影响了劳动积极性的提高～影响了先进技术和劳动形式的应用。我国国有企业存在30%左右的富余人员。 6、效率下降～亏损严重。90年代以来～国有工业的经济效益总体上呈下滑趋势。1990年国企亏损面和亏损率分别为27.6%和47.3%～到1998年～亏损面和亏损率分别上升到41.5%和68.8%。在40 个大类行业中～1990年净亏损行业只有煤炭、石油、天然气等7个～到1998年净亏损行业增加到21个。 7、垄断性行业缺乏竞争力。垄断行业监管体制落后～政府职能急需调整和转变～垄断行业的深层次体制矛盾依然存在,二是垄断行业改革的广度和深度不够。三是立法滞后。四是垄断行业的大型企业改革步伐滞后～一方面很多领域未对民营开放～一方面同大型垄断企业一直在建立和完善现代公司治理结构。 国有资产流失指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此生出来的国有收益转化成非国有产权～非国有资产权益和非国有收益～或者以国有资产毁损、消失的形式流失。目前流失的主要表现为～转让国有产权没有完全进入市场～难以发现国有产权的市场价格～省数不法分子低估贱卖国有资产～国有产权向管理层转让问题突出～把职工经济补偿金等费用从转让国有资产的大面积流失。据统计～国有企业2004年共申报核销资产损失3178亿元。这就相当于国有元资产总额的4%左右～32000亿净 9 资产的9.9%～加上中国财政部已核准的近1000亿元～国有企业共计核销损失达4000亿元～而在过去几年中～国有四大商业银行共计核销损失接近2万亿元。 政资不分使国有企业法人治理结构失去治理的基础～致使政府角色错位～政府作为国有资产所有者的约束力不足,政府行为不当导致利益冲突～损害职工股权利益。国有企业作为市场的一个主体～其改制是一种企业行为～与政府的行政行为关联度很小～政府要做的仅是从政策上加以监督～引导、鼓励、限制或协调～而不是直接干预。但由于中国的经济刚由计划经济向市场经济过渡～市场机制不丛～在这特定的历史阶段～国有企业的改革要完全脱离政府的行政范围是不可能的～也不现实的。 国有经济规模过大～进入领域过多～会产生严重的低效率问题～导致资源浪费竞争力下降～政府财政状况恶化。在一些战略性领域～自然垄断行业～高新技术领域～以及与政府必须追求的社会政策目标～如福利、稳定、公平、环保、国家安全和超常规发展等关系密切的部门～国有经济必须加强～更好地发挥主导作用。 国有企业因市场准入限制而导致的过度垄断问题。我国国有企业在五大领域占绝对控制～石油化工、铁路公路和、城市公用事业、金融业、文教卫生医疗等～国有资本在这些领域占绝对控制～占比90%以上。经济学理论已反复证明～垄断阻碍市场竞争而导致社会整体福利损失～追根溯源～我国国企垄断的根本原因 10 是由于行政准入而非依靠市场充分竞争造成的～如何打破这种垄断的局面以对垄断型国企进行有效监督～是一个需要关注与解决的问题。 国有企业内部治理中存在的管理黑箱以及行业之外一国企内部不同成员之间收入分配不公问题。现实中～作为国有资本所有者代理人的政府与国有企业经营者之间委托 代理关系 中更晚于存在的所有者缺位、内部监督不力～以及政府权力行使中的不规范行为等等各种原因～空间造成企业内部经营者存在道德风险与事实上的管理黑箱等问题～也使得官僚主义、浪费和可能存在的腐败行为～这些在政府机关中易于滋生的弊端～在国有企业中更为突出地存在着。同时～垄断暴利的存在使得国有企业从业者与其他一般性行业从业者之间存在收入分配上的巨大 差距～在国企内部～决策地位的不对等原因造成的管理者强势与劳动者～也使得管理者阶层与普通劳动者阶层之间同时存在收入分配上的巨大 差距～ 国有企业存在上缴红利比例过低的问题。我国国有资本运营预算制度经过多年的讨论酝酿～2007年12月～财政部下发文分另坚中曲企业按5-10%的比例收缴资本经营收益～2010年10月～将资源类企业上交比例提高到15%～一般竞争企业提升到10%～军工和科研企业%的比例我。这预示着国有企业中85%的红利依旧留存在企业用于自我发展。基于行业因垄断而获取的暴利的事实～国企业红利上缴比例严重过低。 11 政府是国有企业改革的领导者和监督者～但现在国有企业经营管理层无需游说立法机关～只需游说政府进而利用政府的权力～进行院内活动～获取相关便易。国企业土地租金～依据历年国有及国有控股工业企业的总产值占全部工业总产值 的比例来估算国有企业用地面积～按工业用地价格的3%的比例计算工业土地租金～2001到2009年国企业少缴纳工业地租25487.41亿元。国企业利用政府的权益便宜行事获取不当得利～从而损害了社会公众既得利益者的权益。 政府主导模式下国企改革的困境。在信息不对称的情况下～势必出现打着为公众赚钱的旗号事实结成包括国有企业管理者和部分政府行政官员在内的～运用国有资产主要为自身牟利的利益集团。这种利益集团的形成～将以其凭借公权力～掌控社会重要资源而在相当程度上构成了官僚资本主义或权贵主义的社会经济特征。一是国企高管员工与行政人员身份互换。国企管理层利用自己权力进行核心利益扩张～通常与政府行政人员沆瀣一气。国企经营层为了获得更多的利益～不惜违背相应的法律法规～跳过立法部门～通常采取非法手段游说政府部门侵占社会公众利益～就这所说的院内活动。国企仍保留行政级别保留的痕迹仍然存在。国企业干部级别问题～是过去政企不分年代的特有历史产物。虽然我国现行法律已不存在所谓的企业级别和企业干部级别的问题～但事实上并没有消除这一痕迹的历史遗留～必须长期坚持下去～必须明确划分政企角色～必须区别对待政府行政人员与 12 企业经营管理层的社会角色。二是政府部门的宪政缺陷部门立法。由于缺乏对行政部门行为的宪政约束～部门利益更为突显～为部门争权夺利的行为更加公开～越来越反映在部门立法的行为上。行政部门本身就拥有制定行政部门法规～这就人员一外 得部分行政部门为了扩大自己的利益～避开法律部门～进行部门立法～如授予中石油～中石化和中海油等公司垄断权的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》只是国务院办公厅和几个部委联合制定的一个行政文件,豁免国有企业的利润上交义力的关于实行分税制财政管理体制的决定～也是国务院的一个行政决定,授予国企管理层自主决定工资水平的在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见也只是国家经贸委的一个文件。 90年代后～许多地方国有企业经营困难～难以为继～ 企业的集团化离不开政府的推动。一是只有政府介入～推动企业集团化～才能弥补和纠正市场发达国家同样面临的单纯市场机制存在的内在缺陷问题～即无法避免的市场失灵问题。二是只有政府的推动～才能实现政府培育市场～推进市场化改革～以克服我国市场力量薄弱～不能实现资源充分有效配臵问题～从而可以节省时间～节约交易费用。只有政府具有权威和地位～从我国国民经济整体利益出发～打破条块分割与地方割据～协调利益关系～提供资金技术人才支撑等～以解决小而散～追求规模效益～避免过度竞争。四是从国际经验看～对于企业集团在市场竞争中 13 形成与发展～无论是发展中国家～还是发达国家～政府扶持都起着催化作用。在市场经济条件下～各个分散的市场主体都是从微观的角度～从局部利益出发～按照市场信号调整微观经济量的资源配臵～而不可能洞察入顾及国民经济发展全局～从而就有可能造成整个社会生产的非理性状态～并最终会影响经济发展～因此～市场本身无法解决经济发展中的有效需求不足～通货膨胀等问题。英国经济学家凯恩斯 运用边际消费倾向～投资边际效率、流动性陷阱三个概念论证了市场经济的自发运行最终会出现有效需求不足～产生生产过剩的经济危机。影响经济发展。 萨谬尔森指出～对看不见的手有所了解后～我们一定不要过分迷恋于市场机制—以为他完美无缺～和谐一致～非人力能望其项背。不要过分迷住看不见的手～。个体的理性往往会导致集体的非理性～分散的市场决策往往是有效的但又是无序的～资本主义周期性发作的经济危机就是一个很好的例子。因此～在大多数情况下～我们需要政府对经济进行宏观管理。政府管理的手段主要有货币政策、财政政策以及收入政策等等。 市场经济是一个追求效率的经济～但在追求效率的过程中～往往会造成收入差别和收入分配不公平～在完全市场调节下～由于个人拥有资本和运用资本的能力不一样～必须会造成收入差距的拉大～在优胜劣汰中～一部分人成了成功者～一部分人成了牺牲品。市场经济和传统计划经济不同～政府不能直接参与市场～必须在某些领域不作为～而市场本身不是万能的～市场失灵的领 14 域正是政府职能所在。在现代社会的市场经济体制中～完全的自由放任是不足取的～必须将市场调节和政府政策有机结合起来～才能更好的推动经济的发展和社会的进步。我国要建立 社会主义市场经济～就必须正确充分地发挥政府作用～ 拉郎配、再分配、空壳重组等～都是政府行业是最为典型的表现。依据无为论推进的企业化集团则表现为政府无为～市场有为～政府只能跟着市场走～甚至放任自流。 诺斯提出国家具有双重目标～一方面民能过向不同的势力集团提供不同的产权～获取租金的最大～另一方面国家还试图降低交易费用来推动社会产业的最大化～从而获取国家税收的增加。国家的这丙个目标经常是冲突在～这就是著名的诺斯悖论。 在国有企业改革中～一方面要建立现代 企业制度～另一方面在建立现代企业产权制度过程中又面临着来自利益集团和自身的利益损失的阻碍～这就造成了国家行为的矛盾～可以理解为国企改革中国家行为的诺斯悖论。 一是国有企业改革中政企关系不明确。按照现代产权理论必须实行政企分开～但政企分开又以会出现所有者虚位的现象～造成经营权侵蚀所有权的结果。为了防止这样的结果～所有者只好加强监督～结果又回到政企不分的老路上。也就是说～政府和企业的关系存在两难的悖论。二是软政权的存在阻碍了我国的国有企业改革。软政权就是由诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔在世界贫困得挑战一书中提出来的。指在发展中国家政府存在的一种现 15 象。即制定的法律、法规、制度条例等得不到有效的执行～各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令～并且常 常和他本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气～进行权钱交易。在国有企业改革的进程中～这种软政权主要表现在国有企业主要行政人员利用手中的职权想方设法的创租-寻租以谋求私利和政府官员的腐败现象中。我国这种正式约束的软化现象严重影响了国有企业的资源配臵～导致国有资产的流失～阻碍了国企改革。三是国有企业改革中新技术的采用和国有企业社会责任的矛盾。根据马克思的资本有机构成理论～随着生产力的发展～劳动 生产率的提高～资本有机构成提高。这就意味着每个工人在一定时间内所推动的生产资料数量相应增多～随着资本总额的增长～全部资本中不变资本所占的部分逐步递增～可变资本所占的部分逐步递减～从而资本对劳动力的需求也相对减少。有国企业改革中～如果国企业采用先进的技术～淘汰落后的产能～必然会使大部分国有企业职工失业～轻则造成国家安臵失业 人员的压力～重则会引起社会矛盾并危害社会稳定。这种新技术的采用和国有企业肩负的稳定社会和共同富裕的社会责任是相矛盾的。 经济中出现私有化浪潮。市场上出现的国有企业私有化改革～不仅使我国公有制的经济体制受到冲击～甚至破坏了国有经济的生产力～不利于国有经济在国民经济中主体地位的发挥～从而阻碍了我国经济的快速发展。短期利益污染环境。为协调各方追求最大化利益要要求～很多企业的经理人注重是短期利益选 16 择～盲目的追求短期内的收益回报～不异以牺牲环境为代价来追求企业利润的最大化。环境受到污染～生态遭受破坏～严重制约了发展。 国有资产流失造成经济不稳定。 中～一是政企业不分使国有企业法人治理结构失去治理改革 基础,二是制度缺失使国有企业市场化并购中的国有资产流失,三是部门利益化致使国有企业管理层收购陷入困境, 三、深化国企改革的必要性 三十年来中国国有企业改革～推进了社会主义市场经济制度的建立和完善～保证了经济发展的稳定运行～增强了中国经济的总体国际竞争力。但仍存在许多深层次问题需要进一步解决～因此～必须继续深化改革。与改革初期相比较～现在的国有企业生存环境更加恶化～首先是企业冗员和离退休人员负担沉重～企业债务包袱沉重,再就是企业办社会现象依然很严重～许多事情地方政府没有能力接管～相当一批经济效益好的企业改制上市后～将原的烂摊子留在老国有企业～为国企摆脱困境增添了一些新的不利因素。 1、机关配套改革推进滞后 2、人员负担重。中国企业家调查系统2006年调查结果显示～被调查国企业的平均冗员比重为21.7%～富余人员过多～企业的社会性负担仍然很重。 3、造成行业垄断～成为中国经济增长的瓶颈。垄断行业是 17 中国国有经济最集中的领域～改革的问题成为核心问题。在广度上～改革主要集中在电信、电力和民航等行业～而铁路、供气及其他专营行业的改革相对滞后。一些垄断行业的政企不分的现象依然严重。在深度上～竞争机制在引入主要停留在分拆原垄断企业的层面～并没有形成规范的市场准入制度。市场竞争表现为寡头垄断的格局～多数垄断行业的市场集中度仍然过高。以电信为例～2007年6月整个行业的用户集中度为0.278～销售收入市场集中度为0.291～属高寡占II型市场结构。过于垄断、一家独大的格局已严重影响到了整个行业的健康发展。 4、运行效率低。以电信行业为例～国资委 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 显示～在对16家美国、英国、日本年收入在10亿美元以上的电信运营商和国内4家企业进行对比分析～日本、英国、美国和中国企业的平均DEA值分别是100、78、68、45～中国电信运营商的雇员平均冗余率达到47%～表时企业内部的X-非效率比较严重。从单个企业看～中国的人均营业收入、人均利润和人均资产分别是美国电信运营商VERIZON公司的3/50、3/19、1/15～中国电信的相应比例分别是2/77、1/28、1/27。 8、寻租护租腐败现象严重。所谓腐败～就是滥用公共权力谋取私利～包括个人利益或集团利益。突出表现为国有企业行政性垄断问题。 9、社会福利损失。行政垄断扭曲了资源的有效配臵～造成了消费者福利损失和社会福利净损失。据初步估计～在20世纪 18 90年代后半期～国有垄断行业租金造成的经济损失和消费者福利损失平均每年1300亿-2020亿元～占GDP1.7%-2.7%。据计算～1998-2001年一些垄断行业的非法收费达530亿元～进入21世纪后～垄断行业电力煤气、邮电通信、航空运输、铁路运输等行业职工年均工资分别超出全国职工年平均工资的3459、6988、14083、4549元～到2005年～分别扩大到6709、18577、31246和5936元。 10、行政领导人任命。企业高管人员与政府公务人员身份互换。 11、宪政部门立法。 12、企业创新能力不强。2003年我国集成电路芯片～石油化工、轿车、数控机床等分别为80%、80%、70%、70%依赖进口～存在着重引进、轻消化吸收～再创新～高技术产业的规模不小～但相当一部分是简单的材料加工或来件装配～附加值低～无自主技术和自有品牌～未来的竞争很大程度取决于科学和技术的竞争～科技创新能力不突破～难以增强国有企业竞争力。 13、政企关系不完善。随着社会主义市场经济的发展～在经济体制改革中表现出新的问题～政府职能转变滞后～存在着过多的行政干预。许多企业在技术引进和技术改造中带有很浓厚的政府行为色彩～导致企业仍然没有成为真正意义上的技术创新和投资主体。企业、政府和科研机构之间的关系尚待进一步理顺和完善。 19 14、治理结构不规范。国有企业在股份制改造过程中存在一些问题～到目前为止～无论是有限责任公司还是股份有限公司中～国有独资和国有控股的结构仍占有相当大的比例～不利于建立产权多元化结构～由于缺乏多元股东的产权结构同～新建的公司制～在形式上是公司～但在实际上仍然是原来的经营者～在这种翻牌公司中～未能成现代企业的相互制衡的治理结构～传统体制的色彩仍然浓厚～就很难实现权责明确的科学管理。 15、管理者素质不能适应市场经济。不少国有企业的经营者的思想因循守旧～抱残守缺～缺乏现代企业经营管理的意识和能力～有些领导人甚至滥用权力～以权谋私～严重违法乱纪～腐化蜕化～给国家和人民造成重大损失。 16、侵吞国有资产～流失严重。2万亿。一些国有资产在产权转让中流失严重～有些人甚至借改革之名～行侵吞国资之实。国有产权转让让很多人认为是最后一次廉价而丰盛的宴席。不少人动用一切手段～关系试图加入这场盛宴。如虚假评估。山西运城焦化煤气厂～运城市船窝煤矿两厂离谱改制～有关部门仅卖两石的资产却不管债务～未依法评估和招标～结果首次拍卖只以6000万元卖给一家民营企业～经省纪委严查～重新拍卖了2.3亿元。自买自卖～有1000多名职工的河南长葛市发电厂～改制评估机构由企业参与委托～产权转让没有进入产权交易市场。3000多万元的国有资产缩水一半～最终购买方仅以1500多万元的底价买到～公司董事长是原发电石厂长。2003年前后～黑龙 20 江乳业集团改制过程中～审计为资不抵债1.45亿元～集团管理层在评估国有资产时不把多年形成的知名品牌进行评估～意图进行零价收购。后被省国资委发觉～果断废止了这个收购 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ～评 元的价格将这个连年亏损的企估出无形资产后～以竞价7900万 业出让给了哈工大集团。企业财务报告公然篡改～通过各种腐败途径诈取公司财产。 17、工人权益受损害～ 18、内部治理黑箱～收入不公、上缴红利过低。 19、产权不清、产值核心、任命、缺少监管 四、加快转变政府职能，推进国企改革 深化国企改革的工作结构调整和制度创新～继续对国有企业改革进行战略性调整～对国有大中型企业进行公司制改革,加快建立符合市场经济要求的国有资产体制,抓紧推进垄断行业体制改革,进一步哟化国有企业内部的劳动、人事和分配三项制度改革,加强企业内部管理～推进企业现代化,探索国有大中型企业的可持续发展之路。推进大中型企业主辅分离、辅业改制、人员分流。全面清理现代的法律、法规和与政策～增强法律法规的统一和公开性,以放松或取消进入限制为重点～营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境～清理并大幅度减少政府行政性审批,按照建立统一、开放、公平的国内市场的要求同～大力整治市场秩序,以国有大企业改革为重点～加快国有经济布局战略性调整 21 步伐,抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革、重组和规制,加强社会保障体系建设,加快行政程序立法～规范行政权力～落实依法行政。 转变政府行业。由于长期的路径依赖～国企业改革中政1、 府行为存在的问题比较突出。受计划经济的影响～在人们的意识中～政府万能的思想仍普遍存在～计划经济的思维定势在政府部门中没有消失一切靠政府的观念仍大量存在。应当提供更多的服务、支持～积极调整政策行为～要求政府的行政理念体系实现新的转变。实现由官僚理念向责任理念、管制行政理念向服务行政理念、无限政府理念向有限政府理念的转变。在国企业改制过程中～政府要做到有所为、有所不为。要处理好政府与国有企业的关自侓纱～必须充分认识到政府与企业、社会关系的张力与限度～持适度原则～以产现资源的优化配臵地。要实现传统人治理念向现代法治的转变。 2、调整政府行为角色。政府要制定和实施正确的产业政策法规～使经济快速稳定的发展～要加强企业完善立法和执法～并建立有效的法委监督。政府还要反垄断～保护企业竞争的公平公开和公正～为唯护消费者合法权益～建立健全的市场经济。在国有企业改革中～政府要管的事情应当是改制中具有社会性质的那部分问题～而不是企业内部的问题。现在我国的国有企业改革过程中一个最大的困难 就是企业与部门之间行政隶属关系式的权力利益格局至今没明经过制度性的创新和调整～严重阻碍了国企 22 业改革的进展。政府必须按照政府的社会经济管理职能与国有资产今年以来有者职能分开～即按照政资分开和政企分开的原则管理国有资产～使政府能够拥有并监督国有资产～维护社会秩序～完善社会保障～维护社会经济公平与公正～规范市场主体行为。推行破产制度～使国家真正只负有限责任。对于效益差～无发展前途的企业～应让其破产。实施破产的同时～应做好破产失业人员的安臵工作～加快社会保障体系建设。 3、完善宏观经济管理政策。在市场经济条件下～政府对经济管理的途径应是间接控制法～即利用税收、价格和信贷等工具～通过市场来迂回地作用于企业活动～而不是通过行政命令来直接指挥企业的运作～这样才能使市场活而不乱～政府管而不死。如～政府要制定和实施正确的产业政策～使经济稳定运行和高速发展,政府要加强立法和执法～建立有效的法律监督～保障市场达到正常运行,政府要反对垄断同～保护竞争～制止不正当竞争～鼓励公平竞争～维护消费者利益～从而建立良好的市场行为规范,市场竞争最终免不了会使企业破产、倒闭～随之而来的就是失业问题～另外～现代经济活动越来越依赖于各种标准化服务～如信息市场、人才市场、金融市场等。因此～政府要建立 社会保障体系和服务体系。 4、转变角色～建设服务政府。由收入型政府转变为服务型政府是国企深化改革的必要战略步骤。具体来说～就是将收入型政府转化为服务型政府。在目标的追求上～收入型政府强调GDP 23 增速和财政收入的最大化～而服务型政府则更看重公众福祉的增进～在经济发展的途径上～收入型政府往往采取控制或垄断社会资源的方式～直接成为经济活动的主体～而服务型政府则更加注重软、硬环境的改善和公共品的提供～以此促进社会经济的发展。 打破行政垄断～建立完善的监督制约机制。为保证市场经济的正常秩序～政府需要通过一系列经济立法～如控制产品质量法、消费者权益保护法～环境保护法等～从而建立一套较为完备的企业行为规范。对关系国计民生的重要经济领域实施严厉控制。培养市场法制很～我国目前国有资产流失～企业偷税漏税现象很严重～还有环境不断恶化～以及企业领导贪污腐败问题都需要加强法制建设加以解决～政府在这方面应发挥强有力监督职能～建立较为完善的企业法律法规～有助于建立较为完善的企业制约机制。事实上我国存在严重的行政立法或部门立法现象。在实际的行使过程中～行政部门出台的各种规定、办法、条例和指导意见等～其实际效力往往要高于由人民代表大会通过的法律。由于部门立法中不可避免地夹杂着部门自身的利益和意志～这些规定很容易包涵行政垄断的内容。而行政垄断恰恰是损害我国不同经济主体之间展开充分、公平竞争的首要因素。 5、科学规范国企业行为。一是改善国有企业的治理结构。有国有企业董事会和监事会中～加大社会贤达的比例～这样有利于制约内部人控制问题～使公众的利益得到一定的保证。二是完善国有企业的分配制度。应当根据企业收入来源朱同～国有企业 24 分另以租税利三种形式将收入上缴国家～以保证出资人的权益～并真实反映企业的成本。三是加强对国有企业的监管。国有企业应加大透明度～还应提高强制信息披露的力度～这是加强公共监管的重要条件。国资委应当代表公众的利益～在顺应发展及改革趋势的前提下～加强对国有企业的监管。监管的重点应当是国有行为是否符合公平竞争的要求～管理者是否遵循了国家的法律～企业的经营是否满足了公众的愿望。 6、改变企业领导人任免制度。传统国企领导人由于是由政府部门任免～那么必须要服从于政府部门的干预～如果不服从政府官员的干预～等待他的就是自身职位的丧失。现代公司制度下～公司经营分董事会～公司经理层～事实上～多公司董事会直接由上级行政部门任命～经理人员主要来自上级主管部门的行政委派或指定～由些产生了董事和经理人员与股东会之间想到制衡机制的丧失～ 7、理顺关系、制约机制、责任、完善产权市场。理顺国有企业的产权关系～处理好国家所有权和企业法人财产权的关系。国家是国有企业财产所有权的唯一主体～企业财产的最终支配权～政府和相关监督机构不能直接经营或支配企业的财产。企业有独立的法人财产权～并承担相应的民事责任。建立经营者所有权的制约机制不可忽视～所有权和经营权分享后～所有者的利益仍然要通过企业经营者得到产现。为此并完善相关的制约2机构。再都 要明确自负盈亏责任。目前仍有许多国有亏损企业把 25 债务包袱推给国家或拖欠其他企业的债务～国家实际为企业承担着无限责任而不是有限责任～这本身就是一个恶性循环产权制度改革的目的就是要明确企业承揽的债务责任和破产责任～当企业破产时～国家只以其股入企业的资本额为限承担相应责任。最后建立与完善产权市场国有企业进入产权市场能使国有企业更大程度上吸收社人～其经营能够受到更多国有产权的制约～ 以保证国有资产营运效益的提高。 8、行为监管。加快监管体系改革～首要仍然是彻底实现政企分离～从形式和实质上割断垄断企业与政府之间在产权、人事权等的政治经济脐带。 9、分类改革。一要分类推进改革～对已实行政企分开、政资分开和进行初步分开、引入竞争机制的石油、电力、电信、民航等行业～要完善改革措施～深化改革。重点放开市场准入～引入新的市场竞争主体～重组行业结构～增进企业效率。对没有进行实质性体制改革的铁道和部分公用事业～则首先推开政企分开～政资分开和政事分开。二是对每个垄断行业及产业链条各环节的性质进行梳理～从国有经济布忆的角度研究这些行业及产业链各环节对国家安全的影响～根据影响程度分析行业重要性～确定控制程度～确定股权权重。 10、深化产权改革与重组。产权改革与重组是国有企业产权多元化的重要途径～也是垄断行业建立现代企业制度的核心。 11、业务重组。对国有企业实施战略性重组～国家所有的产 26 权制度决定了国有企业更适合在公益性、政策性、自然垄断性以及关系国家和社会安全的部门存在和发展～国有企业从不具备优势的一般性竞争性行业退出～对国有经济的退～不能理解为全面的退出竞争性领域～在可以存在的领域～必须增强竞争力。 12、金融制度改革。切实推进金融体制改革～有效发挥银行在国有企业产权构造和调整中的作用～另一方面加强证劵市场的市场化和规范化建设同～提高证券市场优化资源配臵的功能～尤其要加大控制权市场建设力度～形成一种有效的替代性激励约束机制～增强外部治理的效果。 13、深化国有资产管理体制改革～完善国有资产管理法律法规体系～健全国有资产经营管理监管体系～进一步明确国资委的定位～特别是职能定位～分离国资委同时承担运动员和裁判员角色～将国资委定位为单纯的国有资产出资人～不承担政府社会公共管理职能～推进分类监管的国有资产管理思路。 在国有企业改革应重塑政府角色～着力建设服务型政府。政府应当担任国有资产的所有者和监督者～党执政意图的体现者～净化和健全市场体系的场地维护员～宏观经济管理的制定者～市场执法和监督者。应服务地企业改革～而不是阻碍国有企业改革。其次～新型的政企关系必须充分体现制度和法律的约束能力～无论是政府还是企业～其经营运作必须要建立在法律的框架内～以防止寻租和腐败现象的产生～给国有企业改革提供有利条件。最后国家还应创造更多的就业岗位来转移国企改革采用新技术所 27 出现的剩余劳动力。 对外于竞争性行业内的国有僕～要按照建立现代企业制度的要求～努力探索多种实现形式～使其成为真正意义的具有独立法人地位的市场主体～与民企、外企平等参与市场竞争～并在市场竞争的实践中不断提高自身竞争能力。对处于特殊行业内的国有企业而言～其近乎只承担着社会职能～它们是作为政府职能直接延伸而存在的～是一种非常特殊的企业形态。 对处于竞争性行业和特殊性行业之外的其他行业内的国有企业～要按照现代企业制度的整体要求～一方面在确保国有绝对或相对控股的前提下～大力发展混合所有制～使股份制成为主要实现形式,另一方面通过制度创新、管理创新、技术创新和文化创新～整合企业资源、发挥企业潜能、提升传统技术、培育先进企业文化～与此同时～破除垄断～引入竞争机制～提高效率和活力～使国有企业更好地承担政府赋予的各种经济社会职能。 坚持基本经济制度不能变～坚持市场化方面不能变。 一是创造公平、公正、公开的市场竞争环境～政府应提供规范的法律、法规保障～确保资产重组的产权各方合法经济权益不受到损害～承认和兼顾各方面的利益～明确各方面的责任～制止和打击市场产权交易中的各种不平等交易行为和各种违法行为。二是加强政策引导～提供必要的政策支持。三是大力发展和规范中介组织。 美国经济学家奥尔森指出～一个市场扩展型的政府～它的基 28 本职能是为市场提供制度规则～清楚地界定产权～保证合约有效履行及保护个人财产不受到掠夺。这是整个社会繁荣的关键。 实现从万能政府到有限政府的转变。 29