云南省财政教育支出的绩效评价研究

云南省财政教育支出的绩效评价研究 摘要 近年来,随着宏观经济的慢慢复苏,各级政府的财政收入规模也在不 断的增长。财政资金的使用效果如何,日益成为各级政府和社会公众关注 的重点。经过几十年的发展,西方发达国家普遍开展了财政支出的绩效评 价。这些国家通过开展绩效评价,不仅有效地提高了财政支出的效率,节 约了财政资金,较好地维护了公众的利益。而且通过绩效评价优化了财政 支出的结构,使财政支出成为政府施政的重要工具,成为调控经济运行和 社会发展的重要经济手段之一。我国财政支出绩效评价工作起步较晚,绩 效评价指标体系和标准方面还不完善,而这直接关系到绩效评价的成效, 需要进行研究和探索。财政教育支出作为财政支出的一部分,对它的绩效 评价进行研究具有一定的理论和实践意义。 本文以云南省财政教育支出作为分析对象,运用财政支出的一般理论 和评价方法,对云南省的财政教育支出绩效问题进行了评价,文中设计了 评价指标体系,并在此基础上进行了实证分析。 本文主要包括五个部分。第一部分为导论,包括选题意义、国内外的 研究动态、研究思路及研究方法和本文的创新点与不足之处。第二部分为 财政教育支出绩效评价的理论基础,首先对相关概念进行了界定,接着引 用了公共选择理论、以产出为导向的新公共管理理论和委托代理理论,作 为财政教育支出绩效评价的理论依据。第三部分为财政教育支出绩效评价 的基本框架,这一部分包括财政教育支出绩效评价的原则、评价方法和指 标体系的构建,为后续的实证分析部分奠定了基础。第四部分为云南省财 政教育支出绩效评价的实证分析,从规模绩效、结构绩效、产出绩效和经 济社会发展绩效四个方面进行实证分析,进而得到云南省财政教育支出存 在的问题。最后一部分是云南省财政教育支出的优化对策,根据第四部分 存在的问题,提出针对性的优化对策。 关键词财政,教育支出,绩效评价 , . . ,., . , . . .. . . ,. , . , .. . , ,. ., . , .. 哪? 四 ??? 洲 肌,, ??? 四 哪 .砌 ,.., , , . . ,, ?目 录 导沧. 一、选题意义?.. 二、国内外研究动态??.. 三、研究思路及方法??.. 四、创新点与不足. 第一章财政教育支出绩效评价的理论基础. 第一节相关概念界定.. 一、财政教育支出绩效二、财政教育支出绩效评价.. 第二节财政教育支出绩效评价的理论分析.. 一、公共选择理论?..?.. 二、新公共管理理论??. 三、委托代理理论 第二章财政教育支出绩效评价的基本框架 第一节财政教育支出绩效评价的原则?.. 一、“原则.. 二、目标导向性原则??. 三、坚持动态管理原则?.. 第二节财政教育支出绩效评价的方法?.。 一、目前采用的一些绩效评价方法?. 二、本文采用的绩效评价方法??.. 第三节云南省财政教育支出的绩效评价指标体系?. 一、规模绩效指标体系.?. 二、结构绩效指标体系?.. 三、产出绩效指标体系?.. 四、经济社会发展指标体系. 第三章 云南省财政教育支出绩效评价的实证分析.. 第一节模绩效指标实证分析?.. 一、绝对规模指标 二、相对规模指标 三、增长速度指标 第二节结构绩效指标实证分析? 一、教育支出内部结构?.. 二、三级教育结构 三、地区教育结构 第三节产出绩效指标实证分析? 一、学生培养?. 二、师资力量?. 第四节经济社会发展绩效实证分析??.. 一、经济发展绩效 二、社会发展绩效 第五节云南省财政教育支出存在的问题?. 一、财政教育支出规模绩效欠佳二、财政教育支出结构失衡. 三、财政教育支出产出绩效不高四、财政教育支出对登记失业率的影响不显 著? 五、教育财政体制不完善? 第四章 云南省财政教育支出的优化对策.. 第一节优化财政教育支出规模.. 一、提高财政教育支出的规模??.. 二、强化多主体、多渠道的融资格局.. 第二节优化财政教育支出结构? 一、优化教育支出内部结构??.? 二、优化初、中、高三级教育支出结构 三、优化城、乡教育支出结构??.. 第三节提高财政教育支出的产出水平一、提高培养学生的能力? 二、壮大师资队伍,提高教师素质?. 麟 第四节?.。 参考文献?.. 驻’’:穗 慧 囊一蠢溪寨袋鋈 ?黧 蒸 豢 攥 薯.:囊鎏警 瓣滋藜 溪誊 ?嘲溪麓溪嘉絮薯。。:, ...一?。..一 , 一 一 。蔓?漕一罐臻壤?囊冀秀霆一玺辱尊莓》意镬萼一导论 一、选题意义 随着改革开放的不断深入,我国的社会主义市场经济体制逐步健全,已经建 立了比 较稳定的财政收入增长机制。随着财政收入规模的不断扩大和公共财政框架 的逐步建 立,以财政收支管理为重点的我国财政管理改革也逐步进入到了一个崭新的 阶段。尽管 我国的财政管理改革尚处于起步阶段,但其重要性已经不容忽视。财政收支矛盾的产生 主要有两方面的原因:一是财政可支配资源的总量还不够充足;二是财政支出的效率较 低。国家整体经济规模决定着财政可支配资源的总量,而经济规模的增长是一个逐步上 升逐步积累的过程,不可能一蹴而就。在财政资源不足的情况下,财政支出效率的提高 就显得越来越重要。而事实上,我国的财政支出存在着种种效率不高的问题。各个部门 一般只注重财政资金的取得,而对财政资金的使用效率往往比较忽视,并且缺乏一套有 效的政府绩效评价的方法和指标体系,由此产生的损失使原本就不充足的财政资源显得 更加短缺。 目前,在我国初等教育主要由地方财政部门负担和筹集,中央财政部门只给予少量 的专项补助;而高等教育则根据学校的行政隶属关系,由中央和地方财政部门共同承担, 教育投入对地方政府的依存度也在不断提高。在财政资金规模一定的条件下,地方财政 教育支出的效率的提高,对教育事业的快速发展、财政的稳健运行以及经济社会的协调 可持续发展意义重大。 云南省作为一个多民族聚居的地区,历来被认为是一个经济贫困的省份,但问题更 在于它是一个人才贫困的省份。人才供给不足是制约云南省经济社会发展的重要原因, 解决人才问题主要靠教育,而教育要想获得快速的发展,教育经费的投入力度是关键。 近年来,云南省政府不断加大对教育的投入力度,教育支出的总体规模也在不断增长, 在这样的形势下,对云南省的财政教育支出绩效进行评价,可以加强云南省财政教育支 出资金的管理,有利于保证财政教育支出范围的合理性、有利于优化财政教育支出结构、 有利于提高财政教育支出的使用效率,是深化财政教育支出管理改革,进而健全财政教 育体制的有效途径。因此研究云南省财政教育支出的绩效评价,不仅可以提高财政管理 水平,提高财政资源的配置效率和使用效率,也是完善社会主义市场经济体制的客观要 求,而且符合建立廉洁高效的现代政府的要求。二、国内外研究动态 一国外相关研究动态 国外的学者主要从两个方面对财政教育支出的绩效评价进行了研究:一是财政教育 支出的经济绩效;二是财政教育支出的社会绩效。 、财政教育支出的规模经济绩效研究 教育经济学学者通过对教育经济学发展的历史考察认为,多年前就已经出现了教 育与经济增长相关关系的论述。通过研究教育的起源史,泰雷克认为,柏拉图 不仅最早指出了教育的重要性,而且最早提出教育与一国经济增长的相关关系。不仅如 此,经济学的开山鼻祖威廉?配第、亚当?斯密、马尔萨斯、卡尔?马克思、马歇尔、 费雪等人都从不同角度论述了教育对经济增长的促进作用。从现代经济增长经济学的角 度来看,索罗是第一个真正把教育当成经济增长的内生变量的现代学者,他通 过生产方程来考察投入产出之间的关系,进而间接的指出了教育对一国经济增长的促进 作用。舒尔茨深刻地论述了人力资本理论,进而开创了人力资本研究的崭新领 域,同时他对.年美国的教育投资与经济增长的关系作了定量分析,得到的结 果是:美国教育投资增长的收益占整个国民收入增长收益的比重是%。 黑尔姆斯根据.年美国个州的数据进行回归发现,通过增加教育支出 可以提高以个人收入 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 示的经济增长;同时,伊斯特利和雷贝洛也 证明 住所证明下载场所使用证明下载诊断证明下载住所证明下载爱问住所证明下载爱问 了财政教育投资 与经济增长之间的正相关关系。和根据.年美国的经济增 长核算得到,美国教育支出水平提高的作用占经济增长的比例为%。和通 过对年个国家每个工人产出的跨国差异进行水平核算,结果显示,教育水平 对经济增长的作用占总要素份额的比重是%。与通过大量的分析 研究,提出了“新增长理论”,该理论阐明了通过教育和训练可以获得技术从而促进经 济增长的机制,因此,教育成为经济长期增长的重要因素之一。 和通过内生增长构建的简化模型,证明了每个工人的平均产出 增长率与经济体系中的知识存量成正相关关系,同时知识存量的增加还将导致产出增长 率的长期变化;一个国家的财政教育支出占的比重每增长一个百分点,将会带动 产出增长率每年提高.个百分点。通过研究发现,随着财政教育支出规模 的不断扩大,将会导致公共知识存量与私人知识存量的比率发生速率递减的增长,并且 刘振彪.政府教育支出的经济增长效应研究】.生产力研究, 和 导致平衡经济增长率也以递减速率上升。 在上述模型的基 础上引入了人力资本这一概念,分析了当两部门的经济体系达到均衡时,人力资本的变 化对长期经济增长率产生的影响。 、财政教育支出的结构经济绩效研究 发现年甚至以后的教育水平对于经济增长的效应取决于一 年人力资本的增长率。他还发现不同程度的教育水平与国家的经济发展水平表现出相对 应的关系,初等教育与中等教育分别和最穷的和中等的发展中国家的经济发展水平相对 应,高等教育则与经合组织国家的经济发展水平相对应。 希腊著名的经济学家萨卡罗甫洛斯,,对财政教育支出的结构绩效做 了大量研究,主要结论是:在三级教育结构中,初等教育的社会收益率是最高的,其次 是中等教育,最后才是高等教育;从整体上看,女性的教育收益率要高于男性,但是在 不同的教育阶段,收益率有高有低;普通中等教育的私人收益率要高于职业教育的私人 收益率,在社会收益率上更是如此。这一研究的重要政策含义是:在政府教育的支出决 策中,最优先的支出项目应该是初等教育,因为初等教育的社会收益率最高;应该重视 女性教育,因为女性受教育的边际绩效更大;投资于普通中学教育要优先于 职业技术教 育等。 、财政教育支出的社会绩效研究 卡斯特罗.李 .,将非洲国家马拉维的教育改革对其贫困人 口的影响做了实证分析。实证结果显示,马拉维政府年开始减免初等教育学费, 同时增加初等教育的经常性支出,这种做法对于贫困家庭的学生有利。从教育级别来看, %的最低收入群体所占用的财政教育资源从%增加到了%,其中初等教育由% 增加到%;而%的最高收入群体所占用的财政教育资源由%下降到%,其中 初等教育由%下降到%。因此,政府可以通过增加对初等教育的投入来解决分配 的公平问题,在反贫困政策层面起到了显著的效果。李,拉姆并史密斯, 通过对美国伊利诺依州的公立大学和社区学院的公共财政资助的分配效应进行研 .. , 马国强.我国公共教育财政投入规模、结构和效益研究】.山西财经大学, 刘娜娜.云南省义务教育绩效评价的实:.云南财经大学, 气究,研究表明现有的高等教育公共资助对于低收入和中等收入水平家庭的学生非常有 利。 二国内相关研究动态 在国外学者研究的基础上,我国的学者对财政教育支出的绩效评价进行了深入的研 究,主要表现在以下几个方面: 、财政教育支出的规模经济绩效研究 蔡增正根据菲德用以估计出口对经济增长作用的模型,以个国家和 地区的相关数据为样本,将教育支出的全部外溢作用模型化,回归结果显示,教育对经 济增长的贡献是巨大且具有实质性的。同时还发现在经济发展的过程中教育对于经济增 长的促进作用呈现先弱、后强、最后稍有降低的趋势。李玲通过对教育投入 财政教育支出与之间的回归分析,得到了教育投入对经济增长的贡献程度。 回归结果显示,我国的教育支出总量与总量、人均教育支出与人均之间都存 在正相关关系。马拴友在的模型的基础上,以?年中国的、 资本存量、劳动、知识存量和人力资本的相关数据为样本,得出了中国知识存量与人力 资本和经济增长之间关系的实证分析结果,中国财政教育支出的产出贡献率是.%。 孙彩虹对不同的教育水平与经济的相互关系进行分析,主要应用了聚类分析法、 主成分分析法以及灰色系统方法的灰色关联度,结果显示,中国的省级区域教育发展水 平与经济发展水平的关联度整体水平不高,而且呈现出由落后类向高级类逐步提高的趋 势。陆根尧和朱省娥根据教育与非教育的两部门模型来测量中国教育部门对 经济增长的全部作用和教育部门对经济中其他部门的外溢作用,结果显示,中国的教育 部门对经济增长的全部作用与国际相比是比较低的;而教育部门对非教育部门的外溢作 用与国际相比则比较高。教育部门的生产力水平低于非教育部门的生产力水平,但教育 部门极大的外溢性不仅可以抵消其自身生产力水平较低的情况,而且在整个经济和社会 发展过程中发挥着较大的作用。 、财政教育支出的结构经济绩效研究 蔡增正.教育对经济增长贡献的计量分析.经济研究, 李玲.我国教育经费支出绩效实证分析.河北经贸大学学报, 马拴友.公共教育支出与经济增我教育支出的最优规模估.社会科学家, 陆根尧,朱省娥.中国教育对经济增长影响的研究叨.数量经济技术经济研究, 贾康、郭文杰从三级教育结构方面进行了分析研究,他们认为初等教育财政支出的 比例应该高于高等教育的财政支出比例,而在我国这两种教育的支出比例则恰恰相反。 高如峰等通过数据进行回归分析,结果显示,区域问经济社会发展的不平衡导致了地区 之间、城乡之问义务教育的财政支出分布也极其不平衡。王蓉、袁连生和王善迈的分析 研究显示:中国省区之问的义务教育财政支出水平相对差异明显,其中人均预算内财政 教育支出的基尼系数已经超过.,属于严重的不平等。 、财政教育支出的绩效评价指标体系研究 吴建南和李贵宁依据绩效评价的一般原理,通过对财政教育支出的基本理论以及 《中华人民共和国教育法》中关于政府职能相关规定的分析,建立了绩效评价模型,构 建了一种通用指标体系,主要包括总体状况、目标达成、合规性、直接影响以及间接影 响五个方面。成刚和袁佩琦构建了一套能全面、有效度量财政教育支出绩效 评价的指标体系:共计个指标。其中,大多数指标都在我国教育事业和教育财政的 发展统计范围内,只有个别指标需要额外的技术处理,因此可行性较高。李萍、力尚东、 郝建中施伟国、赵云红等人对财政教育支出绩效评价的构想,建立了财政教育 支出绩效评价的指标体系,同时提出了四个可以综合分析评价指标的模型, 对财政教育 支出的绩效评价作出构想。杜兴洋通过对财政教育支出绩效评价研究的相关 学术成果进行梳理,分析了财政教育支出绩效评价的难点与思路。他认为,要想使财政 教育支出预算的编制、执行和绩效评价形成一个系统的整体,就必须改革原有的“综合 定额加专项补助”的拨款方式,实行财政教育支出绩效预算。李志勇和楚听 以我国东部沿海七省为例,对初等教育支出的绩效进行了实证分析,他们认为我国存在 初等教育发展不平衡现象,并对此给出合理化建议。殷玉辉把财政教育支出绩效评价的 内容划分为两大类:一是财政资金的使用效率,二是财政资金的支出绩效。栗玉香认 为义务教育的支出绩效可以从四个方面来评价:义务教育可持续发展的投人总量、促进 吴建南,李贵宁.教育财政支出绩效评价:模型及其通用指标体系构建叨.西安交通大学学报社会 科学版, 成刚,袁佩琦.构建公共教育支出绩效评价指标与体系的研究.继续教育研究, 杜兴洋.公共教育支出绩效评价的研究思路.武汉商业服务学院学报, 李志勇,楚昕.初等教育支出绩效的实证分析叨.教育发展研究, 栗玉香.论义务教育财政绩效管理的目标与指标【】.上海教育科研, 气义务教育均衡发展、各级政府财政部门努力程度以及微观主体资金利用率。廖燕、张炜、 悟咏梅在财政教育支出的绩效评价研究中应用了方法,通过建立基于 的财政教育支出绩效评价的决策单元以及指标体系,对财政教育支出的绩效评价 进行实证分析,第一次尝试在财政教育支出绩效评价中应用数据包分析方法。马国贤 提出,一直困扰学术界的“绩效指标难题”的实质是社会转型难题。教育指标 的设计应当符合系统性、可测定性和可评价性,教育绩效指标难题的解决可以通过“一 观三论原理.钱买服务的预算观;.结果导向管理;.公共委托代理;.为“顾客” 服务以及结合教育的实际来设计指标体系这种方法。 这些研究较全面地揭示了教育在经济社会发展中的作用与机制,对于研究云南省财 政教育支出绩效及其评价具有重要的参考作用。本研究将以这些研究为基础,建立实证 分析框架,对云南省教育财政支出的绩效进行评价,对云南省财政教育支出绩效的提高进行全面深入的研究。 三、研究思路及方法 一研究思路 本文主要包括五个部分。第一部分为导论,包括选题意义、国内外的研究动态、研 究思路及研究方法和本文的创新点与不足之处。第二部分为财政教育支出绩效评价的理 论基础,先对财政教育支出的相关概念进行了界定,接着引用了公共选择理论、以产出 为导向的新公共管理理论和委托代理理论,作为财政教育支出绩效评价的理论依据。第 三部分为财政教育支出绩效评价的基本框架,这一部分包括财政教育支出绩效评价的原 则、评价方法和指标体系的构建。第四部分为云南省财政教育支出绩效评价的实证分析, 从规模绩效、结构绩效、产出绩效和经济社会发展绩效四个方面进行实证分析,进而得 到云南省财政教育支出存在的问题。最后一部分是云南省财政教育支出的优化对策,根 据第四部分存在的问题,提出针对性的优化对策。 二研究方法 本文针对云南省财政教育支出的绩效评价研究,运用了多种研究方法: 在收集资料时主要采用文献分析法。资料的收集渠道主要有以下三种:.从专著、 报刊杂志中查阅和收集国内外关于财政教育支出绩效评价的相关文献;.利 用国家图书 馆获得了云南省统计年鉴等部分资料;.通过互联网收集了部分资料。通过资料的收集 廖燕,张炜,伍咏梅.公共教育支出绩效评价研究】.教育与人才, 全面了解了前人对此问题研究的主要视角和基本思路,并进行归纳整理,把握国内外研 究动态,借鉴已有的研究成果,找到新的着眼点。 在分析资料和提炼观点时主要采用的是定性分析和定量分析相结合。本文遵循定性 与定量分析方法相结合,以定量研究为主导,定性研究作补充。 四、创新点与不足 本文的创新点是通过建立财政教育支出绩效评价指标体系,从规模、结构、产出和 经济社会发展四个方面对云南省财政教育支出的绩效进行省域的实证分析。其中,对云 南省财政教育支出的经济社会发展绩效做了计量回归分析,得到了财政教育支出对经济 社会发展的影响。 不足之处是绩效评价的指标种类繁多,而且有些指标之间反映的内容近似或具有高 度相关性,同时由于统计资料的限制,可选用的指标较少,可能对云南省财政教育支出 绩效评价的精确性有所影响。 第一章财政教育支出绩效评价的理论基础 第一节相关概念界定 一、财政教育支出绩效 财政教育支出绩效就是将评价的对象一财政教育支出增加到绩效概念中。在西方国 家,财政教育支出通常被称作公共教育支出,它是指国家宪法构成的各级政府部门的教 育经费支出,主要包括中央或联邦政府、州政府、省或地区、地方权力机构用于教育事 业的支出,不包括私人和企业的教育投资以及蚕提供的教育贷款和援助。在中国以 及其他的一些发展中国家,由于政府的教育资金有限,因此,政府允许学校以某些方式 创收,同时学校可以用这些收入来发展教育。综上所述,财政教育支出是指政府用于维 持和发展各类教育事业的经费支出,包括财政预算内教育支出,各级政府征收用于教育 的税费,企业办学教育支出,校办产业、勤工助学、社会服务收入中用于教育支出的部 分以及其他属于国家财政性的教育经费,其中财政预算内教育支出是主要的财政教育支 出,基于数据的可得性,文中的财政教育支出就是财政预算内教育支出。 绩效是指实施一项活动所取得的效率与效益,它包括活动的过程和结果两个方面。 从过程来看,它包括投入是否满足经济性的要求、过程是否合理合规;从结果来看,它 包括产出与投入相比是否有效率、活动的结果是否达到预期的目标以及产生的影响。 综上所述,财政教育支出绩效,就是指财政教育支出活动所取得的实际效益和效果。 它反映的是政府为满足社会公众受教育的需要而进行的资源配置活动与所取得的社会 实际效果之间的对比关系,重点研究政府部门对教育资源配置的合理性与资源使用的有 效性,即:一是看政府配置的教育资源总量是否符合整个社会的客观比例要求,二是看 教育资源的使用是否达到效用最大化的预期目标。 二、财政教育支出绩效评价 财政教育支出绩效评价是指财政部门为了提高财政教育资金的分配与使用效率,在 有效开展财政教育支出合规性评价的基础上,运用科学、规范的绩效评价方法,参照统 ”付星宇.中外财政教育支出的比较研究【】.东北师范大学, 一的评价标准,根据绩效评价的内在原则,对照财政部门的预算要求,对财政教育支出 的过程及其结果进行科学、客观、公正的比较和综合判断。其本质是在财政分配基本职 能的实现过程中,体现政府主体对其他相关主体的一种绩效性的制约功能,其目的是促 进财政教育支出配置与使用效率的提高。 从动态角度分析,财政教育支出绩效评价的内容可以理解为财政教育支出的资金运 行链条。在整个链条中,财政教育支出过程可以划分为财政教育支出的分配环节、财政 教育支出的拨付环节、财政教育支出的使用显效环节等若干个运行环节。财政教育支出 的使用显效环节又涉及到财政教育支出活动的投入、过程、产出、效果四个方面。这些 环节构成了财政教育支出资金运行的全过程,这一资金运行的全过程都需要进行绩效评 价。因此,从动态上说,财政教育支出绩效评价的内容就是财政教育支出的行为过程及 其结果。具体来说,财政教育支出绩效评价应该包括:一是制定合理、明确的财政教育 支出绩效目标;二是建立科学、规范的绩效评价指标体系;三是对绩效目标的 实现程度 以及实施的效果进行考核与评价;四是运用评价结果,提高支出预算编制和管理水平。 第二节财政教育支出绩效评价的理论分析 一、公共选择理论 公共选择是指对公共物品的选择,是政治性集体行动的组织把该组织中成员的个人 选择有效率地转化为整个组织的选择。世纪年代,公共选择理论开始兴起,普遍 引用的定义是指对非市场决策的经济学研究,或者简单的指在政治学的分析中引入经济 学。从研究对象来看,公共选择与政治科学无异:国家理论、投票规则、选民行为、党 派、官方体制等。公共选择理论是指运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的 理论。 公共选择理论认为政府决策和市场决策是不同的,个人主义体现在其对政府进行集 体决策的性质所持有的观点上,也就是说,个人是社会秩序的基本组成单位,而政府只 是个人相互作用的一个 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 复合体,个人通过政府这个制度复合体来做出集体决策,尽 管个人也可以进行决策,但通常是集体做出最终决策,决策的对象是公共产品,并按照 刘晓凤.我国财政教育支出绩效评价研究朗.行政事业资产与财务. 一定的程序来实现。因为政治决策的规则制定和决策人都带有经济人的特征,所以公共 决策也存在着一定的偏差和失误。就像市场存在失灵一样,政府也同样存在失灵,政府 部门也会追求其自身的利益最大化。公共部门在提供公共产品时,趋向于资源的滥用, 进而导致公共支出的规模过大或者资源的运用效率低下,导致预算上出现偏差,政府的 活动达不到理论上所说的那样“有效”。政府的主要作用是弥补市场经济的不足,政府 作为公共利益的代理人,对经济主体所作出的干预政策应该比经济主体自己所作出的决 定的社会效应更高,否则,政府就没有任何存在的必要。但是政府的决策往往不符合这 一预期目标,反而有些政策的作用还恰恰相反。政策的效果不但没有达到改善社会福利 的目的,反之还对其起了削弱作用,从而导致了政府失败。正是因为政府的失败,或者 政府在提供公共产品方面的效率低下,公众就以某种方式表达他们的不满和 选择,当这 样的选择把个人的选择集合为组织的选择时,就会对政府造成巨大的影响。公共选择理 论研究的一个重要作用就是在“政府失灵的条件下,分析政府行为的效率,寻求政府 决策体系规则的最高效率,这是公共选择理论的最高目标。 对财政教育支出进行绩效评价是民众的选择,也是政府的选择,是公共选择在财政 教育支出方面的必然结果。首先,公共选择理论是当代公共财政的基础理论,建立公共 选择机制,然后由公共选择机制形成公共意志,再由政府代理执行这一公共意志是公共 财政模式的本质内涵。因此,政府的财政教育支出行为必须体现公共意志的要求,反应 公共的利益。在这样的理念指引下,政府就必须设法找到符合公众选择目标取向的,能 够提高财政资金有效性的途径,其中的一个有效途径就是绩效评价。其次,公共选择理 论认为,个人主要是出于责任心与好奇心才进行评价的。任何一个理性的经济人都会关 心自己的付出有没有回报,或者有多少回报。财政教育支出的资金主要来源于纳税人, 那么纳税人对其资金支出的经济性、有效性自然会十分关心。人们实施财政教育支出绩 效评价主要就是出于监督的目的。因为政府行为和政府目标在很大程度上受政治家和官 员动机的支配,因此不可避免会出现“搭便车”的现象,从而为自己带来个人利益。财 政教育支出的绩效评价不仅可以为增进整个社会的公共福利而服务,而且对于个人私欲 的恶性膨胀也将起到限制的作用。最后,根据公共选择理论,政治家的目标是为了获得 政治支持的最大化,而选票最大化就是政治支持最大化的具体体现。基于这样的压力, 财政教育支出的绩效评价也就自然而然了。 二、新公共管理理论 世纪年代,石油危机和福利国家的负担较重,导致各国政府陷入了财政紧张的困境,公众公共需求的不断增强与政府的被动软弱形成了鲜明的对比。随着经济全球 化的不断深入,新技术革命尤其是信息革命对政府的管理提出了严峻的挑战,它要求政 府对社会的迅速变化立刻做出反应,并且建立一个适合本国经济社会发展需要的政府管 理模式,进而提升政府能力,提高综合国力和竞争力。在这样的背景下,新公 共管理理 论应运而生,主要是作为应对市场失灵和政府失灵的新选择。年代末到年代初, 随着西方各国对政府改革运动的深入开展,新公共管理理论逐渐形成和发展起来,作为 政府管理的新理论以及理论指导下的管理心得实践。从理论方面来说,“新公共管理理 论”引进了公共选择等理论的方法,把成本和收益作为重点,将企业的管理模式引入到 政府的公共管理上来。 新公共管理理论的内容应当包括以下几个方面:首先,政府的角色定位。新公共管 理理论实现了决策的制定与决策的执行的分离,主张通过分权化的方式,把公共服务的 生产和执行的职能交给社会力量和市场,政府只需要保留决策的职能,例如,制定政策, 建立激励机制、监督决策的执行情况等等职能。政府不再是决策的执行者,而是作为决 策的制定者来引导市场或社会力量为实现公共的利益这一目标而服务。第二,引入企业 的管理方法。西方国家在认识到管理具有相通性这一特征后,在对政府的行政改革中就 广泛地引入企业的管理方法,并利用企业的管理理念来对公共部门的组织文化进行重新 构建。新公共管理理论与公共管理理论和方式进行了融合,将企业部门的管理实践“项 目预算、业绩评估、战略管理、产出控制、人力资源开发”等内容运用其中。第三,绩 效管理。政府部门的绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上,对公共服务部门 所提供服务的全过程进行监测,并由此作出系统性的绩效评价。政府部门的绩效评价主 要以“”即“经济性、效率性、和有效性。 为原则。绩效管理的主要内容包括:顾客满意度、服务的质量、效率和成本收益等。第 四,引入竞争机制。新公共管理理论主张政府运用市场的力量来改造政府,在政府和私 人部门之间引入竞争机制,以期提高政府公共服务的效率。引入竞争机制,能对政府的 公共服务部门提供的公共服务提供来自市场的检验,市政府参与到市场竞争的优胜劣汰 中去以便提高其服务效率。第五,进行产出的控制。用计划预算代替原有的预算制度, 绩效中的计划预算是根据政府特定的项目来对资金进行分配,员工也属于计 划预算的一 个组成部分,与此同时,战略管理也受到了政府的高度重视。这就表示,不仅要明确政 府的使命,并对其能否实现既定的目标抱有预期,还要了解政府与外部环境的适应程度, 在该环境中的优势与劣势,以及环境所带来的挑战和机遇。只有这些方面相互配合,才能最大限度地利用好各种资源。第六,应该以“顾客”为中心。新公共管理理论认为社 会公众就是“顾客”,政府所提供的服务应当以“顾客的意志”为宗旨,强调政府对公 众的有求必应;行政可理解、可接近;对社会公众对公共服务的需求的变化尽快做出反 应。 新公共管理理论强调政府角色的转变,政府由服务者转变为授权者;从原来的注重 投入转变到关注投入的效果;从集权的状态转变到分权。新公共管理理论最直接的体现 是通过对政府支出进行绩效评价来加强政府的管理。通过绩效评价制度的实旖,政府的 角色由原来的公共产品的管理者转变成公共产品的提供者,这一变化将会导致管理程序 和管理方法等一系列的变化。 教育财政支出绩效评价是新公共管理理论的有效实践。一方面,从财政教育支出全 过程来看,政府在分配使用财政资金时,首先要根据公众对教育部门公共服务的需求, 确定政府需要提供的教育产品的数量和种类,进而确定预算优先安排的事项清单,从而 对预算编制和预算执行进行全程监控。其次,教育各部门根据总体的目标要求,将各自 应提供的教育产品目标进行分解和细化,进而形成具体的部门目标。最后,根据各部门 的目标,编制相应的部门支出预算。整个过程无不需要绩效评价。另一方面,从财政教 育支出管理的具体手段来看,主要采用的是“产出预算’’的新型管理模式,该模式强调 根据投入产出原理,按部门的产出来配置财政教育资源。对财政教育支出的效果、效能 进行分析和评价就是产出预算的核心,通过产出预算可以提高产出的性能比,并根据评 价结果优化财政教育资源的配置。同时,教育各部门有管理财政教育资源的自主权,管 理的着眼点从财政投入转移到财政投入后形成的产出,形成一整套的技术手段,确保对 产出的绩效评价。 三、委托代理理论 委托代理理论主要是研究委托人如何设计出一个激励结构来诱导代理人为委托人 的利益行动。在委托代理关系中,委托人都希望或预期代理人能够诚实地履行受托经济 责任,不仅要实现其财产的安全,还要实现其财产安全、高效的运行,通过代理人的代 理行为来实现委托人的利益最大化目标。然而,根据新制度经济学对“经济人”行为的 假设:“效用最大化、“有限理性和“机会主义”,而且代理人和委托人不是同一个人, 所以,二者的目标函数就不完全一致,通常是有冲突的。究其原因是因为委托人和代理 人存在两个方面的不对称:信息不对称。在委托代理关系中,委托人往往处于信息 劣势,代理人由于拥有私有信息,委托代理人能够了解到关于代理人的信息是非常有限 的。例如委托人对代理人的素质和能力等情况无法充分了解,公司盈利的上升或下降是 否与代理人的努力程度有关,委托人是无从判断的。利益不对称。委托人和代理人 都是追求自身利益最大化的经济人,他们的利益往往不一致,所以代理人存在通过不可 观察的行为为自己谋求利益的动机。这样就会出现代理人损害委托人利益的现象,也就 是代理人问题。 大量研究表明,解决委托代理关系中存在的代理人问题的思路大致有两条:设计激 励机制和建立监督机制。建立监督机制就是指财产的委托人监督财产代理人的经营和管 理状况,同时要求代理人定期报告经营结果。委托代理理论同样适用于公共管理领域, 在财政资金的分配使用过程中,公众、公共资金的管理者财政部门和公共资金的使用 者用款单位形成三人博弈,构成了双重委托代理关系。在财政资金管理中,形成以公 共资金管理者为一方,用款单位为另一方的委托代理关系,其假设前提公众和公共资金 的管理者之间不存在道德风险,从而愿意结成博弈联盟。在这一委托代理关系中,财政 部门根据用款部门的资金使用预算把财政资金划拨给用款部门,再由用款部门按照预先 向财政部门申报的资金使用用途对财政资金进行支配。在这一委托代理关系 中,用款单 位作为代理者往往处于信息优势地位,一旦脱离了委托者也就是财政部门的有效监督, 就会造成财政资金的使用与计划目标不符的现象。用款单位也就是学校不按财政部门的 规定使用资金,就会导致资金的使用效率低下,甚至出现财政资金贪污的情况。为了使 这一问题得到解决,对财政教育支出进行绩效评价就非常有必要,它可以使财政部门能 够及时而准确地掌握用款单位的资金使用情况,杜绝由于委托代理关系而出现的代理人 问题。另外,在公众为一方,公共资金管理者为一方形成的委托代理关系中,作为代理 方的公共资金管理者往往处于信息优势地位,一些公共资金管理者往往为了个人的利 益,不惜牺牲公众的利益。主要表现在一方面,滥用资金的分配使用权,违反相关法律 向不符合资金使用条件的单位划拨预算资金,从中收取回扣和贿赂;另一方面,对财政 资金监督的不作为。这些现象的存在,都有可能让公众对政府失去信心,因此,财政部 门必须采取有力的措施来提高财政资金分配使用的有效性。通过实行绩效评 价,将绩效 评价的过程和结果公开化和透明化,让公众看到政府依照委托代理关系管好公众交予的 受托资金的决心与努力,进而解决由于信息不对称可能给公众带来的损失。第二章财政教育支出绩效评价的基本框架 第一节财政教育支出绩效评价的原则 一、“原则 “”原则是经济性、效率性和有效性的简称,是从西方国家财政支出绩效评价实 践中总结出来的。在财政支出绩效评价中,要回答政府是否在以好的方式做事就是对政 府活动的经济性和效率性进行检查和评价;而要想回答政府做的事好不好,就是对政府 活动的效果性进行检查和评价。经济性和效率性反映的是政府提供公共产品和服务的过 程,而效果性反映的则是政府提供公共产品和服务的效果,也就是满足社会公共需要的 效果或是预期目标的实现程度。对政府活动提供公共产品或服务的经济性、效率性和效 果性进行评价,也就是对政府履行各项职能的经济性、效率性和效果性进行评价。财政 教育支出属于财政支出,因此,“原则也可以作为我国财政教育支出绩效评价 的基 本指导原则。 、经济性 经济性主要涉及到成本与投入总量之间的关系,表现在两个方面:一是为获得既定 水平的投入,如何使成本降低到最低水平;二是在支出总量一定的条件下,如何充分利 用现有的资金获得最大量和最佳比例的投入。在财政收入规模一定的条件下,财政教育 支出的经济性主要就是指教育支出结构的合理性,目的就是要克服财政教育支出的分配 不均和资源的严重浪费,也就是财政教育支出内部的各构成要素要符合社会公共需要, 同时各构成要素占财政教育支出总规模的比例合理、协调,基本能够满足不同部门履行 社会职责的需要,促进财政教育支出的有效支出决策机制和支出优先排序机制的建立。 另外,财政教育支出还要从总量上能够满足社会公共的需要。因此,经济性评价,可以 反映财政教育支出的规模和强度。 、效率性 效率性是指教育活动所消耗的人力、物力、财力等投入要素与财政教育支出 之间的 比率,简而言之,就是财政教育支出是否讲求效率,效率性可以用投入产出比来度量。 财政教育支出的高效率,就是指用最小的教育支出达到既定的教育目标,或者是教育支 出既定而教育产出达到效用最大化。在世界各国,效率性原则在财政教育支出绩效评价 中都占有十分重要的地位,效率性也被看做建立高效率政府的主要追求目标之一。效率 性评价,反映的是既定数量的财政教育支出所获得的各种有形产出。 、有效性 有效性是指财政教育支出结果与社会、经济、政治等方面的预期目标差距有多大, 在多大程度上达到了预期目标。有效性反映的是产出与效果之间的关系,包括产出的质 量、产出是否达到了经济、社会、政治的预期效果。一般来说,财政教育支出满足社会 公共需求的多个方面,因此,财政教育支出的有效性也要从不同领域的多个方面体现出 来。比如它可以表现为财政教育支出产生的经济绩效和社会绩效,也可以表现为直接绩 效和间接绩效,还可以表现为近期绩效和远期绩效等。财政教育支出的综合 绩效是由各 要素所产生的绩效组成,不同层次、单个支出要素的提高,才能保证财政教育支出的综 合绩效较高。有效性评价,反映的是财政教育支出对改善社会成员的整体素质状况的影 响。 二、目标导向性原则 绩效评价的目的不仅仅是评出名次或优劣的程度,更重要的是要引导和鼓励被评价 对象朝正确的方向和目标发展。绩效评价是财政教育支出管理工作中控制环节的重要工 作内容,其目标导向的作用就是指采用“黑箱的方法利用实际成果的评价对被评价对 象的行为加以控制,引导其向目标靠近。对财政教育支出进行绩效评价的目的就是规范 教育支出管理工作,实施导向和监控功能,以获取最佳绩效,实现教育的持续发展。 三、坚持动态管理原则 政府的工作目标规划不仅包括近期规划、中期规划,还包括长期规划,因此,就要 求财政工作也要有相应的规划,其在财政支出预算上的体现就是,每一年度的财政教育 支出预算是相对确定的,而不同年度的财政支出预算是一个相对变动的过程,这相应要 求财政支出绩效评价也应该是动态的,既要保证年度绩效评价工作的完整性,还要保证 规划期内绩效评价工作的连续性。第二节财政教育支出绩效评价的方法 一、目前采用的一些绩效评价方法 、成本一绩效分析法 成本一绩效分析法,就是将一定时期内某一项目的总成本与总收益进行对比,然后 将多个预选 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 进行成本绩效分析,最后选择一个最优的支出方案。我国的许多学者从 多种角度研究了财政教育支出的成本问题,通过分析财政教育支出的规模和结构等可以 间接测量出不含机会成本的财政教育支出成本,财政教育支出成本不仅包括教育财政资 金和教育收费,还包括许多间接成本。但是财政教育支出的绩效难以确定,很多绩效指 标难以量化,有些绩效指标的体现需要较长的时间周期,在短期内无法量化。殷玉辉认 为,对基础教育支出进行绩效评价的主要目的是评价学校对当年或某一年财政教育支出 的产出绩效和使用效率,根据这一思路,把评价的内容划分为两个方面:财政 资金的使 用效率和财政资金的支出绩效。在指标体系设计时,要考虑可比性,要考虑到尽量不要 使计量受到限制,要考虑到中国教育的现状,考虑到指标的易变性与稳定性,要尽可能 减少指标的数量等。但该方法只适用于成本和绩效都能准确计量的项目评价,对于成本 和收益都无法用货币计量的项目则无能为力。通常情况下,以社会绩效为主的支出项目 不宜使用此方法。 、最低成本法 最低成本法,也叫最低费用选择法,那些成本易于计算而绩效不易计量的支出项目 比较适用,如社会保障支出项目。该法与“成本一绩效”分析法的主要区别是:不用货 币单位来计量备选的财政支出项目的社会绩效,只是计算每项备选项目的有形成本,择 优的标准时成本最低。 军事、政治、文化、卫生等财政支出项目上多使用最低成本法。运用该分析法来确 定最佳方案,从技术上来讲不困难,困难之处在于备选方案的确定。 .综合指数法 综合指数法是在计算多种经济绩效指标指数的基础上,根据一定的权数计算出来的 综合经济绩效指标。通过将各环节或各经济绩效单项指标值进行综合,并以此说明总体 和各环节的经济绩效水平。这种方法准确度较高、全面、适用范围广,但在操作难度较 大,指标选择和标准值确定方面也比较复杂。 、目标一结果比较法目标一结果比较法是将支出项目的实际结果与预定目标进行比较,从而对财政支出 绩效进行评价的方法。正如成本一绩效分析法所讲,财政教育支出绩效难以量化,对财 政教育支出的绩效评价也很难用单纯的成本一绩效分析法来评价。因此,目标一结果比 较法就很好地解决了收益难以量化的问题,所以用目标一结果比较法来评价财政教育支 出绩效更加适用。最典型的应用是学校的自评报告、教育支出部门的年度绩效计划和年 度绩效报告。 、专家评议法。 通过一定的方式征求若干个专家对评价对象的评价性意见,然后对专家意见进行分 析与综合是专家评议。专家评议法是出现较早且应用较广的一种评价方法。 它是在定量 和定性分析的基础上,以打分等方式做出定量评价,其结果具有数理统计的特性。其最 大的优点就是,尽管缺乏足够的统计数据和原始资料依然可以做出定量估计。专家评议 法的主要步骤是:首先根据财政教育支出的具体情况选定评价指标,对每个指标均定出 评价等级,每个等级的标准用分值表示;然后以此为基准,由专家对财政教育支出绩效 进行分析和评价,确定各个指标的分值,采用加法评分法、乘法评分法或加乘评分法求 出绩效的总分值,从而得到绩效评价结果。专家评议的准确程度,主要取决于专家的阅 历以及知识丰富的程度。要求参加评议的专家对评价的系统具有较高的学术水平和丰富 的实践经验。总体来说,专家评议法使用简单、直观性强,但理论性和系统性尚有欠缺, 有时评价结果的客观性和准确性难以保证。 、指标对比分析法 指标对比分析法,是指通过量化指标的对比分析,对财政教育支出的绩效进行反映 和评价。指标对比分析法能够将两个或两个以上的可比数据或指标进行对比 分析,从而 找到其中的差异。指标对比包括纵向对比和横向对比两方面。纵向主要是根据时间序列 进行分析,分析的是不同年度同一指标的变动情况,从而判断财政教育支出绩效的变动 情况和发展趋势;横向主要是结构分析,比如对不同类型财政教育支出绩效的评价,可 以通过分析不同类型财政教育支出在总支出中的结构变化情况,判断不同类型财政教育 支出的绩效;横向分析还可以是区域差异分析,将不同区域政府问的某些指标进行对比, 从而得到研究地区财政教育支出的绩效情况。 二、本文采用的绩效评价方法 上述列举的是目前比较常见的财政教育支出绩效评价方法。但是由于评价对象的特 殊性,评价对象的成本和收益一般无法完全用一些可以量化的指标来进行衡量,在评价 时也较难按照常规的成本一收益的评价方法进行准确的评价。本文对云南省财政教育支 出绩效的评价,在借鉴上述常用的绩效评价方法中,主要采用了指标对比分析法,而评 价指标体系的构建则主要参考了由丛树海先生主编的《公共支出评价》一书 中有关公共 支出绩效评价指标体系的评价思路和设计方法。该书中指出公共支出绩效评价指标体系 主要包括两大类:基础指标和评价指标。这种绩效评价方法的特点是通过建立投入类、 过程类、产出类和效果类四类基础指标来分别度量财政教育支出在投入、过程、产出和 效果四个方面的水平,然后在这四类基础指标的基础上再进行综合分析,形成经济性、 效率性和有效性三大类评价类指标,对财政教育支出绩效进行“三性”评价。 一基础指标 、投入类指标 在预算中安排的用于所有产出商品与服务所使用的资源就是投入。该类指标用于反 映财政部门提供教育服务所投入的人力、物力和财力的变量。这类指标有: 财政教育支出总额,这一指标指的是各个年度用于教育的所有财政支出的总 额,是反映财政教育资金总体支出的指标,同时也反映了财政教育支出的大体发展趋势。 三级教育生均财政教育支出。这一指标指的是各个年度云南省初等教育、中 等教育和高等教育生均财政教育支出的数额。该指标反映的是全省学生每人平均获得的 财政教育资源情况。 、过程类指标 取得投入、产出或成果的方式被称作过程。该类指标用来反映财政教育支出的资金 的使用情况,主要反映的是财政资金是否及时到位以及是否被截留或娜用。这类指标有: 财政教育支出计划完成率。这一指标指的是某一年度实际用于教育的财政支 出总额占计划总数的比例。该指标反映了财政教育资金支出是否达到计划的水平。 各级教育财政教育支出资金实际到位率。这一指标指的是各级教育某一时期 实际到位财政教育支出数额占计划