村民自治中的民主决策

村民自治中的民主决策：实践形式与理论反思 作者：邹静琴，王金红  时间：2010-12-04   浏览次数：76 次   摘要：民主决策是村民自治的核心内容之一。但是，究竟什么是最契合村民自治内在精神的民主决策形式 这是一个无论在理论上还是实践上都是见仁见智的问题。实践经验表明，以村民委员会或者党支部———村委会联席会议为主的精英决策是村民自治中民主决策最普遍的实践形式，而代议政治型、全民公决型和协商一致型民主决策是有限的补充形式。导致实践形式多样化的内在因素是村民自治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 体系所固有的结构性价值紧张，展望未来，村民自治的发展完善需要民主制度与科学技术的有机结合，民主决策的理想形式应该是基于民主———科学的协商民主决策模式。   关键词：村民自治;民主决策;决策形式;协商民主   《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村组法》)颁布实施以来，农村民主选举逐步走上制度化和常态化的轨道。但是，同民主选举相比，民主决策、民主管理和民主监督相对滞后。尤其是在民主决策方面，尽管《村组法》对民主决策作出原则性规定，但是，究竟什么是民主决策的制度原意 这是一个理论上并没有解决的问题。从实践层面来看，各地农村根据自己的实际情况，采用精英主导型、全民公决型、代议政治型以及协商一致型等多种民主决策形式。其中，精英主导型民主决策是迄今为止占支配地位的民主决策形式，后三种形式则是各地农村为缓解精英主导型决策所引发的问题和矛盾而进行的制度创新。   一、制度框架内的结构性价值紧张关系   《村组法》是村民自治的纲领性制度规定，其中第十九条和二十一条凸显出国家立法关于民主决策的价值取向和预设目标：   第一，通过 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 与民主决策直接相关的两对主体之间的关系、决策———执行程序和决策方式，《村组法》明确民主决策的协商民主价值取向。这两对主体是：村民会议和村民代表会议、村民会议(或村民代表会议)与村委会。前者为委托———授权关系，农村公共事务的最高决策者是村民会议，村民代表会议接受村民会议的委托，代行决策;后者是决策———执行关系，村民会议集体决策，村委会负责执行有关决定。村民会议决定“做什么”，村委会具体落实，解决“怎么做”问题。三者之间的相关程序是：村委会提请———村民会议/村民代表会议讨论决定———村委会执行。根据三者间关系和程序的规定可以进一步引申出决策权属于全体村民，村务须由全体村民共同决策的结论。   有关村民会议或村民代表会议的决策方式，是“讨论决定”，强调村民以平等而自由的身份参与本村公共事务的决策，通过对话和讨论达成一致，共同就有关利益的分配作出决定。   这两项规定对于三个主体之间关系的界定彰显出村务决策的直接民主属性，而对决策方式的规约则表明民主决策具有协商性质。   第二，通过划定决策内容和决策范围的边界，《村组法》确立民主决策的功能性目标：第十九条和第二十条规定，凡是涉及村民利益的事项，如，村规民约和村民自治章程的制定、本村集体经济发展、公共事业管理以及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项都必须由村民会议讨论决定。质言之，民主决策的内容是本村的利益分配问题，只要涉及村民利益，只要村民会议认为有必要，无论大事小事，都必须由村民会议决策。由此可见，国家立法所构筑的民主决策体系实质上是以民主协商为决策方式的农村利益分配平台，其功能在于协调农村利益矛盾，合理分配农村资源。   《村组法》所制定的民主决策机制，包含决策主体、决策方式、决策程序、决策内容和决策功能等五个要素，对“由谁决策”“、如何决策”“、决定什么”、和“为何决策”等四个问题作出清晰的回答。总结上述分析，民主决策就是村民集体以民主协商方式决定社区资源配置，以协调利益矛盾的过程。   但是，《村组法》中有关民主管理和民主监督的制度规定却具有精英民主取向，与民主决策的协商民主价值取向相互矛盾。这是村民自治制度体系中固有的结构性价值紧张关系，直接左右着民主决策的走向。   在民主决策制度框架内，村委会负责办理村民会议的决议，而在民主管理规定中，村委会却“依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产、教育村民合理利用自然资源……”。由“办理”变成“管理”，村委会潜在地由执行者变成决策者。   在乡———村关系对接中，乡镇政府“指导、支持和帮助”村委会的工作，而不是村民会议/村民代表会议的工作，并且，“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，这必然在组织体系内强化村委会的自治主体地位。   在民主监督制度中，村民会议呈非常态化状态，唯一的刚性要求是，村民会议每年至少召开一次，以听取和审议村委会工作 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 。除此而外，村民会议何时召开、是否需要召开以及因何事召开基本由村委会决定。至此，村民会议已在相当程度上被质变为纯粹的监督机构，而非兼具决策和监督两项职能的组织。综上所述，《村组法》中有关民主管理和民主监督的制度规定，以一种含糊不清的方式将决策权赋予村委会，使村民会议/村民代表会议———村委会之间的决策-———执行关系转变为委托———代理关系，村委会不但要解决“怎么做”，还要决定“做什么”。民主决策的直接民主属性被淡化，显示出精英民主取向。 来源：《福建论坛人文社会科学版》２００９年 二、村民自治实践中民主决策形式的实证分析   民主决策制度所蕴含的直接———协商民主价值与民主选举、民主管理和民主监督制度所倡导的代议———票决民主理念之间存在根本矛盾，给村民自治实践提供可资选择的制度弹性。各地根据理解和需要，对直接民主、间接民主、协商方式和票决方式四个要素进行自由组合，使村务决策实践呈现出多样化状态。   案例1.精英主导型民主决策   湖北随州市曾都区南郊办事处瓜园村地处城郊，土地出让是该村主要收入来源，为走出“无地村”的可持续发展困境，村干部决定走“以工富村，以商活村”的发展道路。村干部们千方百计上项目、办企业。短短几年，村里上了三个大项目：一是用70余万元引进市区一家电瓷厂;二是兴办油毡厂;三是斥资300万元兴建占地20亩，集饮食、休闲和娱乐于一体的娱乐城。但是，三个项目都以失败告终，给村集体造成500多万元的损失，使集体经济元气大伤，甚至无法支付“农村合作基金”，只得向村民借钱。村民对此意见很大，认为村干部遇事不同村民商量，乱花老百姓的钱，是“一群败家子”，干群关系严重恶化[1]。   事实上，类似瓜园村的精英主导型村务决策在全国农村都比较普遍，究其原因，不外乎两点：一是社区政治精英存在间接民主偏好，有意识地选择民主选举、民主管理和民主监督制度体系中蕴含的委托———代议式民主价值，偏离或放弃民主决策制度的协商民主价值取向，致使村民自治演变为“村民选举，村委会自治”。   二是由于缺乏民主传统，再加上“官主政治”的影响，无论精英还是村民都不具备民主意识和能力，认为民主就是选举，只要选出好官，就可以保证其“为民做主，作好主”，未曾意识到农村基层民主就是农民自主。   当然，现实中也有精英主导决策成功的例子，但是，民主的本意是“人民的统治”，而不是“为人民统治”，这些成功的实例只能在某种程度上说明精英决策的有效性，而难以例证其合法性。   案例2.代议政治型民主决策   面对精英决策失误造成的巨大损失和干群关系矛盾，湖北随州市曾都区南郊办事处瓜园村干部总结教训，决定实行“六步工作法，两会决策制”。   “六步工作法，两会决策制”是指村务要事必须由村民代表会议和党员会议共同决策，并按照以下六个步骤开展：第一步、设定议题：村干部根据本村经济社会发展需要，按照“一事一议”规定，提出具体议题;第二步、确定预案：以党小组为单位，党员对村干部所提出的议题进行调查研究和充分讨论。在此基础上，党支部召开党员大会，综合各党小组的调研意见，对议题作进一步讨论、修改和完善，形成决议预案。第三步、形成决议：村民代表会议对决议预案进行讨论和表决，获得半数代表同意后形成决议，由村务监督小组向村民公布。第四步、执行决议：村干部根据工作分工，负责组织实施，全过程由村务监督小组进行监督。第五步、结果报告：每个季度，村干部向党员大会和村民代表会议报告决议实施情况，村务监督小组向全体村民公布执行情况，接受村民监督。第六步、年终评议：每到年终，党员和村民代表对村干部的工作情况进行民主评议。评议结果作为兑现村干部工资、实行奖惩的基本依据[2]。   在精英主导决策出现重大失误后，瓜园村的重要村务决策权从核心精英手中转移到党员会议和村民代表会议，这是一个自然选择的结果。既然小范围的精英决策不能“作好主”，既然还没有实行直接民主决策，那么，唯一的选择就是扩大代理人规模，继续实行委托———代理决策制。   在中国农村，如果以同心圆来划分精英的层次，则村干部居同心圆中心，属于核心精英，人数少，一般包括村主任、村支书及其他负责要务的干部;而党员和村民代表处于同心圆第二层，是仅次于村干部的次位精英，人数众多，能够在一定程度上代表村民意志，对村民具有影响力。因此，瓜园村以次位精英代替核心精英，进行村务决策，决策主体由村干部变成村民代表(党员也可视为村民代表)，是民主化的现实选择。而村干部则由决策者转变为执行者，定位比较准确。毫无疑问，相较于精英主导决策，代议政治型民主决策是对民主本质的一定回归。   但是，村民代表会议和党员大会能否完全取代村民会议进行民主决策还有待明确。在民主决策制度框架内，村民会议是村民集体议事、协商和决策的正式组织形式，村民代表会议只是接受村民会议的委托，代理决策职能。以村民代表会议取代村民会议，作为常规决策机构，不符合制度规定。此外，村务要事涉及每个家庭的利益，如果不是由所有利益相关者共同决定，只是由部分利益相关者———村民代表和党员共同代理决策，则决策的公正合理性难免受到质疑。   考虑到农村青壮年大多外出务工，而且村民居住较分散，经常召开村民会议存在一定难度，以户代表会议作为民主决策机构似乎更具现实可行性。   案例3.全民公决型民主决策   山东省日照市东港区后村镇小后村街道狭窄、杂乱，2004年村两委 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 整修道路。但村民孙可喜不肯迁走位于规划道路中间的违章建房，多次商谈未果，村干部决定：村集体将出资为孙可喜筹建新房，以换取其拆迁。但是，部分村民不赞成这个做法。为凝聚共识，村两委决定采用东港区推行的村务大事村民公决制度进行决策，向每户村民发了一张“征求意见卡”，让全体村民对孙可喜是否该搬迁作出决定。结果，约95%村民同意要求孙可喜搬迁的动议，否决村两委关于集体出资为孙可喜筹建新房的决定。最终，孙可喜只能服从公决结果，而村两委则对未经村民同意就决定出资为孙可喜筹建新房作出检讨。   和代议政治型村务决策机制相比较，村务大事公决制度更加突出村民的决策者地位，清晰地把村委会定位为村民集体意志的执行者。可以说，这一制度有利于从根本上还原民主决策的直接民主性质，把社区利益分配的主导权力赋予全体村民。但是，采用票决方式配置社区资源，却并不符合民主决策制度的要求。民主决策制度强调以协商方式进行决策，相关的规定是“讨论决定”。票决民主方式在注重多数人意志的同时，忽视了少数人的利益;而协商方式则着眼于经过公开的对话和讨论，所有利益相关者基于公共利益一致性而达成共识。   案例4.协商一致型民主决策   2002年，浙江温岭市箬横镇东洋里村的村干部计划将本村的钢材市场向外承包招标，但部分村民认为村干部制定的承包 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 不够透明。村民和村干部之间因此发生矛盾冲突，招标以失败告终。从此，市场管理找不到责任人，变成无人把舵的“漏底船”。2004年7月，箬横镇推行村务决策民主恳谈活动，在镇政府指导下，村干部走访村民，调查村民对于市场管理问题的意向。然后，村干部、党员和村民代表共同把所有意向整理归纳为四个方案：租赁、摊位承包、整体出租和整体承包，交由民主恳谈会商议。200多位村民自愿参加民主恳谈会，他们认真地比较四个方案，经过充分讨论后一致选择整体承包。村委会紧接着召开村民代表会议，把恳谈会达成的共识提交会议表决，代表们都同意整体承包。至此，原本引发干群矛盾的市场管理方案决策通过民主恳谈会顺利完成，钢材市场管理井然有序。[4]   民主恳谈会，是一种民主协商活动，是利益相关者平等参与，并对有关事项进行公开对话和讨论的议事活动，在这个活动中，参与者必须从公共利益出发，考虑到所有利益相关者的利益一致性，基于公共理性而非个人理性作出最有利于利益共同体的选择。   本案例中自愿参与民主恳谈会的村民只有200多位，如果这些参与者大多数是户代表，那么，其代表性较强，能充分反映大多数农户意愿;否则，其选择是否公正合理尚存疑义。另一方面，民主恳谈会在本案例中只承担议案选择职能，并不是最终决策组织，由民主恳谈会选择的议案必须经过村民代表会议表决才能生效。如果村民代表会议否决民主恳谈会选择的议案，后续的决策程序是什么   所以，本案例中的协商一致型决策还是一个糅合协商方式、代议方式、直接民主和间接民主的杂合子式民主决策，而不是完全意义的协商一致型民主决策。真正的协商民主决策应该是所有利益相关者共同协商，并作出决定的决策形式，如果难以组织所有村民参与决策，那么，现实的选择可以是由全体户代表参与的协商民主决策。尽管如此，其中蕴涵的直接民主和协商价值是协商民主的题中之义，符合协商民主决策的制度精神。 三、民主是否村务决策的唯一价值取向   既然《村组法》将村务决策名之为“民主决策”，毫无疑问，民主就是决策的根本属性。村民自治的核心是村民自我管理，要实现自我管理，村民必须掌握自治权力，而且所掌握的自治权力最终必须转化为对社区公共事务的集体决策机制。因此，村务决策的价值取向必须契合村民自我管理的民主需要，村务决策的机制构建必须以向村民提供直接的集体决策平台为目标。   从产权制度角度分析，既然村务决策是社区资源分配活动，按照资源所有者具有资源配置权利的法律理念，其正当性的逻辑起点必然是所分配资源的产权归属。而农村最具价值的资源是土地，村务决策的核心内容为土地分配及其使用获利。农村土地集体产权制度决定农村利益具有集体一致性，即由土地所衍生的利益理应是非排他性共同受益，为实现这一目标，民主决策不仅需要所有利益相关者参与，而且要顾及所有人的利益，使每个人都能受惠。因此，民主决策不能采用多数人“得”意味着少数人“失”的零和式博弈形式，而必须以协商方式进行，以照顾最少受益者。   当然，民主并不是村务决策唯一的价值取向。民主，只解决村民服从谁，为什么要服从的问题，村民参与决策，共同作出决定，村民只须服从自己而不是别人，这就是民主的本质，民主活动的主要功能是为决策提供合法性基础。   而决策是否能保持甚至增进共同利益，则涉及决策的有效性问题。根据马丁·李普塞特的研究，在现代社会中，政治权力的有效性与合法性之间存在着正相关关系，即政治权力越能推动经济发展和维持社会稳定，民众对其认同程度就越高，其合法性就越巩固。反之亦然[5]。因此，在强化决策合法性的同时，民主决策还必须产生经济和社会效益，否则，有效性不足将削弱民主决策的合法性。   在案例1中，精英决策之所以备受质疑，是因为决策失误给集体经济造成重大损失，导致干群关系恶化。如果精英决策能够促进集体经济发展，为村民谋求福利，村务决策机制改革还会有推动力吗 事实上，在“能人、强人治村”能够取得高经济效益的农村，实行民主决策的内在动力并不足够，有效的精英决策往往能够获得村民的认同和支持，其合法性基础较强。   案例2中，湖北随州市曾都区南郊办事处瓜园村自2001年实行民主决策机制改革以来，共引进兴建3所学校、4个市场和6家企业，没有一例决策失误，给村集体带来了可观的经济效益。本项制度创新的成功之处不仅在于民主决策向村民提供对话、交流与沟通的制度平台，还在于民主决策的有效性强，制度创新的有效性为制度创新的必要性奠定合法性基础。由是观之，决策的有效性已经成为民主决策的又一要义，农民不仅需要民主决策，而且需要有效决策。而在高度市场化和信息化的今天，传统农村的决策资源和决策方式已难以适应现代化农村决策的生态环境，科学决策已经成为提高民主决策有效性的重要手段。   科学决策需要准确、客观的信息收集和输入、对输入信息进行有效处理，并简化为决策方案、根据成本-收益原则作出抉择，进而制定实施计划。这些环节，无一不需要信息化条件支持和专业智能保障，因此，各地在加强农村信息化建设和引入专业智力持，以促进民主决策和科学决策有机结合方面进行有益尝试。如，广东省南海市推行农村管理信息化统建设，通过实行电子政务和电子村务，有效推进主治理与科学治理的融合;浙江温岭市泽国镇“民恳谈会”充分发挥专家的作用，邀专家在会前对预方案作可行性研究，提供客观和公正的分析;在会以中立者身份进行解答分析，给与会者提供有力的力支持，保障民主决策的科学性。 四、结论   村民自治的核心精神是建立在直接民主基础之的协商民主，民主决策制度的价值取向以及相关机构建应与此基本契合。但是，村民自治制度体系中存的结构性价值张力导致各地在制度实施过程中对民的各种要素采取各取所需，自由组合的实用主义态度杂合出精英主导型、代议政治型、全民公决型和协商致型等多种民主决策形式。后三种决策形式以精英导型决策的纠错者或摒弃者姿态出现，其中蕴涵的接民主和协商民主因素渐次增强，逐渐接近村民自的民主本义，尤其是全民公决型和协商一致型民主策分别体现出直接民主属性和民主协商要义。   村务决策制度创新的实践经验表明，选择由间民主转向直接民主，从票决形式转为协商形式的民决策制度创新路径，是为了要化解精英决策所引发一系列问题和矛盾，如干群矛盾“、两委”矛盾、农民治冷漠和乡———村关系紧张等，因此，制度创新的在动力源于解决问题和矛盾的现实压力。能否有效决这些问题和矛盾，更为重要的是，能否化解这些题和矛盾后面潜藏的利益冲突，是制度创新能否生并进一步发展深化的关键。而解决问题和冲突的有之道，端赖于两个要素：民主和科学。前者以协商民为路径，为创新奠定合法性基础，保障制度创新的主化方向;后者向民主决策提供技术支持，增强决的有效性，进而强化其合法性。展望未来，村务决策该沿着民主制度与科学决策技术相结合的方向，在度创新和技术支持双重动力的推动下走向民主——科学相结合的协商民主决策之路。   注释：   [1][2]根据黄辉祥：《“两会决策制”：以参与促进村民主管理-以湖北随州“两会决策”的实践为例》，《社会义研究》2006年第1期。   [3]根据基层民主建设的一种好形式———关于温岭主恳谈会的调查，《浙江日报》2004年12月7日报道整理。   [4]西摩·马丁·李普塞特：《政治人：政治的社会础》，上海人民出版社1997年，第59页。   作者单位：华南农业大学公共管理学院;华南师范大学政行学院 来源：《福建论坛人文社会科学版》２００９年第１期 [关闭] [收藏] [打印] 首页 上一页 1 2 3 4 下一页 尾页 您可能对这些感兴趣 • 邓泉国 孟迎辉：农村村民民主决策与城市居民民主决策比较 • “两会决策制”：以参与促进村务民主管理 • 村民自治中民主决策的法制化思考 • 高静：多中心体制下的公共预算决策及预算民主 • “城市人口承载力”是当代中国最大的理论和决策失误 我也来评论 现有0条评论 查看所有评论 窗体顶端 文明上网，理性发言！ 窗体底端