对农村建设用地规划的思考
国土资源网 (2008年12月12日 14:13)
张治飞江峰
(作者单位:浙江省天台县国土资源局浙江省台州市国土资源局)
由于上一轮土地利用总体规划对农村建设用地规划认识不足,规划指标的安排没有较好地与节约集约用地相挂钩,造成空心村、村庄建设无序、农村建设用地布局混乱等问题。为改变我国城镇用地冒进与农村建设落后并存的格局,尽快改变农村建设用地规划滞后局面,《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》明确提出:要切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划,合理引导农民住宅相对集中建设,促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地,支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。加强农村宅基地管理,合理安排农村宅基地,禁止超
标准
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占地建房,逐步解决现有住宅用地超标准问题。
围绕纲要的要求,笔者结合基层实践,就农村建设用地规划的具体操作提出思路,与广大同仁交流。一、制定科学的用地标准制
定科学的用地标准是村庄规划编制的基础。县级和乡镇级土地利用总体规划要根据法律法规确定适宜的村庄人均建设用地标准,必须把人均建设用地标准作为约束性指标。如果将其作为指导性指标来控制整个乡镇人均建设用地标准总指标,在乡镇级规划实施过程中容易造成人均建设用地规模超标,导致县级土地利用总体规划中建设用地规模失控。
在制定标准时,由于全国各地土地资源和群众的生产生活习惯差别很大,可根据实际情况而定,当土地利用总体规划一旦确定用地标准后,其他部门规划在确定村庄用地规模时必须依据上述标准编制,与土地利用总体规划确定的村庄用地规模相衔接。二、合理安排规划建设用地指标
合理安排规划用地指标是村庄规划编制的核心。村庄用地规模的确定要注意三点:一、在用地标准不能突破的前提下,依据人均建设用地标准、规划期人口、现状集约利用程度和用地需求进行综合确定;二、对规划期人口的估计要科学合理,要符合当地城镇化进程;三、按区域汇总村庄建设用地总需求,测算在上级下达的新增规划建设用地指标中所占比例,以便下一步确定是否按需供给。
在规划指标落实到村庄之前,从技术和
政策
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层面应先明确:上级下达的新增规划建设用地规模和农村
规划减少的建设用地规模这二者的使用方向问题,亦即村庄规划指标是来自上级下达的指标还是运用村庄盘活的规划指标,二者如何组合安排。
上级下达的新增规划建设用地指标是一个计划性的指标,它可以直接落实到地块。农村规划减少的建设用地指标是预计性的指标,主要来源于村庄现状规模压缩、村庄搬迁撤并。在编制乡镇土地利用总体规划时,规划搬迁和规模压缩的村庄,其现状还是建设用地,存量建
设用地只有复垦成耕地时,这部分建设用地指标才可作为新增规划建设用地指标来使用,不可将其直接作为新增规划建设用地指标来使用。因此,笔者认为,村庄建设用地需求应优先在上级下达的新增规划建设用地指标中安排解决,农村规划减少的建设用地指标在规划实施过程中逐步安排给城镇使用,与城镇新增建设用地相挂钩,也可以部分安排给不急于建设的中心村规划。
特别要注意的是,当上一级规划建设用地指标下达到县级规划时,未进行全县农村建设用地集约分析和用地需求调研,就依照上一轮规划的老思路,按人口、基本农田面积和村庄现状规模直接下达指标到各村的做法,在新一轮土地利用总体规划修编时一定要避免。三、土地利用总体规划和村镇规划要同步衔接
两个规划如何在时间和空间上的衔接,地方政府作为耕地保护的责任人,应做好协调和组织工作,确保两个规划的编制在时间上同步,在规模与布局上相一致。
具体操作思路:在同一规划期内,对村庄用地规模的确定,村镇规划必须服从土地利用总体规划,远期安排上村镇规划可以适当大于土地利用总体规划规模,但不得超过土地利用总体规划确定的弹性控制区域。在用地布局上,土地利用总体规划基本上服从村镇规划。但是,若在用地规模一致的前提下,村镇规划所占用的耕地比例较多,则土地利用总体规划要作出必要的指导和控制要求,在布局上应当符合土地利用总体规划,引导在非耕地上布局建设用地。
四、设置机动规划指标、周转规划指标和弹性控制区域
为了在规划实施过程中对农村建设用地的节约集约利用做到动态管理又不至于频繁地修改规划,县和乡镇级土地利用总体规划应设置一定比例的机动规划指标和周转规划指标,二者总量一般控制在总规划指标的20%以内。在城镇和村庄周围设置一定规模的弹性控制区域,机动规划指标和周转规划指标一般在弹性控制区域内落实。
需要注意的是:弹性控制区域的规模要合理。从理论上说,基本农田保护区以外的土地可以设置为弹性控制区域,但实践中却不能这么操作,因为在土地利用总体规划实施过程中要确保耕地保有量动态平衡,很多土地开发整理项目都位于基本农田保护区之外,这些区域是规划实施过程中耕地补充的主要来源,因此,基本农田保护区和土地开发整理区之外的土地是弹性控制区域规模的上限。
有了这些灵活的规划保障措施,当规划期内情况变化时,在保持区域内建设用地规模不变的前提下,可以顺利进行结构性调整。机动规划指标、周转规划指标和弹性控制区域的设置既有利于土地利用总体规划顺利实施,也有利于盘活存量土地和集约节约用地,更有利于低丘缓坡开发规划实施,为耕地动态平衡
提供有力的保障措施。
五、建设用地规划与建设用地复垦、土地开发整理相衔接
乡镇级土地利用总体规划在编制时,不能就建设用地编制建设用地规划,单纯考虑建设用地规划技术指标分析与预测,而应考虑各个村庄建设用地总量动态平衡,尤其要注重耕地保有量的动态平衡。因此,在编制村庄建设用地规划时,要应用土地利用现状管理信息系统等
科技手段,以第二次全国土地调查成果为基础,充分调研村庄的建设用地复垦和土地开发整理后备资源,同时做好与地质灾害防治、避险搬迁和下山脱贫项目的结合,分析耕地增加潜力,编制土地开发整理、建设用地复垦和低丘缓坡开发专项规划,把规划建设占用耕地指标在数量和布局上与上述规划衔接起来,确保规划建设占用耕地规模不突破耕地增加潜力。六、中心村规划要切实际
在编制中心村规划时,乡镇土地利用总体规划不要急于按需下达规划指标,要分析规划期内其需求的合理性和建设的可行性,合理估计规划期内人口规模,调研村庄用地的集约程度,科学测算并严格控制用地总规模,人均用地标准决不能突破,新增建设用地规模应少于撤并搬迁村用地规模之和,建设用地规模至少应做到动态平衡。建设
方案
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能体现节约集约,一般要求联合建设或建农民公寓,禁止单家独院,绝不可大拆大建。同时应充分考虑各方面经济实力,尊重村民意愿和习俗,循序渐进,在安排规划指标时,可根据实际在规划编制时先安排一部分,结合建设进程在规划实施中再考虑使用农村规划减少的建设用地指标、机动规划指标和周转规划指标。
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