咸宁市土地节约与集约利用专题研究

咸宁市土地节约与集约利用专题研究 咸宁市土地利用总体规划修编专题研究 (征求意见稿) 咸宁市国土资源局 二〇〇七年十一月 目 录 1 目的与意义 .......................................................................................................... 1 1(1 保障社会经济持续稳定发展的必然选择 ............................................................................ 1 1(2 推进资源节约型社会建设的内在需求 ................................................................................ 1 1(3 促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段 ................................................................. 2 1(4 改进规划操作性的重要方面 ............................................................................................... 3 2 咸宁市土地节约与集约利用评价指标体系构建 ................................................ 4 2(1 土地节约与集约利用内涵 ................................................................................................... 4 2(2 指标体系构建原则 .............................................................................................................. 5 2(3 指标体系的构建 .................................................................................................................. 7 2(3(1 农用地节约与集约利用评价指标体系 ...................................................................... 7 2(3(2 建设用地节约与集约利用评价指标体系 .................................................................. 9 2(4 建立量化评价模型 ............................................................................................................ 12 2(5 潜力评价等级划分 ............................................................................................................ 14 3 咸宁市土地利用状况、特点和存在问题分析 .................................................. 15 3(1 土地利用现状及变化......................................................................................................... 15 3(1(1 土地利用结构变化 .................................................................................................. 15 3(1(2 建设用地现状 .......................................................................................................... 16 3(1(3 土地利用变化速度分析 ........................................................................................... 18 3(1(4 土地利用变化特点及问题 ....................................................................................... 21 3(2 咸宁市产业结构与土地利用空间耦合关系 ...................................................................... 23 3(3 土地利用的社会经济效益 ................................................................................................. 24 3(3(1 土地利用变化与人口............................................................................................... 24 3(3(2 土地利用变化与经济............................................................................................... 26 3(4 土地利用区域性差异分区 ................................................................................................. 29 3(4(1 农用地利用区域差异............................................................................................... 29 3(4(2 建设地利用区域差异............................................................................................... 30 4 农用地节约与集约利用评价 ............................................................................. 32 4(1 评价结果............................................................................................................................ 32 4(2 区域分异............................................................................................................................ 32 5 建设用地节约与集约利用评价 ......................................................................... 34 I 5(1 评价结果............................................................................................................................ 34 5(2 评价结果............................................................................................................................ 34 6 建设用地节约与集约利用控制 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ................................................................. 37 6(1 建设用地控制标准依据 ..................................................................................................... 37 6(2 建设用地控制标准的制定 ................................................................................................. 38 7 建设用地节约与集约利用潜力 ......................................................................... 40 7(1 存量建设用地集约利用潜力测算 ...................................................................................... 40 7(2 城镇用地集约利用潜力测算 ............................................................................................. 40 7(3 农村居民点用地集约利用潜力测算 .................................................................................. 44 7(4 交通用地集约利用潜力测算 ............................................................................................. 47 7(5 各类存量建设用地集约利用潜力汇总 .............................................................................. 48 7(6 新增建设用地规模潜力平衡测算 ...................................................................................... 48 8 土地节约与集约利用 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 与建议 ..................................................................... 51 8(1 土地经济政策、土地法规 ................................................................................................. 51 8(2 区域管理体制 .................................................................................................................... 51 8(3 区域项目管理 .................................................................................................................... 52 8(4 区域协调发展模式 ............................................................................................................ 52 8(5 土地管理体制 .................................................................................................................... 53 8(6 土地利用扩展限制机制 ..................................................................................................... 53 8(7 土地利用挖潜 .................................................................................................................... 54 8(8 与城市土地功能置换相协调 ............................................................................................. 54 8(9 土地资源优化配置 ............................................................................................................ 55 8(10 土地市场化管理，同时加强宏观调控 ............................................................................ 56 8(11 土地利用监控 .................................................................................................................. 57 II 1 目的与意义 1(1 保障社会经济持续稳定发展的必然选择 一般的，任何类型的区域开发都是以土地开发、基础设施的建设为起点的，没有土地开发利用，就没有区域的发展，土地开发利用水平直接关系着招商引资、区域工业化、城市化的发展速度。然而，随着区域社会经济的迅速发展，土地利用的问题和矛盾也日益突出尖锐: 一方面，城镇化、工业化驱动下的各类建设用地的全面扩张态势依然存在，在空间上从沿海地区不断向内部各省扩展，社会见解发展的资源环境压力不断增大; 另一方面，土地的粗放经营、土地限制、厂房空置等资源浪费现象依然存在，如开发区的建设、城镇的盲目扩张、农村居民点的布局散乱、基础设施重复和超前建设并存等等。土地节约与集约利用是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择。 1(2 推进资源节约型社会建设的内在需求 随着我国经济增长方式由粗放向集约型转变，土地利用是否进入持续健康快速发展的轨道，区域土地利用合理与否，将关系到整个区域的发展。积极构建资源节约型、环境友好型社会，在节约资源、保护环境的前提下实现经济社会较快发展，促进人与自然和谐发展。节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节 1 约型、环境友好型社会建设的最直观的体现。土地既是经济活动的载体，也是经济发展必不可少的生产资料，土地是经济最为基础的构成要素，对区域经济的产生和存在具有决定性作用，是经济成长和发展的重要影响因素，针对这一问题和人多地少的国情，要做到节约与集约型的经济增长方式，必然要求节约与集约型的土地利用方式。 国务院关于深化改革严格土地管理的《决定》(国发〔2004〕28号文件)指出，“实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。”土地节约与集约利用是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在需求。 1(3 促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段 土地节约和集约利用程度，作为制定土地宏观调控政策的重要决策依据，对有效发挥土地调控功能，实现经济社会可持续发展意义重大。只有实现土地集约利用的道路，才能保证经济进一步发展，才能充分发挥其在区域经济发展的作用。土地节约与集约利用的核心是提高土地的使用效率，因此它是经济、社会高水平发展的标志。 随着人地关系紧张程度加剧，必须加快土地利用方式创新、规模扩展方式和程度的转变，实现土地利用由“优惠型”向“素质型”转变，即由土地的粗放利用向集约利用转变，提高土地利用投入产出效率，从而实现土地节约型利用。土地节约与集约利用是加强土 2 地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段。 1(4 改进规划操作性的重要方面 土地资源的开发利用程度是区域经济存在和发展的基础，如何对土地资源进行高效利用一直是区域经济发展研究的重要内容。随着经济社会的迅猛发展，土地资源的稀缺性矛盾已经突显出来。如何科学合理开发利用有限的土地资源，以切实保障经济社会的发展，将是影响到区域发展的战略性问题。 国办发[2005]32号文件要求，“要以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，开展土地利用总体规划修编前期工作”，“要按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，研究提出利用规划修编调控各业、各类用地的目标及政策建议”。 加强土地节约与集约利用研究，是提高规划的科学性、改进规划操作性的重要方面。对咸宁市土地节约与集约利用分析，可为土地持续利用管理和决策、解决农村土地城市化与土地管理中出现的一些土地利用问题，乃至实现区域可持续发展提供科学依据。 3 2 咸宁市土地节约与集约利用评价指标体系构建 2(1 土地节约与集约利用内涵 土地节约与集约利用其含义是指土地投入产出的关系，即以在土地上最少的投入获得最高的产出。即: (1)节约用地是在满足土地使用基本功能的前提下，通过采取相关的经济、技术和政策等措施，减少对土地资源的消耗和浪费。主要体现在土地使用的减量化原则，在尽可能减少土地资源占用的同时，又能保证土地使用的基本功能。 (2)集约用地是指在土地资源使用量既定的情况下，通过增加土地的有效投入和优化土地利用结构、布局，以提高土地的使用效率和综合效益，发挥有限土地资源的更大功能。 实现土地节约与集约利用主要从宏观和微观途径入手，主要体现在三个方面: 1)节约用地，特别是控制非农建设用地标准，减少对农用地特别是耕地的占用;从规模经济的角度来看，土地作为一个基本的生产要素，当土地面积极小时，土地成为生产过程中的限制性因子，不利于其他生产要素的发挥，制约产品的产量(效益);随着土地面积(规模)的扩大，土地与其他生产要素的配置趋于合理，产品产量(收益)增加的幅度大于规模扩大的幅度，产品效益递增;随着土地面积的继续扩大，土地规模逐渐过度，与其他生产要素的配置趋于 4 另一种不合理，造成土地浪费，产品产量(收益)增加的幅度将小于规模扩大的幅度，直至收益绝对减少，出现负边际收益，产生规模不经济; 2)微观层次上，改变现有土地利用模式，提高土地利用强度和效率，挖掘建设用地和农用地的潜力。要使土地适宜性与土地利用现状用途相适应，在此基础上实现成本效益最大化，在保证一定的持有成本基础上(成本越低，最低利用强度也越低，越易诱发土地投机行为)，实现土地利用强度的最优值(边际效益,边际成本); 3)宏观上实现土地资源优化配置。一方面是区域上的土地利用结构调整，使之与经济结构相适应的同时，还要满足社会经济的可持续发展需求;另一方面，城乡、区域之间的土地供给不平衡，运用规划、市场、行政手段优化土地资源配置。 总体上看，节约和集约土地利用是实现土地合理利用这一共同目的途径和手段。节约利用土地侧重土地投入的减少，表现在土地优化配置和用地方案的优化;集约用地侧重用地效益的提高，强调用地的效果，重在用地模式的选择。二者具有相关性:节约使用土地必然迫使土地使用者集约使用土地，集约使用土地必然导致土地节约使用。 2(2 指标体系构建原则 通过对土地利用的基础性研究，构建土地节约与集约利用的指标体系。由于影响因素众多，在具体应用层次分析法分析土地节约 5 与集约利用时，既不可能、也没有必要全部选取，具体指标的选取主要考虑以下基本原则: 1)重要性原则: 对上层指标或具体开发区而言，选取相对重要的指标。 2)代表性原则: 对上层指标或具体项目而言，选取具有整体代表性的指标。 3)可操作性原则: 选取易于调查或容易收集资料、具有可比性的相关指标，指标的选取应结合实际数据的可获得性、准确性和可靠性。 4)引导性原则: 指标的选取应 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 和引导未来的土地节约与集约利用的发展模式和方向。 5)系统性原则 系统反映城镇、农用地、建设用地集约利用程度的各子系统之间相互协调，能整体上反映土地集约利用水平; 6)全面性原则 从社会、经济、环境和土地利用的角度综合分析按差异划分土地集约度; 7)区域性原则 在普遍性土地节约与集约评价指标体系的基础上，视具体的区域进行选择，侧重放在土地的经济效益和使用效率; 6 8)动态发展原则 社会经济发展与土地利用之间的关系是动态变化的，评价因子随着时间、空间的变化而进行变更。 2(3 指标体系的构建 从面(城市)、区(开发区)、点(项目)等不同尺度，不同区域，土地利用基础、类型、结构、投入产出、发展趋势等方面，研究建立咸宁市土地节约与集约利用评价指标体系。土地集约利用程度在不同的空间层次上，参照的背景是不一样的，其成果的应用对象与技术方法也不尽相同。根据具体指标的选取的基本原则，在不同空间模式下进行土地节约与集约利用评价选取指标时有所不同。 2(3(1 农用地节约与集约利用评价指标体系 农用土地利用一般包括三个空间层次，即单个地块的土地利用、若干地块所构成的均质区域即所谓潜力区的土地利用以及农用地总体土地利用。因此，针对咸宁市土地利用特点，主要从宏观层次以整个农用地作为评价对象侧重从土地资源的开发利用程度，农用地布局和用地结构的合理性等方面。咸宁市农用地节约与集约利用潜力总体评价指标体系按以下思路和步骤进行 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 : 首先，从土地集约利用的本意出发即土地投入和利用强度设计相应的评价指标。这些指标可以分为三个方面:一是土地利用资金投入的强度;二是土地利用的人力投入强度;三是土地利用的结构。 其次，从农用土地利用综合功能及土地利用效益整体性出发， 7 以市场化、现代化、可持续发展为目标设计相应的评价指标。土地利用经济产出效率指标包括两个方面: 一方面是土地直接开发的效益指标，如农用地利用产值效率、人均居住面积、农户家庭纯收入等;另一方面，一些指标虽然不直接反映土地利用的投入产出效益，但与土地集约利用约束程度或合理利用程度密切相关，主要包括土地资源配置机制、土地利用结构、布局等因素。 第三，从土地集约利用动态发展趋势出发设计对应的指标体系。反映土地集约利用动态发展趋势的指标，包括乡村人口与用地弹性系数、固定资产投入与用地弹性系数、基础设施投入与用地弹性系数等方面。但考虑到数据获得的可行性，本次咸宁市农用地节约与集约利用潜力评价，只选择农村人口与用地弹性系数指标作为土地集约利用动态发展趋势的评价指标(见表2-1)。 8 表2-1 农用地节约与集约利用评价指标体系 影响因素 评价因子 评价指标 单位面积固定资产投资(万元固定资产投资I 12/km)I ,11土地投入强度(I) 有效灌溉排灌面积比重(,)基础设施水平I 2I ,22 耕地面积占农用地面积比重土地利用率G 1(,)G ,132)单位面积乡村人口(人/km人口负荷G 2G ,24土地利用强度(G) 复种指数G 复种指数G ,335 总播种面积/农用地总面积(,)播种面积比例G 4G ,46 森林覆盖率G 森林覆盖率(,)G ,557 草场面积/农用地总面积(,)草场面积指数C 1C ,18 林地面积/农用地总面积(,)土地资源配置机制(C) 林地面积指数C 2C ,29 通车里程/农用地面积路网密度C 32(km/hm)C ,310 单位面积农业总产值(万元农业产值指数O 12/hm)O ,111 单位面积农林牧渔产值(万元农林牧渔产值指数O 22/hm)O ,212土地利用产出(O) 产品销售率(,)O 产品销售率(,)O ,33132)单位面积粮食产量(kg/hm粮食产量指数O 4O ,4142)单位耕地面积产值(万元/hm耕地产值指数O 5O ,515 人口与用地增长弹性人口增长率/农用地变化率S,1土地节约与集约利用发展趋势(S) S 116 2(3(2 建设用地节约与集约利用评价指标体系 城市土地利用一般也包括三个空间层次，即:单个地块的土地利用、若干地块所构成的均质区域即所谓潜力区的土地利用，以及城市总体的土地利用。 因此，在不同的地域范围评价城市土地集约利用潜力时，应针 9 对空间尺度的差异，即城市建成区、潜力区和地块三个不同的空间层次，选择相应的评价方法和设计相应的评价指标。 针对咸宁市土地利用特点，主要从宏观层次以整个城市建设用地作为评价对象侧重从土地资源的开发利用程度，城市用地布局和用地结构的合理性等方面，评价建成区内土地总体的使用效率和潜力。 咸宁市土地节约与集约利用潜力总体评价指标体系按以下思路和步骤进行设计: 首先，从土地集约利用的本意出发即土地投入和利用强度设计相应的评价指标。这些指标可以分为三个方面: 一是土地利用资金投入的强度; 二是土地利用的人力投入强度; 三是土地利用的结构。 其次，从建设用地综合功能及土地利用效益整体性出发，以市场化、现代化、可持续发展为目标设计相应的评价指标。土地利用经济产出效率指标主要包括两个方面: 一方面是土地直接开发的效益指标，如各类用地开发的土地价格及房地产价格商业最优区域房地产价格、住宅最优区域房地产价格、工业出让价格增值收益率; 另一方面是一些指标虽然不直接反映土地利用的投入产出效益，但是实现城市土地集约利用必须克服的因素，一般将这些因素 10 称之为土地集约利用约束程度或合理利用程度因素。主要包括:土地资源配置机制;土地利用结构;城市拥挤状况等因素。 第三，从土地集约利用动态发展趋势出发设计对应的指标体系。反映土地集约利用动态发展趋势的指标一般包括: 城市人口与用地弹性系数、固定资产投入与用地弹性系数、基础设施投入与用地弹性系数等方面。 但考虑到数据获得的可行性，本次咸宁市建设用地节约与集约利用潜力评价，只选择城市人口与用地弹性系数指标作为土地集约利用动态发展趋势的评价指标(见表2-2)。 11 表2-2 建设用地节约与集约利用评价指标体系 影响因素 评价因子 评价指标 2固定资产投资I 单位面积固定资产投资(万元/km)I ,111土地投入强度(I) 2基础设施水平I 人均铺装道路面积(m,人)I ,22222/km)单位建设用地面积拥有建筑面积(m容积率G 1G ,132)G单位建设用地面积拥有的人口(人/km2人口负荷G 2 土地利用强度(G) ,4 土地闲置状况G 土地闲置/建设用地总面积(,)G ,335 商品房空置状况 商品房空置率(,)G,46G 4 土地出让价格市经营性房地产开发土地出让招标拍卖比重 场化程度C (,)C ,117 土地资源配置机制(C) ?级、?级地价区中二、三类工业用地比重级差地租C 2(,)C ,28 建筑密度C 建筑物基地面积/建设用地总面积C ,3392地均工业产值O 单位建设用地工业产值(万元/km)O ,11102地均第三产业产单位建设用地第三产业产值(万元/km)O2 值O ,2112)O商业最优区域房地产价格(万元,m,3商业用地价格O 3 12土地利用产出(O) 2)O住宅最优区域房地产价格(万元,m,4住宅用地价格O 4 13 工业用地出让价 工业用地出让价格增值收益率(,)O,614格O 6 绿化情况O 绿地面积/建设用地面积(,)O ,6615土地节约与集约利用发展人口与用地增长近5年城市人口增长率与城市用地增长率之趋势(S) 弹性S 比S ,1116 2(4 建立量化评价模型 层次分析法数学模型原理首先是假设某一规划决策目标U，其影响因素有P(i=1，2，„，n)，共n个，P重要性权数分别为W(i=1，iii2，„，n)，其中W<1。决策目标U权数的确定取决于构建判断矩阵，i 目的是将结构模型向数量模型转化，判断矩阵表示针对上一层某元素在本层中与之有关因素之间相对重要性的比较，应用专家调查方 12 法，将同一层次中两两元素间相对重要性给出一定尺度的判断，判断元素间重要程度的衡量尺度。 因此，决策目标U的判断模型为: nn U,W1P1，W2P2，？，WP,WPWi,1nnii ,, ,,,1i,1i 由于影响因素P，对目标U的影响程度即重要性权数W不一样，i因此，将P两两比较，得到P个因素对目标U重要性权数比值构成ii 的判断矩阵A，即: W/WW/W？W/Wn11121，， ,,W/WW/W？W/Wn21222,,A,,,P, ijn×n,,？？？？ ,,Wn/W1Wn/W2？Wn/Wn，， 把判断矩阵中第n行元素连乘起来，再开n次方得新的W: i 11nnnn,,,,iiWW,,,,ijP,,,i=1～2～…～n, ,,1,,,,Wj,,j1j1,,,,n，，WW？Wn12 正规化步骤如下:令: 1,,n,,,n,,Wi,Ri,p ,iji,1 n,,,,,K,Wii,1,2,？n ,,,1i, 计算权重数和λ: max n PWijj,n,1,1jWi,WiKmax,,～,其中:权重数, ,nWi,1i 层次分析法要点是在衡量土地节约与集约利用潜力指标选择上 13 主要是建立多指标体系，以全面地反映土地节约与集约利用潜力复杂性，更好的反映区域内部差异。 2(5 潜力评价等级划分 依据对土地节约与集约利用潜力评价分值，划分为5个等级，具体如表2-3所示。 表2-3 土地节约与集约利用评价等级 评价等级 总分值标准 等级含义 相关措施 土地节约与集约利用超过要求，适当扩展土地规模，集约指? ,100 土地供不应求 标转换为扩展指标 土地节约与集约利用达到要求，? 70,100 维持区域土地开发规模 土地供需平衡 土地节约与集约利用基本达到维持项目用地，土地利用总Ш 40,69 要求，土地资源潜力未充分发挥 体规模适当减少或维持稳定 核减项目用地，减小区域土土地节约与集约利用未达到要? 0,39 地规模，适当进行区域土地求，土地利用方式较为粗放 指标转移 核减项目用地，减小区域土土地节约与集约利用未达到要V <0 地规模，适当进行区域土地求，土地利用粗放程度较高 指标转移 14 3 咸宁市土地利用状况、特点和存在问题分析 从咸宁市土地利用总体情况出发，结合土地节约与集约利用内涵，综合分析研究咸宁市土地利用与社会经济发展之间的关系，对于进一步评价咸宁市土地节约与集约利用程度和潜力具有重要作用。 3(1 土地利用现状及变化 3(1(1 土地利用结构变化 土地利用类型面积变化是区域土地利用变化的重要方面，而面积变化首先反映在不同类型土地的总量变化上，通过分析土地利用类型的总量变化，可了解土地利用变化总的态势和土地利用结构变化。 咸宁市在1996年—2005年土地利用类型的面积变化特点(图3-1): 1(耕地、园地、未利用地面积减少，减少幅度依次为耕地,未利用地,园地。 2(林地、其他农用地、居民点工矿用地、交通运输用地、水利设施用地增加，增加幅度依次为林地,居民点工矿用地,交通运输用地,水利设施用地,其他农用地。 3(牧草地基本保持不变。 15 图3-1 咸宁市1996年—2005年土地利用结构变化状况(单位:公顷) 图3-2 咸宁市2005年土地利用类型结构示意图 3(1(2 建设用地现状 2005年全市土地总面积为974983.91公顷。其中: (1)农用地721749.77公顷，占全市土地总面积的74.03%。耕地193265.89公顷;园地29556.61公顷;林地431946.75公顷，牧草地15.97公顷，其它农用的66964.55公顷; (2)建设用地62690.87公顷，占全区土地总面积的6.43%，其 16 中居民点及工矿用地36879.25公顷，交通用地4078.62公顷，水利设施用地21733.00公顷; (3)未利用地190543.28公顷, 占全区土地总面积的19.54%(图2-1)。 图3-3 2005年咸宁市土地利用现状图 依据咸宁市土地利用变更调查数据显示，2005年末咸宁市建设用地面积为62690.87公顷，占土地总面积的6.43,。其中:建制镇用地7196.55公顷，占建设用地总面积的11.48%;农村居民点用地面积25709.73公顷，占建设用地总面积的41.01%;独立工矿用地面积3628.95公顷，占建设用地总面积的5.79%;交通运输用地4078.62公顷，占建设用地总面积的6.51%;水利设施用地21733.00公顷，占建设用地总面积的34.67%。(表3-1，图3-4) 17 表3-1 咸宁市建设用地规模表(单位:公顷) 单位:公顷、% 地 类 面 积 占建设用地比例 居民点及工矿用地 36879.25 58.83 城镇用地 7196.55 11.48 农村居民点 25709.73 41.01 其中 工矿用地 3628.95 5.79 特殊用地 344.01 0.55 交通用地 4078.62 6.51 水利用地 21733.00 34.67 合 计 62690.87 100.00 资料来源:咸宁市2005年土地利用变更调查资料 图3-4 2005年咸宁市建设用地利用现状图 3(1(3 土地利用变化速度分析 单一土地利用类型动态度表达的是某研究区一定时间范围内某种土地利用类型的数量变化情况。其表达式为: U,U，，ba1 LC,，，100%UTa 式中:LC是研究时段某一土地利用类型动态度;U和U分别是ab研究初期和末期某类型土地的数量;T是研究时段。 以咸宁市所属区县为统计单元，从而计算出咸宁市的耕地、园 18 地、林地、牧草地、其他农用地、居民点及工矿用地、交通用地和未利用地的单一土地利用动态度。 咸宁市耕地、园地、未利用地递减率分别为0.855%、0.225%、0.11%;林地、居民点工矿用地、交通用地、水利设施用地、其他农用地的递增率分别为0.39%、0.872%、3.99%、0.07,、0.02,。牧草地基本保持不变。 图3-5 咸宁市1996-2005年土地利用变化动态度分析 总体上看，咸宁市单一土地利用类型动态度最大的是交通用地，最小的是其他农用地，其他土地利用类型动态度依次为:居民点工矿用地,耕地,林地,园地,未利用地,水利设施用地。也即:牧草地基本保持不变，其他农用地面积变化不大，未利用地和水利设施用地变化居中，变化较快的是交通用地、耕地、居民点工矿用地、林地、园地。 19 图3-6 1996-2005年咸宁市建设用地利用变化(单位:公顷) 图3-7 咸宁市各县市建设用地利用变化(单位:公顷) 咸宁市建设用地动态度变化较大，且各类建设用地变化也不平衡。从变化量上看，交通用地增加幅度较为明显，城镇用地、农村居民点及工矿用地增加幅度也较大，在规划期内，建设用地增加趋势主要集中在上述用地类型上。 从区域变化量上看，各区县水利设施用地、特殊用地变化不大，但其他各类用地变化区域差异明显: 20 1)城市用地变化主要发生在咸宁、赤壁; 2)交通用地变化主要发生在咸宁、赤壁、崇阳;以赤壁市变化量最大;各县市差异明显; 3)建制镇用地变化量最大的是通城;其次是嘉鱼、咸宁;各县市差异明显; 4)居民点用地变化主要发生在咸宁、赤壁;各县市变化量差距不大; 5)独立工矿用地以赤壁是为最大，其次是咸宁、嘉鱼，通城县最小，区域差异明显; 3(1(4 土地利用变化特点及问题 通过对咸宁市产业结构与土地利用结构关系分析、土地利用变化分析，可以得知咸宁市土地利用变化具有以下特点: (1)土地利用结构基本合理 城市化、工业化的快速发展导致了非农建设用地的增加，产业结构的调整和劳动力的转移客观上要求土地利用结构不断相应调整，与社会经济发展相适应。土地利用结构变化基本符合区域产业发展的要求，能够在较大程度上保证各国民经济部门的土地供求矛盾; (2)建设用地利用动态变化明显 作为武汉都市圈的后花园，为了衔接武汉产业转移，咸宁市形成以生态旅游建设、城市基础设施建设和交通建设为主的城市发展模式，导致建设用地动态变化明显。另外，由于城镇化水平的不断提 21 高，以及新农村建设的需求，也是导致上述特点的原因之一。 (3)土地利用程度不断增强 随着城镇化、工业化不断发展，固定资产投资不断加大，导致咸宁市建设用地利用程度不断增强，农用地和建设用地集约水平得到稳步提高。 (4)建设用地变化区域分布不平衡 各区域社会经济发展存在一定不平衡性，在对用地供求矛盾上表现也不相同，咸宁、赤壁主要表现为城市用地、交通用地和独立工矿用地需求量较大;其他县市以建制镇、农村居民点、交通用地变化为主，且小于咸宁、赤壁。 建设用地规模的扩展，不可避免地要占用大量耕地，而且建设用地规模扩展带来的耕地非农化过程因其一般具有不可逆性和破坏耕作层尤应得到重视。1997,2005年新增建设用地5043.72公顷，其中占用耕地2883.87公顷，占用耕地比例为57.18%。1996-2005年期间耕地面积共减少16003.58公顷，2005年末人均耕地面积1.05亩，低于全国平均水平(1.2亩/人)。耕地面积快速减少反映了节约用地与经济发展存在一定矛盾，土地资源利用存在一定的浪费现象。主要存在以下问题: (1)非农建设用地的增加具有不可逆转性，对农用地和耕地的占用导致土地资源的浪费与粗放经营。2005年末咸宁市闲置土地面积43.822公顷，空闲面积27.0189公顷。建设用地低效限制产生原 22 因是多方面的:1)由于建设单位自身经济实力不强，项目资金不落实，取得土地后项目未能动工建设;2)因政府城市规划调整和市政设施配套不到位，使用地单位不能开工建设;3)建设单位因经济纠纷其土地被司法冻结，导致不能建设，形成闲置。 (2)存量建设用地潜力有待进一步发挥 咸宁市建设用地增长很大程度上受到城镇化和固定资产投资的影响，单位土地面积投入不断增加，但由于工业化进程落后于城镇化，诸如开发区，存在建设厂房闲置状况，土地投入产出效益不明显，土地利用潜力发挥不充分。 (3)农业用地利用效率不高 随着城乡收入差距的拉大，农村“两栖”劳动力数量不断增加，导致农村劳动力不足，以及丘陵地区依然存在一定的农地抛荒现象，对农用地投入出现不足，导致农用地利用效率不高。 3(2 咸宁市产业结构与土地利用空间耦合关系 土地节约与集约利用不是一个孤立的问题，而是与经济发展、社会进步、资源基础、环境要求等密切相关的一个完整的系统，其中产业结构与布局与土地利用变化关系较为密切。 为了分析土地利用结构与产业结构空间的耦合关系，利用数据包络分析方法(DEA)模型进行分析:选取1996年,2005年耕地面积比重、城镇用地比重、工矿用地比重、未利用地比重为模型的输入指标，选取总人口、城镇化、非农产业化、固定资产投资、粮食 23 产量、农户家庭人均纯收入/城镇居民可支配收入作为输出指标。每个决策单元都有响应的评价指数为: sm ,，，()()UYVX ,,rrjiijhj,,11ri 若h等于,，说明第j个决策单元有效;若h小于,，即DEAjj 无效。经济意义是土地利用结构在何种程度尽量对社会经济发展的贡献达到最大。 图3-8 产业结构与土地利用结构空间耦合有效性 从上图可以看出，产业结构与土地利用结构空间耦合效果仅1998、1999年无效外，其他年份均有效。说明产业结构、布局过程中与土地利用结构变化较为合理。 3(3 土地利用的社会经济效益 3(3(1 土地利用变化与人口 从生态学的角度出发，提出了土地利用程度的综合分析方法，可以将土地利用程度按土地自然综合体在社会因素影响下的自然平 24 衡状态分为4级，并赋予分级指数，可以得到土地利用程度的定量化表达式: 4 Ld,100，AiCi ,i,1 式中，Ld是土地利用程度综合指数;A为第i类土地利用程度i 分级指数;C为第i类土地面积比重。 i 图3-9 咸宁市1996,2005年土地利用程度变化分析 从计算结果可以看出，咸宁市土地利用程度总体上是不断增加的。从图3-8中可以看出，咸宁市人均耕地面积不断下降，在2005年人均耕地面积为1.04亩/人，低于国家平均水平(1.2亩/人)。而从土地利用程度指数与总人口、乡村人口相关性状况来看，土地利用程度和总人口、城市化之间的呈现负相关关系，且相关性不显著。 25 1996-2005咸宁市人均耕地面积变化 图3-10 表3-2 土地利用程度与总人口相关性分析 土地利用程度指数 总人口 城市化 Pearson Correlation 1.000 -.83 .422 土地利用程度指数 Sig. (2-tailed) . .001 .112 N 9 9 9 Pearson Correlation -.83 1.000 -.635 总人口 Sig. (2-tailed) .001 . .024 N 9 9 9 3(3(2 土地利用变化与经济 随着土地利用程度的变化，咸宁市经济发展相应的产生变化。从图7中可以看出，单位土地GDP产值由1997年的12261.74元/公顷增加到2005年的20932.65元/亩，增长了70.72,，年均增长率为7.86,。 26 -11 1997-2005年咸宁市地均GDP产值变化 图3 人口的增长和经济的发展必然导致农业用地的减少和非农业用地的扩张。从咸宁市农业产值比重变化率与耕地面积变化情况来看，咸宁市农业产值比重呈现下降趋势，产业结构进一步合理化，工业化速度总体趋势发展加速; 但从农业产值比重年变化率/耕地面积年变化率曲线情况来看，农业产值比重变化率高于耕地面积变化率，而这呈现一种正相关关系。 27 图3-12 1997-2005年咸宁市农业用地产值与耕地面积变化 图3-13 1997-2005年咸宁市非农产值与建设用地变化 从咸宁市非农产业产值比重与建设用地面积变化情况来看，咸宁市非农产业产值比重呈现上升趋势，产业结构进一步合理化，从非农产业产值比重年变化率/建设用地面积年变化率曲线情况来看:2002年以前非农产业产值比重变化率小于建设用地面积变化率，呈现一种正相关关系;2002年以后，非农产业产值比重变化率高于建 28 设用地面积变化率，呈现一种负相关关系。 3(4 土地利用区域性差异分区 3(4(1 农用地利用区域差异 由于区域社会经济、土地利用存在不同，因此采用农用地地均产值和人均耕地面积来分析咸宁市地区农用地的区域差异。总体上，农用地地均产值和人均耕地面积在区域分异上具有相似的特点，一般地均产值高的地方，人均耕地面积比重也较大。具体的: 地均农业产值 人均耕地面积2.0 1.351.8亩/人 1.301.6 万元/公顷1.41.25 1.21.20 1.01.15 0.81.10 0.6 1.05 0.4 1.000.2 0.950.0 咸宁地区咸安嘉鱼赤壁通城崇阳通山0.90 图3-14 咸宁市2005年农用地地均产值与人均耕地面积情况 1)农用地地均产值最高的是赤壁市，最低的是通城县; 2)农用地地均产值咸安、嘉鱼、赤壁高于全市平均水平，其余三县市低于全市平均水平; 3)人均耕地面积最高的是赤壁市，最低的是通城县; 29 4)人均耕地面积赤壁、崇阳高于全市平均水平，其余四县市低于全市平均水平。 3(4(2 建设地利用区域差异 由于区域城镇化、工业化进程不同，因此采用建设用地地均产值和人均建设用地面积来分析咸宁市地区建设用地的区域差异。总体上，建设用地地均产值和人均建设用地面积在区域分异上具有相似的特点，一般地均产值高的地方，人均耕地面积比重也较大。具体的: 人均建设用地 地均工业产值34 32万元/公顷平方米/人50030 28 2645024 22 2040018 16 14350 12 10 8300 6 4 2502 咸宁地区咸安嘉鱼赤壁通城崇阳通山 图3-15 咸宁市2005年建设地地均产值与人口负荷情况 1)建设用地地均产值最高的是咸安，最低的是通山县; 2)建设用地地均产值咸安、嘉鱼、赤壁高于全市平均水平，其余三县市低于全市平均水平; 30 3)建设用地地均城镇人口负荷最高的是嘉鱼，最低的是通城县; 4)建设用地地均城镇人口负荷赤壁、嘉鱼高于全市平均水平，其余四县市低于全市平均水平。 5)建设用地地均产值与农用地地均产值相比，各县市均为建设用地地均产值高于农用地地均产值。 图3-16 咸宁市2005年建设地地均产值与农用地地均产值情况 31 4 农用地节约与集约利用评价 4(1 评价结果 通过主成分分析，可以将指标体系聚类为三类综合指标，且可信度达到95.346,: 1(综合指标Z，包括以下指标:有效灌溉排灌面积比重(,)1 I、耕地面积占农用地面积比重(,)G、单位面积乡村人口(人2,21,3 2/km)G、复种指数G、总播种面积/农用地总面积(,)G，2,43,54,6以及林地面积/农用地总面积(,)C、通车里程/农用地面积2,9 22(km/hm)C、单位面积农业总产值(万元/hm)O、单位面积3,101,11 2农林牧渔产值(万元/hm)O、产品销售率(,)O; 2,123,13 2(综合指标Z，包括以下指标:森林覆盖率(,)G、单位25,7 22面积粮食产量(kg/hm)O、单位耕地面积产值(万元/hm)O; 4,145,15 3(综合指标Z，包括以下指标:单位面积固定资产投资(万元3 2/km)I、草场面积/农用地总面积(,)C、人口增长率/农用地1,11,8 变化率S。 1,16 4(2 区域分异 从咸宁市农用地土地节约与集约利用区域差异图上，可以看出: 1)全市农用地集约水平不高，属于第?级; 2)赤壁属于第?级; 3)咸安属于第?级; 32 4)通城属于第?级; 5)嘉鱼、崇阳、通山属于第?级，且低于全市平均水平。 表4-1 农用地节约与集约利用主成分分析结果 指标体系 初始特征值 正交值 总数 变化值 累计百分比, 总数 变化值 累计百分比, 10.015 62.593 62.593 9.816 61.348 61.348 I ,11 3.152 19.702 82.294 3.324 20.777 82.125 I ,22 2.088 13.052 95.346 2.115 13.221 95.346 G ,13 .550 3.439 98.786 G ,24 .133 .832 99.617 G ,35 .061 .383 100.000 G ,46 1.66E-015 1.04E-014 100.000 C ,17 5.04E-016 3.15E-015 100.000 C ,28 3.97E-016 2.48E-015 100.000 C ,39 2.35E-016 1.47E-015 100.000 O ,110 1.86E-016 1.16E-015 100.000 O ,211 2.50E-017 1.56E-016 100.000 O ,312 -7.40E-017 -4.62E-016 100.000 O ,413 -2.06E-016 -1.29E-015 100.000 O ,614 -2.57E-016 -1.61E-015 100.000 O ,615 -5.09E-016 -3.18E-015 100.000 S ,116 图4-1 咸宁市农用地土地节约与集约利用区域差异 33 5 建设用地节约与集约利用评价 5(1 评价结果 通过主成分分析，可以将指标体系聚类为4类综合指标，且可信度达到91.786,: 1)综合指标Z，包括以下指标:单位建设用地面积拥有建筑面1 222积(m/km)G、单位建设用地面积拥有的人口(人/km)G、商1,32,4品房空置率(,)G、经营性房地产开发土地出让招标拍卖比重(,)4,6 C、?级、?级地价区中二、三类工业用地比重(,)C、建筑1,72,8物基地面积/建设用地总面积C、单位建设用地工业产值(万元3,9 22/km)O、单位建设用地第三产业产值(万元/km)O、近5年1,102,11城市人口增长率与城市用地增长率之比S; 1,16 2)综合指标Z，包括以下指标:土地闲置/建设用地总面积(,)2 2G、商业最优区域房地产价格(万元,m)O、住宅最优区域房3,53,12 2地产价格(万元,m)O、工业用地出让价格增值收益率(,)O4,136; ,14 3)综合指标Z，包括以下指标:单位面积固定资产投资(万元3 2/km)I、绿地面积/建设用地面积(,)O; 1,16,15 24)综合指标Z，包括以下指标:人均铺装道路面积(m,人)3 I。 2,2 5(2 评价结果 从咸宁市建设用地土地节约与集约利用区域差异图上，可以看 34 出: 1)全市土地集约水平基本达到要求，土地利用较为集约，集约度属于第?级; 2)赤壁市建设用地土地节约与集约利用水平最高，属于第?级: 3)其次是咸安、通城，属于第?级; 4)嘉鱼、崇阳、通山，属于第?级; 表5-1 建设用地节约与集约利用主成分分析结果 指标体系 初始特征值 正交值 总数 变化值 总数 变化值 总数 变化值 6.590 41.185 41.185 6.590 41.185 41.185 I ,11 3.772 23.577 64.762 3.772 23.577 64.762 I ,22 2.912 18.199 82.961 2.912 18.199 82.961 G ,13 1.412 8.825 91.786 1.412 8.825 91.786 G ,24 .716 4.474 96.259 G ,35 .599 3.741 100.000 G ,46 6.60E-016 4.13E-015 100.000 C ,17 3.50E-016 2.19E-015 100.000 C ,28 2.56E-016 1.60E-015 100.000 C ,39 1.33E-016 8.31E-016 100.000 O ,110 2.13E-017 1.33E-016 100.000 O ,211 -6.00E-017 -3.75E-016 100.000 O ,312 -2.01E-016 -1.26E-015 100.000 O ,413 -3.46E-016 -2.17E-015 100.000 O ,614 -6.14E-016 -3.84E-015 100.000 O ,615 -9.52E-016 -5.95E-015 100.000 S ,116 35 图5-1 咸宁市建设用地土地节约与集约利用区域差异 36 6 建设用地节约与集约利用控制标准 6(1 建设用地控制标准依据 通过以上对咸宁市建设用地节约与集约利用评价结果，提出相应的规划期间的土地节约与集约利用标准。 依据土地节约与集约利用的区域性原则，本次研究的标准主要是从管理和规划标准角度来进行研究。本次规划期间，主要是结合咸宁市实际，提出新的建设性标准。 1、管理标准:主要是指在当前土地利用条件下，能够实现且应该达到的土地集约利用水平，可直接用于项目用地面积的核定和评价，主要以宏观性标准为主; 2、规划标准:主要是指在规划编制过程中，确定规划期间应该达到的土地集约利用水平，以宏观性指标为主。 标准的研究方法主要以比较法和目标法来进行确定，主要是与同类地区的先进水平进行比较、与不同发展阶段的地区土地集约利用水平进行比较，分析确定各地区土地集约利用的各项标准。同时，根据宏观形式和土地利用条件，在综合评价的基础上，确定土地集约利用的总体目标，进而测算各类用地的集约利用的具体标准。 假设规划期内建设用地扩展的行为模式不调整，区内建设占用耕地的比例应该与历史占用系数基本一致。按照节约用地、少占耕地的原则，研究制定各类新增建设占用耕地的控制比例，原则上建设占用耕地的比例不得高于往年占用比例。采用1997,2004年新增 37 建设占用耕地面积比例为基础，结合产业布局发展方向，考虑各类建设用地扩展模式的调整空间，按照节约用地、少占耕地的原则，确定规划期建设占用耕地比例按45%控制。 在上述标准的基础上，与建设用地现状水平进行比较，计算现状用地水平与标准之间的差值，即建设用地潜力，分别计算潜力实现的可能性，划分为理论潜力、规划潜力。土地潜力计算的方法主要是比较测算法，依据各类用地的节约与集约用地标准，与现状用地水平比较进行测算。 依据对建设用地节约与集约利用评价结果，结合指标体系，选择权重值较大的指标值作为控制标准。按照各地区节约与集约度水平:赤壁市农用地土地节约与集约利用水平最高，属于第?级，其次是咸安，属于第?级，再此就是嘉鱼，属于第?级，通城、崇阳、通山属于第?级，且低于全市平均水平，选取赤壁、咸安作为控制标准，对全市和其他地区制定控制标准和计算潜力。 6(2 建设用地控制标准的制定 主要是采用目标法和比较法，在统计分析的基础上，选择比较集约的样本区域:赤壁、咸安，提取地块利用的相关指标值，然后进行标准化修正剔除背景条件(人均收入水平、人均耕地占有量、自然环境条件等)的差异，进行比较分析，得出标准值。 21(单位建设用地面积拥有的城镇与总人口(人/km)G: 2,4 38 表6-1 单位建设用地面积拥有的人口指标标准 22 赤壁:m/人 咸安:m/人 城镇人口 城镇人口 指标值 77.21 154 权重 0.6 0.4 人均耕地面积 0.86亩/人 0.89亩/人 城镇人口 控制指标 2123(28m/人 22(单位面积固定资产投资(万元/hm)I; 1,1 表6-2 单位建设用地面积固定资产投资(全社会)指标标准 22 赤壁:万元/hm 咸安:万元/hm 指标值 15.6 11.8 权重 0.8 0.2 人均耕地面积 0.86亩/人 0.89亩/人 2控制指标 14.84万元/hm 23(单位建设用地工业产值(万元/km)O; 1,10 表6-3 单位城镇用地工业产值指标标准 22 赤壁:万元/hm 全市平均:万元/hm 指标值 399.57 109.21 权重 0.6 0.4 人均耕地面积 0.86亩/人 0.89亩/人 2控制指标 283.43万元/hm 4(近5年城市人口增长率与城市用地增长率之比S; 1,16 表6-4 单位建设用地工业产值指标标准 赤壁 咸安 指标值 1.66 0.75 权重 0.6 0.4 人均耕地面积 0.86亩/人 0.89亩/人 修正权重 0.69 0.31 控制指标 1.38 39 7 建设用地节约与集约利用潜力 7(1 存量建设用地集约利用潜力测算 存量建设用地集约利用潜力是指在现有技术经济条件和规划要求下，通过一定手段所能进一步提高土地使用效率，其大小取决于目前的土地集约利用程度、未来一定时期内社会经济发展情况与技术应用程度。存量建设用地集约利用潜力与目前土地集约利用程度成负相关，与社会、经济发展可能性、技术应用程度成正相关。目前土地集约利用程度越低，土地集约利用潜力越大;未来一定时期内可以预见的社会经济发展可能性，可供利用的技术越先进，土地集约利用潜力越大。 存量建设用地节约集约利用潜力的计算方法是采用现状的各类建设用地上的产出或人均用地，按规划期建设用地节约集约利用规划标准折算后，内涵挖潜即可视为节约出来的用地。以2005年为规划基期年，2010年为规划近期目标年，2020年为规划远期目标年，主要测算主要类别建设用地(城镇用地、农村居民点用地、交通用地)相对2010年和2020年的存量建设用地节约集约利用潜力。 7(2 城镇用地集约利用潜力测算 1(潜力测算一 此处的城镇用地集约利用潜力是依据“四查清、四对照”调查资料，城镇用地集约利用潜力来源有三种: (1)现状用地范围内的空闲、闲置用地和批而未供的土地。闲 40 置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地;空闲土地是指城镇建设用地中处于空闲状态的土地，主要包括无主地、废弃地，因单位撤消、迁移和破产等原因停止使用的土地;批而未供土地是指1997年1月1日至2004年12月31日依法已经国务院或市人民政府批准土地征用或农用地转用，而未供应出去的土地。 经过调查统计，咸宁市城镇建设用地规划控制面积7079.69公顷。闲置和空闲建设用地总面积71.0011公顷(占规划面积的1%)，批而未供土地36.5982公顷。 (2)已利用但利用强度不够的土地。该类用地多位于城镇旧城区。时间和过程因素在潜力评价中至关重要。城镇用地作为不同历史阶段土地利用成果的沉积，随着经济社会的发展，对集约利用的标准有所差异，所以在任何阶段都存在过时、低效利用的土地。咸宁市低效利用土地面积368.54公顷，规划期间可调整利用348.83公顷。 (3)利用效益不好，需要进行结构性调整的土地。这类土地主要是由产业结构调整造成的。在发展较快的地区，城镇产业结构变化快于土地利用结构的变化，由此导致部分土地利用效益下降。目前这部分土地集中表现为城镇中传统的工业企业用地，由于不适应城市产业结构变化的市场需要，企业效益低下，土地利用效益很低。 2(潜力测算二 41 城镇用地集约利用潜力是指现状城镇用地面积与现状城镇用地上的总产出按规划期建设用地集约、节约利用规划标准需要承载的土地面积间的差值。这部分土地实际上在规划期内通过内涵挖潜，充分利用闲置用地、空闲用地、低效用地等，满足了规划期内区域社会经济发展对城镇用地的需求，可视为节约出来的用地。 近期2010年咸宁市单位城镇用地面积工业产业产值按照450万元/公顷控制，远期2020年单位城镇用地面积工业产业产值按照529.48万元/公顷控制: 近期存量城镇建设用地集约利用潜力=2005年城镇用地面积―(2005年城镇用地面积*2005年单位城镇用地工业产值/2010年规划单位城镇用地工业产值)*α; 远期存量城镇建设用地集约利用潜力=2005年城镇用地面积―(2005年城镇用地面积*2005年单位城镇用地工业产值/2020年规划单位城镇用地工业产值)*α; 其中:α是依据城镇人均建设用地面积所得修正系数，取0.5。 表7-1 规划期城镇用地集约利用潜力表(单位:公顷) 年限 项目 地区 近期潜力(2006-2010年) 远期潜力(2006-2020年) 979.38 1639.31 合计 依据“四查清、四对照”调查资料对城镇建设用地潜力测算主要是针对短期期内潜力，而依据单位城镇用地面积工业产业产值测算的 42 城镇建设用地潜力主要是从长远的角度进行分析。通过对比分析，测算方法二更为符合社会经济发展的需求，建议采用方法二测算的结果。 3(潜力实现的途径 (1)积极盘活闲置、空闲用地 一是完善建设用地跟踪管理制度。首先，将跟踪任务分解到基层土地管理所实施;其次加强地籍管理，建立存量土地地籍档案，按居住、工业、商服、其它用地4类进行分类，并落实到地籍图上;三是建立存量用地消化信息发布制度，把存量土地信息及时向社会发布，推向市场，促进利用。 二是分类处理闲置土地。一是土地闲置1年以上不足2年的，收取20%以内土地出让金额作为土地闲置费，并令其限期开发建设，否则，收回建设单位的土地使用权。二是对闲置满两年以上的建设单位确无力实施开发的，由国土部门收回土地使用权，重新按规划出让;对由于政府或政府相关部门的原因造成项目不能实施的，区别不同的情况，采用补偿、置换或延期开发方式解决。三是对近年来已供地但没有达到原来批准投资额的现有企业，必须在,个月内制定出达到批准投资额的建设 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。四是积极探索对投资密度低、产出少、贡献小的企业用地由政府进行收购或与企业联合开发机制，提高土地利用率。五是对已经批准农转用而尚未供地的项目要逐一列出清单，按照产业特点和轻重缓急，适当调整土地供给结构与对象。 43 三是研究制订政策措施。一是将收回的闲置土地，以及空闲土地按土地利用总体规划、新的城(镇)总体规划，编制地块控制性详细规划;二是制定年度土地供应计划，按“先存量、后增量”的原则，将闲置土地空闲土地、批而未供地首先纳入计划安排;三是主动利用三峡库区存量的工业用地的，其出让金在“收支两条线”后，可补贴20%给企业。对矿山开采以及单位搬迁后形成空闲土地的，可由新的业主单位进行建设，建设后形成的收益由原单位收取5年。 (2)稳妥推进旧城改造。城镇的旧城区由于基础设施更新的滞后和原有住房功能的退化，以及用地结构的不合理，逐步沦为发展迟缓地区。这些地区常常占有城市的中心区位，再开发的经济前景是十分明显的。首先城市中心区再开发有利于逆转城市“摊大饼”的发展模式，缓解郊区化对城市中心的冲击。其次，城市中心再开发建立在发挥城市中心聚集功能这一优势基础上，通过对环境、交通、住房等问题的治理，提高生产水平的前提下，增加许多附加效益。 (3)搞好土地置换。将城市范围内占地面积大、区位条件好、利用效率低的工厂、企业等企业用地，通过出让、异地搬迁等形式，促进存量土地集约利用。 7(3 农村居民点用地集约利用潜力测算 1(潜力来源 农村居民点用地潜力来源主要有两种:一种是由于人均用地面积过大，存在闲置地。如果降低人均用地，可以腾退出大量用地。这部 44 分土地的潜力实现的关键是实现的途径和过程;第二种是随着城镇化发展，规划期内农村人口将大量进城，从而会出现大量农村闲置土地。但这种潜力来源很大程度上受农民财产权利和整理资金来源限制。 (潜力测算 2 根据咸宁市计生委预测，2010年总人口达到287.53万人，2020年总人口将达到303.38万人;咸宁市2010年城镇人口将达到121.88万人，2020年城镇人口将达到159.65万人，则农村人口2010年为165.65万人;2020年农村人口将减少至143.80万人。 表7-2 2010和2020年人口预测表 年份 总人口(万人) 城市化率(%) 城镇人口(万人) 农村人口(万人) 121.88 165.65 2010 287.53 42.39 159.58 143.80 2020 303.38 52.60 咸宁市2004年农村居民点人口总数为171万人，农村居民点用地为25652.3公顷，人均用地150.02平方米。根据农村人均建设用地规划指标，结合湖北省及咸宁市农村的实际情况，将2010年规划 2期农村居民人均建设用地指标确定为145m/人，根据城镇用地集约程度的不断提高的实际情况，2020年农村居民人均建设用地指标定 2为140m/人。测算得出理论潜力值:至2010年，农村居民点缩并用地为1743.23公顷;至2020年，农村居民点缩并用地为3886.38公顷。考虑到咸宁市社会经济发展的实际，以及咸宁市农村具体情况，提出如下规划建议:至2010年农村居民点缩并用地占理论潜力的30,，至2020年农村居民点缩并用地占理论潜力的30,，即至2010 45 年农村居民点集约利用潜力为522.97公顷，至2020年农村居民点集约利用潜力为1165.91公顷。 表7-3 规划期农村居民点集约利用潜力表(单位:公顷) 年限 项目 地区 近期潜力(2006-2010年) 远期潜力(2011-2020年) 522.97 1165.91 合计 3(潜力实现的途径 农村居民点潜力实现的途径是结合农民新建房的需求和意愿，开展农村居民点用地整理，通过政府引导、控制，逐步降低农村人均用地水平。 农村居民点整理可采取多种模式: 一是建多层住宅。多层农民住宅建设是解决城郊及经济条件好的农村居民点整理的必经之路。此模式主要针对经济比较发达且建房户较多的城市近郊村庄，按照统一规划、统一设计、统一施工、统一标准的原则，建造农村多层住宅，使居住方式逐步由宅院式向多层公寓式楼房发展，降低居民用地比例，提高土地利用率。另外绿化、卫生、环保、供电、供气等基础设施的配套到位，可大大提高农民的居住质量和生活水平。 二是规模搬迁。将农村居民点整理与小城镇建设相结合，对分散的自然村实行规模搬迁，引导农村居民点向小城镇集中。整理时要注意控制数量，适时引导过近过密的相邻城区，形成集中连片发展。 三是小村归并。小村归并适合于经济基础一般的丘陵山区，是将 46 比较分散的自然村合并为相对集中的中心村。通过农村居民点之间的归并，将较分散的农村居民点合并为相对集中的居民点，从总体上将大大减少农村居民点数量，从而使零星分散的局面大为改观。 四是缩村填实。主要针对空心村。对村内空闲地多的村庄居民点的整理本着合理布局、节约用地的原则，按村庄规划要求，统一调整，加强农村宅基地的流转，通过发展农村宅基地流转市场，使部分农民新建住房需求在闲置宅基地中得以部分消化，然后再考虑通过政府组织的收购、储备、整理、置换，促进闲置宅基地的循环利用，实现缩减占地面积的目的。 7(4 交通用地集约利用潜力测算 近十年来，咸宁市交通虽有较大发展，但仍存在总量不足、质量不高、能力不够的问题。在今后的交通建设中，应充分考虑土地利用空间布局与交通容量分配的关系，通过土地利用布局调整，合理分配交通流量和布局交通线路，一定程度上满足规划期区域社会经济发展对交通用地的需求后，置换出来的土地，可视为节约出来的用地。2005年，咸宁市交通用地4078.62公顷，其中咸宁市低效利用交通用地面积18.56公顷，规划期间可调整利用18.46公顷。 根据集约利用评价，预测结果符合按照近期2010年咸宁市单位GDP交通用地按照17.88公顷/亿元控制，2020年单位GDP交通用地按照13.98公顷/亿元控制标准要求，可得: 47 表7-4 规划期交通用地集约利用潜力表(单位:公顷) 年限 项目 地区 近期潜力(2006-2010年) 远期潜力(2011-2020年) 428.41 577.31 合计 7(5 各类存量建设用地集约利用潜力汇总 将以上各类建设用地集约利用潜力测算结果汇总，可得下表 挖潜为该期限内的潜力，优7-5。按照潜力计算结果，2006-2010年 先安排居民点用地，其次为城镇用地和交通用地;2011-2020年挖潜为该期限内的潜力，优先安排居民点用地，其次为城镇用地和交通用地。 表7-5 建设用地集约利用潜力汇总表(单位:公顷) 建设用地集约利用潜力 项目 区域 城镇用地 农村居民点用地 交通用地 年限 2006-2010年 2011-2020年 2006-2010年 2011-2020年 2006-2010年 2011-2020年 979.38 1639.31 522.97 1165.91 428.41 577.31 合计 2006-20101930.76 合计 2011-20203382.53 合计 7(6 新增建设用地规模潜力平衡测算 根据建设用地供求专题预测结果，2005,2010年咸宁市新增建设用地量为3793.44公顷，2011,2020年新增建设用地为8744.39公顷。2005,2020年合计新增建设用地12537.83公顷，年均新增建设用地835.86公顷。各地类新增用地情况汇总如下: 48 表7-6 咸宁市新增建设用地规模预测表 单位:公顷 2010年 2020年 2005-2010年建设用地增减量 2005-2020年建设用地增减量 地 用地 用地 类 新增 新减 净增减 新增 新减 净增减 规模 规模 城镇2553.85 0 2553.85 9750.40 9719.50 0.00 9719.50 16916.05 用地 农居365.70 -2056.18 -1690.48 24019.25 1456.30 -8005.51 -6549.21 19160.52 点 独立1072.20 0 1072.20 4701.15 3572.20 0.00 3572.20 7201.15 工矿 特殊30.36 0 30.36 374.37 90.83 0.00 90.83 434.84 用地 交 1394.51 0 1394.51 5473.13 4394.51 0.00 4394.51 8473.13 通 水 433.00 0 433.00 22166.00 1310.00 0.00 1310.00 23043.00 利 合 5849.62 -2056.18 3793.44 66484.31 20543.34 -8005.51 12537.83 75228.70 计 新增建设用地占用耕地的比例60%计算，则2006,2020年新增建设用地占用耕地面积为7522.69公顷，其中2006,2010年新增建设用地占用耕地面积为2276.06公顷，2011,2020年新增建设用地占用耕地面积为5246.63公顷。 对比建设用地潜力计算结果，2006年-2010年建设用地通过占用耕地和内涵挖潜可以实现供求目标平衡，略有剩余413.38公顷;2001-2020年建设用地通过占用耕地和内涵挖潜不足115.23公顷，再加上2006-2010年剩余指标413.38公顷，剩余298.15公顷，可以实现供求目标平衡。故此，可以在规划期内节约耕地298.15公顷。 49 表7-7 规划期新增建设用地占用耕地面积与潜力平衡表(单位:公顷) 建设用地占用耕地面积 项目 区域 建设用地指标总量 占用耕地系数(%) 占用耕地 2005,年限 2011,2020年 2005,2010年 2011,2020年 2005,2010年 2011,2020年 2010年 新增 - - - - 5849.62 14693.72 2276.06 5246.63 净增 3793.44 8744.39 60 60 1930.76 3382.53 潜力 - 50 8 土地节约与集约利用制度与建议 通过上述研究，本着科学发展、和谐社会的要求，坚持发展与保护相结合的辩证关系，结合咸宁市实际，主要针对咸宁市土地节约与节约与集约利用的制度与政策方面，探讨建立长远的而不是短期的土地节约与节约与集约利用管理机制。 8(1 土地经济政策、土地法规 制定科学合理的土地利用规划，并与区域发展规划、城市规划相协调。以所在区域的产业结构、区位特点、环境保护要求的基础上，合理确定土地利用性质和规模。将区域作为一个整体来对待设计，合理确定用地结构，避免雷同现象的出现，依据不同产业和不同项目的特点确定地块的功能和发展方向。 加强区域土地利用规划研究。制定区域土地利用规划，在对土地指标分解时加强区域差异性，包括建设项目的用地实行标准。包括单个开发项目和区域整体的土地利用规划，土地管理模式和发展目标应注重于长远发展，无论是设计区域发展的形态结构、产业布局、市政设施、还是考虑区域的生态环境和容量，必须体现现代化、国际化的要求。同时，区域土地利用规划要与湖北省及其他县市土地利用规划相协调，与区域的产业结构体系相一致。 8(2 区域管理体制 增强区域发展和建设依靠完善的法律法规体系，高水平的办事效率，优质的服务，不断增加区域的吸引力和竞争力，建立相关的服 51 务配套企业，如信息服务、物业管理服务、社区生活服务、环境美化服务等企业，使区域的服务设施软环境与基础设施的硬环境相益得彰，充分发挥土地的增值效益和增值潜力。 管理目标的多元化:发展区域经济、调整产业结构、可持续发展、提高区域竞争力。随着社会经济发展，区域产业结构需要调整，提高层次，在以工业为区域经济基础，要相应加强服务业的支持，服务业的发展是整个区域投资环境建设的一部分，在产业规划上要处理好全局与局部的关系，立足本地实际情况，构筑具有自身特色的产业结构。 8(3 区域项目管理 目前，根据区域经济发展的实际状况，明确了各个区域工业项目用地的投资强度。企业等用地单位内部的行政办公等辅助设施用地面积，一般不得超过项目总用地面积的10,。对投资额较小的工业项目，原则上不单独供地，可以采取租赁土地使用权或租赁标准厂房的形式获得生产经营场所。教育、工业、科技等项目用地范围内，原则上不得建造成套的职工住宅、宾馆和招待所等设施，确需建设的，一律以市场公开竞价方式供地。 8(4 区域协调发展模式 1(产业协调 区域内部联动开发，实现产业梯度转移，由于区域发展不平衡，咸安和赤壁区经济较为发达，土地资源相对紧缺;其他地区土地资 52 源相对宽裕，区域经济社会发展水平较低，投资吸引力不足。 2(土地利用协调 要加快改进后进区的土地集约利用的步伐，实现区域内部各区的共同发展，缩小与先进区的土地利用集约度上的差距，提高全区土地集约利用的整体水平，以促进“区域经济共同发展”和“经济国际化”战略目标。 3(区域协调 承接沿江地区产业的梯度转移，发挥京广交通的区位和资源优势，加快形成基础原材料工业的产业优势，建成以资源加工型和劳动密集型为主体的加工产业密集带。京广线区域是协同开发，共建生产基地，异地投资与两头在外相结合。转变区域发展模式，实现内涵式增长，使城区面积扩展率小于区域产出增长率。 8(5 土地管理体制 地区优惠政策实际上是间接的政府财政补贴，不恰当的优惠政策也会导致企业资源配置行为扭曲。实际上，地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，最终的竞争优势还取决于制度和区位优势。根据区域性质和特点对土地运营管理进行不同的制度安排。 8(6 土地利用扩展限制机制 控制土地供应总量，在存量土地未充分利用之前，不批准新占用地。在引进项目时，根据项目的性质、规模、项目用地定额指标，项目投资量的大小、项目的土地产出率等各项指标，综合确定项目 53 用地规模，以达到项目建设用地的集约化。 根据土地利用扩展的规律进行土地利用扩展的限制。但由于区域水平发展的不同，再开发总面积不增加的情况下，可以进行区域间土地面积的指标转移，以更好的实现开发区的对区域经济发展的贡献。 8(7 土地利用挖潜 土地集约水平限制主要依据土地集约利用评价结果进行确定。按照土地集约利用等级评价标准: ?级区，土地集约利用超过要求，土地供不应求适当扩展土地规模，集约指标转换为扩展指标; ?级区，土地集约利用达到要求，土地供需平衡维持开发区土地规模; Ш级区，土地集约利用基本达到要求，土地资源潜力未充分发挥维持项目用地，开发区总体规模适当减少或维持稳定; ?级区，土地集约利用未达到要求，土地利用方式较为粗放核减项目用地，减小开发区土地规模，适当进行区域土地指标转移; V级区，土地集约利用未达到要求，土地利用粗放程度较高核减项目用地，减小开发区土地规模，适当进行区域土地指标转移。 8(8 与城市土地功能置换相协调 土地利用规划与城市规划之间存在不可分割的联系。一方面，建设用地是城市的有机组成部分，土地利用规划应与城市总体规划相 54 协调，并有利于现有城市空间结构的改善;另一方面，城市职能转换和功能分化所产生的空间增长需求，可与土地利用规划相结合而得到实现。 土地利用过程中加强城镇总体规划的作用，总体规划是城镇建设和城镇管理的依据，是城镇土地合理开发利用及正常经营运行的前提，是宏观调控资源配置的重要手段。依据总体规划对城镇功能区的划分和规划设计条件的要求，实行地产置换和局部改造、结构调整等优化土地资源配置措施。 8(9 土地资源优化配置 1(土地开发机制 包括区域内部土地利用结构调整、区域土地利用结构调整。随着区域发展的分异，对不同的区域土地利用采取不同的方式。对于各种经济活动的增加，土地费将不再成为区域的主要经济来源，而是转到依靠生产活动的良好经济效益，主要侧重于土地资源的优化配置。对于经济发展缓慢、建设较晚的区域，由于土地费用在开发区财政收入中的比重较大，需要靠土地滚动开发而筹集的资金，土地开发需要投入相当多的资金，有时会超出区域当时的支付能力，所以必须建立土地有偿使用的制度，形成以地生财、以地集资的滚动开发机制。 2(集约机制 针对区域土地的闲置，可以通过增加项目的数量，引进“高技术 55 含量，高出口创汇，高市场占有率，高附加值，低能耗，无污染”的项目。避免建设“低产出”产业和污染项目，造成了土地利用效率低下，给区域发展带来外部的负效应，影响区域的整体形象和可持续发展。 土地利用与产业活动的空间结构调整:1、通过区域的建设与发展，引导产业活动在空间上合理集聚。尤其是通过把具有相关联系的生产活动空间上的集中配置和有机结合，提高产业的生产效率和规模效益，同时也提高土地利用的效率和效益;2、由于地域范围不可能无限的扩大，当它发展到一定阶段，有限的空间就无法满足更多投资者的需求，建立土地开发与周边地区产业同步开发、协作配套的机制。 8(10 土地市场化管理，同时加强宏观调控 规范土地市场，加强土地资产管理。区域用地存在大量不合理现象，造成对土地资源的浪费，培育规范土地市场，通过市场机制配置土地资源，必将促进土地使用者节约用地，提高土地利用效益的内在动力机制的形成，利用土地区位差价，实行土地置换，调整用地结构。 区域之间的竞争不同于一般竞争性行业的企业竞争。一方面，区域间竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境;另一方面，过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配置扭曲。由于大部分公共基础设施投资是政府投资，过度竞争可能导致公共财产 56 的浪费。 8(11 土地利用监控 区域是一个动态系统，其土地利用的科学规划、设计与决策以及这些规划、设计和决策的有效实施都必须建立在对边缘区土地利用进行动态研究的基础上。 (1)利用现代遥感技术和地理信息系统技术，对空间范围及土地利用演变进行多时期、全方位的动态研究，揭示区域土地生态经济系统形成与演化的特点及其内在机制; (2)利用遥感技术和地理信息系统技术建立边缘区土地可持续利用的动态监测预警体系，监督土地可持续利用规划、设计及决策的执行情况，以便及时制止土地利用的短期行为与不合理的利用方式。 57