【doc】政府绩效管理创新及其基本原则

【doc】政府绩效管理创新及其基本原则 政府绩效管理创新及其基本原则 四川行政学院2004年第5期 政府绩效管理创新及其基本原则 曾狄 (西南财经大学行政与公共管理学院,四川成都610074) 内容提要政府绩效管理是指对政府履行"经济调节,市场监管,社会管理,公共服务"等政府职能时所取得的 成绩和效益进行过程监控与结果评估的管理活动.它包括四个基本方面的绩效指标(4E):经济(Economic),效率 (Efficiency),效果(Effectiveness)和公平(Equity).政府绩效管理创新应遵循四条基本原则:在绩效管理主体上,专 门机构进行绩效管理与公民评估并重,并以人民是否满意为主维度的原则;在绩效管理客体上,过程监控和结果评估 并重,以过程监控为主,公务员个人评价与政府组织评价并重,并以组织评价为主的原则;在管理评估 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 上,经济, 效率,效果和公平并重,以效果和公平为主的原则;在绩效管理价值追求上,评估优劣奖惩与政府效能建设并重,以 政府效能建设为主的原则. 关键词政府管理绩效管理服务型政府行政改革 【中图分类号】D630【文献标识码】A【文章编号】1008—6323(2004)05—0009—04 一 ,政府绩效管理创新——一项世界性的行 政改革工程 政府绩效管理是指对政府履行"经济调节, 市场监管,社会管理,公共服务"等政府职能所 取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估的管 理活动. 它一般包括四个基本方面的绩效指标(4E): (1)经济(Economic).政府绩效管理的经济指 标是指政府管理中按法定程序的投入状况.以最 低的投人或成本,生产和提供既定数量和质量的 公共产品和公共服务,是其追求目标.经济指标 衡量一个政府是不是一个廉价的政府.(2)效率 (Efficienc)t).政府绩效管理的效率指标是指政府 管理中投入与产出之问的比例关系.能否以一定 代价获得最大的收益是效率追求的目标.效率指 标衡量一个政府是不是一个高效的政府.(3)效 果(Effectiveness).政府绩效管理的效果指标关 注的是,通过政府管理的实施后,公共服务质量 是否有了改善,公共产品使用者是否满意.效果 指标衡量一个政府是不是一个责任政府.(4)公 平(Equity).政府绩效管理的公平指标侧重的是 政府管理的工作过程而不是结果,评价的是工作 程序的合法性和公正性.公平指标衡量一个政府 是不是一个善治政府. 政府绩效管理对于更新政府管理理念,推进 行政管理改革,建立服务型政府,责任政府,廉 价政府具有十分重要的意义.2O世纪70年代以 来,西方发达国家掀起了一场挑战百年传统行政 模式的行政改革浪潮,其中一个重要的改革领域 就是在"新公共管理"理论的引导下,以经济学 【作者简介]曾狄,西南财经大学行政与公共管理学院副院长,教授,四川省行政管 理学会理事,四川省社会学 会常务理事. 【收稿日期]2004一O8—30 ? 9? 和私营部门管理理念为理论基础,把绩效管理理 论与制度融人行政改革中,适时提出了政府绩效 管理的政府管理新理念,并把绩效管理方法和工 具引入政府管理及更广泛的公共管理领域.美国 政府以敏捷的政府绩效管理行动引领了这一运 动,从美国政府1973年颁布的"联邦政府生产 率测定 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ",到1974年国家绩效评鉴小组的成 立,再到1993年克林顿政府"国家绩效评鉴报 告"的提出,最终到"政府绩效和结果法"的立 法通过,表明了美国政府对政府绩效评估的高度 重视.这样的政府绩效管理理念和制度安排已经 在英国,澳大利亚,新西兰,加拿大,丹麦,芬 兰,挪威等国得到广泛应用,以致于西方学者称 "绩效评估国"正在取代传统的"行政国家". 我国关于政府绩效管理的理论研究及其实践开始 于上世纪末,朱镕基总理在1999年3月召开的 九届人大二次会议上对各级政府和各部门提出了 "要进一步转变职能,转变工作方式,转变工作 作风,提高工作效率"的要求.同年11月,中 国行政管理学会在北京召开了 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 为"实现三个转 变,提高行政效率"的学术研讨会,拉开了政府 绩效管理研究的序幕.之后,政治学,管理学, 行政学界的学者专家以及行政管理领域的实务工 作者,对政府绩效评估标准,行政绩效评估系 数,政务公开与行政绩效分析的关系以及绩效型 政府的构建思路等进行了广泛的研究.在政府绩 效管理的实践方面,各级政府和各部门也通过目 标责任制,社会承诺制,效能监察制和效能建设 制等方式开始实行政府绩效管理.然而,我国的 政府绩效管理的理论研究和实践都还处于起步阶 段.从绩效管理主体上看,还主要是领导者自上 而下的评估,而缺乏公民参与;从绩效管理客体 上看,更关注的还是公务员的个人业绩评价,而 还未真正触及到政府组织本身;从绩效评价体 系,手段上看,还更多地停留在 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 式的主观评 价上,而缺乏制度化,规范化,更谈不上法治 化,科学化的政府绩效管理体系.至于在政府绩 效管理中,过程监控与结果评估的关系,可量化 因素与不可量化因素评估的关系,专门管理机构 与公民评价的关系,效率与公平的关系等ll口]题, 都还有待于更进一步深人研究.特别是十六届三 . 10? 中全会提的新的发展观,对政府绩效的评估提出 了更全面的要求.因此,加强政府绩效管理的理 论研究和实践具有十分重要的意义. 二,政府绩效管理的基本过程 政府绩效管理的基本过程包括以下四个 方面: 第一,绩效目标的确立和分解.绩效目标的 确立,就是将政府或政府职能部门的特定职能和 提供相应公共产品或公共服务的组织目标,转化 为可测量的绩效目标或指标.而绩效目标的分 解,就是将绩效目标根据组织的部门设置和人员 岗位进行分解,即转化为具体的部门和人员的责 任要求,同时进行必须的资源配置.这一阶段是 政府管理的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 阶段和政府绩效管理的逻辑阶 段,即为政府绩效管理提供逻辑基础. 第二,绩效目标的实施.即组织中各个部门 和人员根据所承担的绩效责任,展开具体的政府 管理活动,即形成政府绩效的活动.政府绩效管 理在这一阶段表现为政府绩效过程监控,它的主 要活动和作用表现为促使管理客体完成绩效目 标,为下一阶段的绩效评估拟定实事求是的绩效 标准,收集绩效评估的系统资料. 第三,绩效评估.即对一个相对完整的政府 管理活动所形成的政府绩效进行合目标的评估. 政府绩效管理与传统的"行政管理"过程的根本 区别在于"结果导向"和"责任机制导向".因 此,绩效评估是政府绩效管理中最重要的环节. 这一环节包括两个基本方面:其一,绩效评估指 标的确立.就是根据政府管理应达到的4E(经 济,效率,效果和公平)的基本指标内涵,结合 组织具体的绩效目标,以组织内部的条件和外部 的需求,历史的状况和现实的条件为依据,设置 相应的测量评估标尺.其二,实施评估.即采取 自上而下与自下而上相结合,专业机构评估和民 众评估并重的方式,对组织绩效和个人绩效进行 的评估. 第四,绩效追踪.即对已经评估的绩效进行 不问断地观察,记录和分析,并将其结果反馈给 被评估组织及个人的活动.绩效追踪是政府绩效 管理的重要环节,通过绩效追踪能体现绩效管理 的促进功能,即通过绩效追踪反馈可以促进组织 改进组织绩效.同时,绩效追踪还能体现绩效管 理的激励功能.若不测定效果,就不能辨别成功 与失败;看不到成功,就不能给予奖励;不奖励 成功,就可能是在鼓励失败;而鼓励失败的结 果,是产生荒谬的刺激,导致组织绩效每况愈 下.通过绩效追踪,就能呈现对勤政高效的组织 及个人的激励而带来的良性循环,也能促使绩效 评估失败者形成危机意识和责任意识,从而促使 其改进工作,创造好的绩效. 三,政府绩效管理创新应遵循的基本原则 政府绩效管理的理论与技术工具源于企业组 织及员工的绩效管理,然而,政府因其组织目标 的差异性,以及相应组织任务的差异性,必然使 政府绩效管理带有自己的特殊性.同样,不同的 政府组织,部门和个人,因其承担的组织职能的 差异性和岗位的差异性,也必须在相应的政府绩 效管理中形成自己的个性.在此,仅对政府绩效 管理创新应遵循的基本原则做一些探索. 第一,在绩效管理主体上,专门机构进行绩 效管理与公民评估并重,并以人民是否满意为主 维度的原则. 实事求是地说,过去也有行政绩效的评估, 如8O年代开始的目标管理,以及后来的行政首 长目标责任制,但这只是一种机关内部的管理技 术.现代政府绩效管理的一个重要特点就是强调 外部评价,强调公民导向,这一点正是政府组织 目标的公共性所规定的."金杯,银杯,不如老 百姓的口碑",因为社会和公众的意愿与要求是 政府管理的出发点和归宿,只有公众对政府提供 的公共产品和公共服务满意时,政府管理才产生 真正的绩效.因此,公众对公共管理机构的满意 程度,是衡量政府绩效的全面,综合和终极性的 评价.目前,成都市人事局启动全市乡镇干部工 作状态摸底调查,把调查问卷直接发到普通农民 手中,了解"你认为目前乡镇领导主要在干什 么","你认为目前乡镇干部素质如何"等情况, 正是看到了公民评估在政府绩效管理中的重要位 ,政府绩效管理是一种科学性强,技术 置.当然 含量高,责任重大的管理活动,必须通过专门机 构来完成.不过,要特别指出的是这些专门机构 的独立性问题.过去也有不少的评估检查团 (组),也有纪检,监察机关,然而这些机构的独 立性有多强是值得分析的.现代政府绩效管理的 一 个重要措施就是设立独立的政府绩效管理机 构,如美国的国家绩效评鉴小组以及下设的专门 的绩效评估研究组,联邦政府管理与预算局,英 国的审计办公室,审计委员会,它们都独立地对 政府机构进行绩效评估,并向国会和公众公布评 估结果,从而避免部门自我评估可能产生的"报 喜不报忧"和评价失准现象. 第二,在绩效管理客体上,过程监控和结果 评估并重,以过程为主;公务员个人评价与政府 组织评价并重,以组织评价为主的原则. 政府绩效管理既包括对政府绩效创造过程的 监控,也包括对政府绩效结果的评估.绩效评估 的一般原则是"目标导向","结果为本",但由 于政府管理活动往往是涉及全局性,宏观性的领 域,如果过分关注结果,而放松对过程的监控, 导致的后果是任何个人和任何一级政府组织都难 以承担责任的,如SARS等公共卫生安全问题, 如重庆井喷,密云灯展惨剧,吉林中百商厦大 火,重庆城区氯气泄漏事件等等.因此,政府绩 效管理必须加强事前,事中监督,做到防范于未 然.这一点正是政府绩效管理与企业绩效管理的 区别点. 政府绩效管理既包括对公务员个人的评价, 也包括对政府组织绩效的评价.按照企业绩效评 价的特点,员工绩效之和就是企业绩效,因而员 工的绩效是评价重点.政府绩效的形成却不是公 务员个人绩效的机械相加,这与组织的部门设 置,组织内的岗位设置,相应的信息传递系统, 机构运转机制等密切相关,其中任何一个因素不 科学都会影响整体的绩效.强调公务员个人的评 价是重要的,撤消几个"不在状态"的官员是必 要的,然而如果不在组织制度设计,运行机制上 下功夫,继任者很可能继续"不在状态",即便 主要领导"在状态",一般公务员也可能会"不 在状态",所以关注组织绩效为主是必要的.对 ? Il? 政府组织绩效进行科学评估需要一个前提,即科 学地界定政府及其各职能部门的职责,科学地限 定行政权力特别是行政许可权的范围.如果政府 ,政府绩效管 及其职能部门职责不清,权限不明 理评估是难以进行的. 第三,在管理评估标准上,经济,效率,效 果和公平并重,以效果和公平为主的原则. 就绩效评估的一般原则而言,经济,效率是 其追求的主要目标.在很长一段时期内,"效率 优先,兼顾公平"成为了社会发展的口号.但 是,就政府绩效而言,任何时候都应把负责任的 效果和体现正义,公正的公平放在首位.政府是 干什么的?政府是社会不同利益群体的共同利益 的维护者,是不同利益群体的特殊利益发生冲突 时的协调者.我们有过单纯追求GDP的狂热,还 有过谋求政府自身经济指标的谬误.这样,虽然 "政绩"上去了,社会的协调发展,可持续发展 却难以作到,甚至还激化了社会矛盾,这样的政 府有什么"绩效"?十六届三中全会确立的新的 发展观为政府绩效的评价提供了科学的标准:必 须尽快根本解决三农问题,改变东西部差距拉大 问题,更加关注弱势群体,让全国人民共享发展 成果,以体现社会公平;既要继续强调发展才是 硬道理,要抓GDP,也要重视生态保护,要讲绿 色GDP,以改善生态状况.这说明,效果指标和 公平指标越来越成为政府绩效管理的重要指标. 第四,在绩效管理价值追求上,评估优劣奖 惩与政府效能建设并重,以政府效能建设为主的 原则. 绩效管理以绩效评估为重要环节,而绩效评 估总会评出好坏优劣,并对优良者进行激励,对 劣差者进行惩处,企业绩效管理与政府绩效管理 都是如此.然而两种绩效管理的价值追求又存在 着一定的差异:就企业绩效管理来讲,部分企业 在经历市场机制的"评估"之后,可能永远退出 这个"评估系统"——失败者彻底淘汰出局,失 去了再次登台的机会,对于这些企业而言,绩效 的评估成为了最后的裁判;但政府绩效评估却不 是如此,因为政府绩效的创造活动是不可能中止 的.不管这个政府创造了多么好的业绩,或者引 发了多少严重的危机,政府绩效管理都会是一个 永不停息的过程.政府绩效管理的目的在于,通 过奖惩机制强调政府的责任意识和危机意识,以 评促建,重在建设,不断提高政府在经济,效 率,效果和公平方面的绩效,以塑造服务民众, 为民众满意的优良政府. 责任编辑:刘恒茂 Government~Performance ManagementInnovationandBasicPrinciples Summaryoftheessay:Government'Sperformancemanagementisthemanagementactivityofcourse supervisionandresultassessmentimplementedtotheachievementandbenefitmadewhengovernmentsfulfill functionsof"economicadjustment,marketsupervision,socialmanagement,publicservice",etaItincludes theperformanceindexes(4E)offourbasicrespects,namelyeconomy,efficiency,effectivenessandequity. Governmentperformancemanagementinnovationshouldfollowfourbasicprinciples:Asfarasthesubjectof theperformancemanagementisconcerned,theprincipleisthatthespecializedinstitutioncarryingon performancemanagementandcitizen'Sassessesareregardedasequallyimportant,withthemain dimensionalityofthepeoplebeingsatisfiedornot;Asfarastheobjectoftheperformancemana gementis concerned,theprincipleisregardingthecoursecontrolwiththeresultassessmentasequallyimportant,taking courseasthecore;Theprincipleisregardingcivilservants'individualevaluationwithorganization'S evaluationasequallyimportant,takingorganization'Sevaluation.Asfarasmanagingthestandardof assessingofmanagementisconcerned,theprincipleisregardingeconomy,efficiency-effectivenessandequity, takingeffecti~enessandequit)asthecore;Asfarasthesoughtvalueofperformancemanagement,theprinciple ofisregardingassessinggoodandbad,rewardsandpunishmentsaswellasgovernments'efficiencyconstruction asequallyimportant,takinggovernments'efficienc)rconstructionasthecore. Keywords:governmentalmanagement,performancemanagement,service— orientedgovernment, administrativerefom ? l2?