日本的农地制度

  日本的农地 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载   贺达水农地制度一词来源于英文landtenure一词。从字面上理解，landtenure意为对土地的占有和使用方式。它是一个比地权更广泛的概念,不仅包括地权本身,而且包括地权的交易、实现形式和生产组织等。农地制度对于农业发展无疑具有重要的制约作用。因此，无论是从国别角度，还是从历史角度，农地制度的形成和嬗变，始终为人们所关注。中国的改革始于农村，确切地讲，改革始于以家庭承包经营为主体的农地产权制度的变革。改革之初，通过农地制度上的变革，极大地提高了农业劳动生产率。目前改革处于攻坚阶段，“三农”问题日益成为进一步发展的难点之一，农地制度再一次成为人们关注的焦点，被普遍认为是破解中国“三农”难题的关键所在。实际上，中国农业、农村发展中出现的诸多问题：如农民收入相对下降、农用地流转仍不活跃、农业规模化经营仍十分落后、农业产业化缺乏相应的农地制度保障、农村社会保障缺位、耕地面积渐次下降、农用地非农化涉及的征地补偿……都需要在农地制度上有相应的创新和完善，建立一个既能确保适度管制、又能促进农地流转的农地制度体系已势在必行。而这些问题在邻国日本早期经济发展过程中都曾以相似的形态出现过，并通过农地制度的完善获得了较好的解决。他山之石，可以攻玉。由于历史、文化上的渊源，日本农地制度演变与中国颇有些相似之处。加强对日本农地制度的了解和掌握，对中国农地制度研究者和制订者应能有所裨益。关谷俊作所著《日本的农地制度》是日本农地制度研究领域的杰出论著。作者关谷俊作，一九五四年毕业于日本东京大学法学院，历任农林水产省农地局农地课课长、结构改善局农政部长、大臣官房总务审议官、农林水产技术会议事务局局长、农蚕园艺局局长、水资源开发公司副总裁，现任农政调查会会长兼日本肉食经济协会会长。于官，关谷俊作一直从事日本农地制度的建设工作，是日本农地制度的直接制订者；于学，关谷俊作所著《日本的农地制度》经三版（一九八一年、一九八八年、二○○二年），已成为该领域的巨著，是研究日本农地制度的必读文献。在该书中，关谷俊作放宽了农地制度的视野，在他看来，农地制度并不仅仅只是《农地法》，相反，他把分析的触角探伸至整个农业法律体系中与农地相关的各法，以独特的思路将它们贯穿成完整的体系。日本现今的农地制度最早可以追溯到一八九九年的《耕地整理法》，制度雏形则形成于“二战”时期的农地立法，在战后以农地改革为契机，经数次具有转折点意义的重要立法，农地制度获得了相当的完善，形成了以《农地法》、《农振法》、《农促法》、《土地改良法》四部法律为主体，其余多部法律与之相配套的制度体系。作者以此四部法律作为研究整个农地制度体系的切入点，很好地展开了对这个复杂体系的论述。首先，作者以历史发展为经，以农业政策面临的课题为纬，纵横交错，条理清晰地交代了日本农地制度对应于各时期农业发展政策的变迁历史。在第十一节中以“我国的农地制度”为题，画龙点睛地指出了各项制度的理念、职能及相互的关联，创造性地提出了“现状主义”（根据土地现实状况强制适用管制）、“用途主义”（根据土地用途来适用法律规制）、“耕作者主义”（只有农业生产从事者才具有农地权利取得的资格）和“农地自主管理”（公共性事业由农用地权利人来决策并自我实施）等理念，来表达日本农地制度中贯穿着的诸多原则，是全书的核心之处，同时也是论述最为精彩之处。作者始终认为，适度管制和推动农地流转是农地制度建设所要达到的两个最为重要的目的。战后日本的农地制度经历了由一九五二年《农地法》的“全程式”管制到逐渐放开管制，从初期对权利转移的管制到《农促法》的促进土地流转以强化农业经营基础，实现了适度管制和推动农地流转两个目的。日本农业发展的实际表明，日本农地制度在确保和改良优质农地、推进农地流转以扩大经营规模、促进农地有效利用等方面，发挥了应有的作用。其次，给出了与日本农地制度相关的各概念，包括作为客体的农用地和作为主体的农业人两大部分。在定义、解释这些概念的过程中，实际上为进一步阐释日本农地制度做了现实的铺垫。其中，对农地和农业人的概念界定，作者以其对农地制度的熟稔，展开了细致入微的阐述，使读者对于农地法律中的相关重要概念，都能品味出其中细微的差别。特别地，作者分别介绍了日本农业法人取得农地的权利资格制度、农业人养老金制度、农户继承制度、农业委员会制度，就这些制度与农地制度之间的关系作者也做了充分的说明，从另一个角度看，实际上也使读者对于日本农业制度整体也有了概括的认识。给出概念之后，作者分别以《农振法》、《农地法》、《农促法》、《土地改良法》为主干，对农业地域振兴、农地管制、强化农业经营基础、土地改良事业四个领域做了详细的论述，在此过程中透析出农地制度诸理念，并对制度进行了评价。同时，农地制度如何对应现实发展而进行相应的变迁，作者以当事者的身份优势，对此进行了充分的说明。农地制度的评述，以及制度本身对应于现实的变迁过程，这些对于关注于农地制度的研究者们无疑具有一定的吸引力和启发。日本的农业振兴地域制度源于一九六七年日本农林水产部“结构政策的基本方针”中的相关论述：“为了有效率地推行农业政策特别是结构政策，有必要明确在农村的土地利用划分，在与其他用途的土地进行调整的同时要确保与维持足够的农地，要考虑如何保护和振兴农业地带。”众所周知，上世纪六十年代日本经济获得高速发展，城市化和产业化的推进导致土地需求急遽上升，农地向非农地的转换也迅速增加，由此社会出现了对“无秩序的农地荒废和过度的土地投机”的担忧，急需有一个“对这种现象进行诱导或控制的土地制度”。《农振法》正是在这样的背景下应运而生，其核心内容是指定农业振兴地域，并在该区域内设定只作为农用地利用的土地。与《农振法》几乎同时产生的《城市计划法》并行而为日本土地的利用划分制度的主干部分，两者都是为了有计划地进行土地利用。但由于城市区域和农村区域在土地利用上的差异，两法存在着某种对抗关系：“（两法）在大约五年的时间内，开始了对农村和城市土地的‘划分运动。”政策方针上则偏向于农地的保护：“城市化区域不能包含在农业振兴区域内，而在城市化调整区域内则可以制定农业振兴地域”，这一偏斜的政策被事实证明是明智的。日本通过正确运用农业振兴地域制度，确保了农用地不受工业化和城镇化的过度侵蚀。一九八五至二○○○年近十五年间，尽管农用地区域面积减少了近七分之一，但农业振兴地域的面积几乎没有什么变化，这不能不归功于《农振法》在制度上对农地利用的保障。从农业振兴地域制度的产生及运作中，即可品味出作者所归纳的“用途主义”的农地制度理念。就中国的现实状况而言，工业化和城镇化的快速发展，导致农地非农化速度加快，土地利用上缺乏以长远的眼光来进行严格的规划和管制，导致了某种程度的无序开发，迫切需要在城市土地和农村土地乃至于整个国土资源上合理规划利用。因此，作为运作较为成功的农地利用规制制度，日本的农业振兴地域制度对于完善我国土地利用制度无疑具有一定的启发意义。日本在农地管制上的相关制度还有《农地法》。它有别于包括《农振法》、《农促法》等法在内的广义农地管制。作者首先以《农地法》制定为界分别讲述了日本农地管制的历史。对应于战后农地改革的需要，日本政府在制度上强化了对租赁农地的耕作者的保护，因此从一九五二年《农地法》制定一直到一九七○年的《农地法》第二次修正案，这段时期成为日本农地管制最为严格的时期。管制之严厉达到了这样的程度：“在这一时期，如果把农地租赁出去，收回的可能性一般几乎为零，并且佃租是被管制着的。……为了收回租赁出去的农地，需要支付离耕费已经成了一种惯例。”以一九七○年对《农地法》的第二次修改为标志，农地管制制度对应于现实的发展渐次得到放松。管制放松的途径一是直接放松，即通过修改《农地法》放宽管制措施；另一是间接放松，即设置以促进农地流转为目的的事业并针对这类事业制定免予适用《农地法》的条款。在作者看来，农地的管制最重要的无非是权利转移管制和转用管制，以这两项内容为重心，在回顾农地管制历史之后，作者展开了对日本农地权利转移管制和转用管制的详细论述，这就是“强化农业经营基础”制度。“农业经营基础”这一概念，最早是在日本农林水产省一九九二年发布的 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《新食品·农业·农村政策的方向》中提出来的。该报告指出：“（日本）今后农业结构和经营对策的基本方向是，在农业结构上确立一种承担大部分农业经营、有效稳定的‘经营体，这种经营体应能够实现主要农业人与其他产业劳动者具有相同水准的年劳动时间，其主要农业从业人员具有与同地域其他产业从业人员相同水准的人均生活收入。”可以看出，农业经营基础强化的目标是为了《农业基本法》中实现农业与其他产业相均衡的理念。为实现这一目标，一九九三年通过《关于完善〈强化农业经营基础的相关法律〉的法案》，在对先驱性法规《增进农用地利用法》大幅度修改的基础上，制定了《农业经营基础强化促进法》（即《农促法》）。《农促法》涵盖了推进农地流转、增进农地利用的一切手法，使农地资源尽可能向核心农户（认证农业人）集中，并把这些手法组合成有系统的强化农业经营基础的手段，可以说，《农促法》是对以往农地流转、增进农地利用制度的继承和发展。实际上，从一九七○年《农地法》修正案中鼓励通过土地租赁来促进农地流转开始，经一九七五年《农振法》修正案推出增进农用地利用事业来设定短期租借权，到制定《增进农用地利用法》并最终演变成《农促法》，这一系列的制度演变体现了日本农地制度在时间承启上的连贯性，同时也体现了日本的农地制度逐渐朝着放松管制、促进农地流转方向演进这一趋势。作者以《农促法》为主干，从认证农业人、农地保有合理化事业、农业生产委托代理促进事业、闲置农地的利用等多方面展开了对强化农业经营基础的论述。中国目前农业劳动力加速向农外转移，同时土地的家庭承包经营又在某种程度上限制了土地的流转，急需在农地制度上有所创新以推动农地向主干农户集中，由此扩大个体农户的经营规模，提高农业生产率，熨平农业收入与农外收入的差距，提升农产品的国际竞争力。从这一点来看，日本从制度上推动农地流转、促进农地资源的有效利用，可资借鉴推进中国农地制度的相应完善。最后，以“土地改良事业”为题，主要是以《土地改良法》为主干，阐述了土地改善事业的参加资格、实施主体、换地处理、交换合并等问题。土地改良事业主要包括改良农用地（如水利灌溉、农用道路设施的建设等）和开垦农用地。土地改良制度设立的目的同样是为了促进农业发展，提高农地的使用效率。土地改良制度中，由不同层次的主体（从农户、农协、市町村到都道府县，甚至到国家）实施不同的土地改良事业，并且在制度上有相匹配的限制和规定，这一点值得我们借鉴。当然，本书严格地在日本农地制度这一框架下进行阐述，很多制度具有非常明显的、对应于日本发展现实的特质，并且这些制度也绝非十全十美（作者也在书中多处指出现行制度亟待完善的方向），因此，借鉴日本的农地制度，更为重要的不是照搬制度的框架和内容，而是基于最深刻的审视挖掘出制度的内涵和贯穿其中的理念，正是制度具有的这些深层次内涵及理念，日本农地制度才得以保持一定的稳恒并充分发挥其作用。中国的农地制度乃至整个农业制度的不完善、缺乏系统性，并不主要是制度内容上的不健全，更为重要的似乎是缺少了一种实实在在的、稳固的制度理念。除内容论证之精彩外，该书在结构安排上极富技巧。以日本农地制度之繁杂，如果按照通常的思路，试图面面俱到地展开对土地产权所有、地权交易、生产组织等内容的介绍，容易陷入论证的泥沼，并且将整个农地制度进行这样的分割，很难分析出贯穿于制度中的诸理念，著作也容易流于平庸。该书采取了另一种分析思路，以自成体系的四部重要法律为架构，将农地制度分成相互关联的四个领域，农地权利和利用尽囊括其中，而这四个部分又各自体现了不同的制度理念。由此，纷繁复杂的日本农地制度得到了透彻的分析，内涵的制度理念得到了自然的显露。当然，论证结构上的巧妙安排是建立在作者对整个农地制度的深刻理解和深度领悟之上的。同时，该书文风也独树一帜。作者关谷俊作先生历任日本农林水产省重要职务，为农地政策制定的当事者，经历了很多波澜壮阔的往事，在农地制度建设上倾注了自身的心血，但作为学者在回顾和反思这些制度时，行文语气淡然，能看出作者力求在分析论证上保持客观冷静。在一些概念的界定上，作者不厌其烦地使用了大量的定语，虽部分牺牲了行文的简洁性，但却大大提高了严密性和准确性。农地制度研究必然要涉及诸多法律条文，枯燥繁琐在所难免，但作者则以其清晰的逻辑和透彻的理解，展开对关键问题的阐述，深入浅出，真知灼见尽付轻描淡绘之中。通读全篇，对日本错综复杂的农地制度已了然于胸，始有“随风潜入夜，润物细无声”之感。值得一提的是，译者出于读者阅读便利的考虑，费了很大心思在文末附录了《农地相关主要法律制定年代表》，一表在手，有助于纵览整个日本农地制度的发展史。译者金洪云副教授早年毕业于日本东京大学农学院并获农学博士学位，现执教于中国人民大学农业经济系，长期致力于中日农业经济比较研究。译者在专业领域上相当纯熟，同时在翻译过程中始终与原著者保持联络，在遣词造句上精心推敲，加之多年留学东瀛具备了较为深厚的语言功底，以及对翻译事业的孜孜不倦，两年来数易其稿，使本书成为不可多得的翻译佳作。相信通过此书的引介，能对中国的农地制度建设有所贡献。 -全文完-