公共政策执行理论模式评析

理论前沿 党政干部学刊 [摘 要】公共政策执行于 20世纪 70年代成为研究的焦点，学者们从不同方面进行了大量研究 ，建构了很 多理论和模型，可归结为兰大模式：自上而下执行模式 、自下而上模式和整合模式。然而三大模式各有利弊，公共 政策执行理论仍有待发展和完善。 [关键词】公共政策执行；自上而下；自下而上；整合模式 [中圈分类号】DO [文献标识码】A [文章编号]1672—2426(2006)12—0023—02 20世纪70年代前，政策执行被看作 是一个黑箱过程，并未受到理论界和实践 上的重视。一直到 1973年普雷斯曼和威 尔达夫斯基出版了《执行：华盛顿的宏大 期望是如何在奥克兰破灭的》一 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf ，政策 执行研究才逐渐成为理论界关注的焦点。 对政策执行的研究可以从不同方面切入， 比如组织、因果、行动 、管理等，对各家理 论进行归类，主要分为下面几大模式 ： 一 、自上而下的执行模式 自上而下的执行模式是指“强调政策 制定与政策执行的分立性，政策制定者决 定政策目标，政策执行者实行目标，两者 形成上令下行的指挥命令关系”n]，比如史 密斯的政策过程模型、C·E·Vanhoer和 D·S·Meter的系统模型等。这种模式的研 究起点是政府的决策，其哲学依据是实证 主义，以工具论的、乐观主义的和功能性 的途径探讨公共问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ，假定在既定的时 间、资源和信息的情况下，理性的政策分 析家一定能够寻找到解决问题的最佳途 径。在这里政策是由上层或精英 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 或者 制定的，他们控制政策的性质、执行机构、 外部影响和执行主体，所以这种模式也被 称为“以政策为中心的途径”或“政策制定 者透视”的途径。这种模式承袭了古典行 政模式，即认为“行政是机械的”，政治家 负责设定目标、制定政策，行政部门的职 责就是执行既定的政策，二者的分工是非 常明确的，互相独立不受干扰的，所以行 政活动应该是中立的、专业的、非政治性 的，执行者要保持理性、客观和中立。自上 而下的政策执行模式的基本命题如下： 1．政策执行具有明确的目标，研究政 策目标是否实现及实现的程度如何，目标 的实现受到哪些因素的影响。分析执行官 员 、标的团体和政策 目标 ，解释为什么政 策过程出现或者没有出现预期的结果，以 便使政策制定者制定的政策能够得到更 好执行。 2．研究影响政策执行的因素。政策执 行过程中会受到很多因素的影响，而在这 些因素中一些是至关重要的，一些则影响 微小，所以要分析起决定性的因素是哪些 以及如何影响了执行进程。 3．研究政策的变迁。政策执行是将计 划付诸行动的过程 ，探讨政策的变迁就是 在分析经验的基础上研究如何建构新的 政策。 自上而下的政策执行模式在实践中 的应用相当广泛，最适用于设计的公共事 务具有全国一致性特点的政策，比如管制 型政策和再分配型政策。在民主发展不是 很完善 、 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 不是非常健全的国家，很多 政策都是此种模式执行的。一些发展中国 家由于经济上的原因制约了其民主政治 的发展，市民社会发展不是很充分，社会 中介组织发育不健全，公众的参政议政能 力不强，所以很多公共政策的执行应用到 了白上而下的模式 。即使在经济发展较好 的发达国家，公共政策自上而下执行模式 的应用也很普遍，比如美国的毒性废弃物 政策、反恐政策、国防政策等等。 然而随着时间的流逝，新问题和新矛 盾不断出现，公共政策执行的自上而下模 式不断暴露出自身的缺陷。 首先，自上而下的公共政策执行模式 并不是普适的，因为一些公共政策没有支 配性的机关或者法令规章，执行机关不是 唯一的，执行主体是多元的，政策本身也 是由多个法令和规章共同构成的，所以自 上而下的执行模式不能适用于这种情况。 其次，自上而下的执行蕴含的是科学 管理的泰勒主义，认为执行者不具有能动 意识，因此基层官僚 、地方执行机关和政 策链条上的其他次级执行者和其他非官 方参与政策执行的人员就被排除在关注 的视野。因此，它过分重视高层领导者制 定和规划的能力，忽略了政策执行链条上 的每一成员都先天具有的行政 自由裁量 权和他们因理性经济人天性而可能采取 的某些策略行为，低估了他们影响政策目 标的实际能力和潜在能力。 第三，严格区分制定政策和执行政策 在执行过程中是无法继续的，完美的行政 执行条件在现实中是不存在的。从主观上 来讲，人的理性是有限的，政策制定者的 理性也是受 自身和外部等多方面影响的； 客观上来说 ，执行政策的资源是稀缺的， 信息是存在不对称的。因此，执行中不可 避免会出现代理问题，政策在执行中必然 会产生变化 ，公共政策在执行中不是僵化 不变的，而要以变迁的观点来解释。 二、自下而上的执行模式 随着经济、民主政治和福利国家的发 展，市民社会不断发育健全，政治和社会 之间的互动性和互赖性不断增强，在此背 景下出现了自下而上的公(下转第26页) [作者简介]李倩(1976一 )，女，辽宁沈阳人，中共辽宁省委党校讲师，南京大学公共管理学院博士研究生 ，主要从事公共管理和 公共政策研究 维普资讯 http://www.cqvip.com 理论前沿 (上接第23页)共政策执行模式，该模式 的研究起点不再是政策制定者而是政策 过程中的参与者。比如，李普斯基的基层 官僚理论、爱尔默的向后推进理论、贺恩 和波特的执行结构理论等。 自下而上执行模式的哲学基础是后 实证主义的，不再寻找放之四海而皆准的 通则，承认价值是政策执行中不可或缺的 部分。强调通过调查研究，了解差异性然 后提供适用于特定情景的设计和 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。 “它把注意力放在了那些在政策的制定和 执行中，构成政策网络的正式和非正式的 关系⋯⋯在政策过程中，由政府部门关键 的私下和公开行动主体所构成的政策子 系统扮演着极其重要的角色。与在政策的 规划过程中一样，这在政策的执行过程中 也是如此。’，[2]此模式的基本观点为： 1．政策执行的成功与否取决于基层 执行机构中的参与者。政策执行不再是政 策制定者理论上预想的执行模式，基层官 僚凭借其拥有的大量行政自由裁量权、接 近执行现场的巨大优势，对政策执行会产 生重大影响。所以，政策执行的成功与否 取决于过程中的所有参与者和组织彼此 之间能否达成共识，执行机构之间能否实 现良性互动。 2．政策执行的过程是个谈判、交易和 妥协的过程，其中，不同的个人和利益集 团利用各种资源、表达各自的利益诉求、 影响政策执行的进程和效果。所以政策在 多元个体和组织的竞争下以妥协的结果 形成政策产出，而此时的政策与政策制定 者制定的政策已经差别很大了，有时甚至 会出现相反的结果。 3．计划理性比组织理性更有利于公 共政策的执行。传统的公共政策执行只重 视组织理性，然而，一个组织可以承担几 个或多个公共政策的执行，所以很容易造 成本位主义。计划理性是指以计划为中心 组织实施政策的资源，从公共政策角度了 解每一个计划需要多少执行组织来共同 完成，它们之间如何互动，如何相互影响， 会出现什么样的问题。 自下而上的公共政策执行模式从本 体论、认识论和方法论上都对自上而下的 政策执行模式进行了批判，创立了截然不 同的理论。自下而上的模式因为放弃了政 治和行政相互分离的原则，不只看到政策 制定者的作用，更强调多元组织间的互动 和多元个体的作用和策略活动，因此能够 解决自上而下模型不能解决的诸如政策 不具有主导结构的执行问题。所以，这种 政策执行模式在实践中有很强的指导性， 特别是一些市民社会发育良好、制度比较 完善、政治民主发展比较充分的国家，比 较适用于自我管制型和分配型政策，因为 这两种类型的政策具有强调地方特色的 本质要求，中央政府授权基层官僚充分的 自由裁量权将有助于政策的良好执行。 然而，这种政策执行模式面对复杂多 变的政策问题依然显现了不足： 第一，自下而上的公共政策执行模式 关注的焦点是边陲和基层而不是中心和 高层，然而在突出边陲和基层时过分强调 了其作用，以至于顾此失彼。而对基层官 僚的研究也只是着重事实层面上的经验 分析，并没有深入其中，对其进行伦理和 价值层面分析的研究还很缺少。 第二，过分强调基层官僚的行政自由 裁量权，但是这种权力的使用并不是一定 并且始终对政策执行带来正面积极影响， 而如何使他们手中的这种权力成为政策 执行过程中的积极因素的研究则相对较 少。 第三，将政策过程视为一个变动的无 缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政 策评估的可能性 (因为没有政策可以评 估)，同时也无法进行政策变迁的分析(不 存在界定的政策之变迁)。 三、公共政策执行的整合模式 公共政策执行模式的自上而下和自 下而t因为各有所长、各有所短，各 自的 支持者争论不休。其实在实践中完全白上 而下和自下而上的公共政策执行都是寥 寥可数的，为了建构一种理论模式整合上 面两种对立的模式，很多学者进行了不懈 的努力，如李斯特 、郭谨、萨巴蒂尔、门泽 尔、麦特兰德、瑞恩等。 整合模式的公共政策执行“并非只从 行政的角度研究如何将计划付诸实施，而 是把执行的过程看作是一种把各种政府 工具应用到政策设计中的具体案例的过 程⋯⋯这个领域的研究倾向于把注意力 放在政府对特定工具选择的原因和原理 及其在未来环境中使用的潜力”。c4 整合模型包括很多理论，其中有代表 性的主要是郭谨等学者的府际政策执行 模型、萨巴蒂尔的宣导联盟框架。 1．府际政策执行模型。郭谨等人于 1990年在其著作《政策执行理论与事务： 迈向第三代政策执行模型》中提出了这一 理论。他们认为政策执行是发生于不同时 间和空问的一系列行政与政治决策和行 动的过程，政策执行不仅是发生在官僚机 构和府际关系上，还包括不同层级的政府 机构和政治单位。郭谨等人认为整合模式 园 应该从理论建构转向为理论考验，应该重 视的是澄清概念和相关变量的运作。府际 政策执行模型强调的是对政策执行动态 的探讨，该模式假定中央与地方政府之间 具有冲突或合作的关系、地方政府拥有自 由裁量权、不同时间或不同管辖权下有着 不同的执行变量。该模式包括三个变量； 因变量指地方政府的政策执行。自变量包 括中央政府层次的限制和地方政府层次 的限制，中介变量指地方政府的决策结果 与其自身能力。 2．宣导联盟框架。1993年萨巴蒂尔出 版了著作《政策变迁与学习：一个宣导联 盟途径》，提出了他的理论。该模型以政治 系统论、精英理论和学习理论为基础，认 为政策执行过程就是改变政策内涵、政策 取向学习的过程。它的基本内容为：首先， 政策变迁受到外在因素的影响。一种是相 对稳定的变量，包括问题领域的基本特 征 、自然资源的基本分配、基本的文化价 值与社会结构、基本法制结构；另外是动 态的事件变量，包括社会经济条件和科学 技术的变迁、系统治理联盟的变化和其他 次级体系的政策变迁。其次，政策执行体 系的内在结构是指政策执行中的次级体 系，它是政策变迁的内在动力。具有相似 信仰和政策立场的行动者组成联盟，联盟 成员采取若干宣导与行销策略，来影响政 府的政策，希望实现具体的政策产出，这 种产出将会反馈回宜导联盟。宣导联盟之 间通过政策中介者进行协调形成平衡的 政策影响力。第三，政策变迁本身就是一 种政策取向的学习过程。政策次级体系内 的行动者从互动过程中修正自己的想法 或行为，累积互动的经验，从而形成新的 信仰体系，这就是一种相互学习的动态过 程。 整合型的公共政策执行研究力图克 服自上而下和自下而上理论之间先天的 对立性。但目前还是处在发展中，都还只 是概念性模式，理论框架还存在问题，比 如模式中的变量是否充分、变量是否具有 代表性等，所以能否反映客观现实的状 态，能否真正成为整合型的政策执行模式 仍然需要更多经验研究和理论修正。 参考文献： [1]李允杰。丘昌泰．政策执行与评估【M】． 台北：元照出版公司，2003． [2][4]迈克尔 豪利特．公共政策研究[M]． 三联书店，2006． [3]曹堂哲．政策执行研究三十年回顾[I] 云南行政学院学报，2005(3)． 责任编辑 王安庆 维普资讯 http://www.cqvip.com