领导决策失误责任追究机制研究

第5卷第2期 宁波广播电视大学学报 v。1．5 No．2 1塑!堡垒旦 』塑型垦丛垒坠Q!盟!盟堡里塑壁垒坠!塑垫!!旦塑!!堑垦!!!! !坚望：!业 领导决策失误责任追究机制研究 张一鸣 (上海市委党校，上海200233) 【摘要】领导干部，尤其是第一负责人在认识现状、预测未来、指导行动的过程中起着至关重要的作用。而在实际操 作过程中决策失误时有发生。根据权利、义务、责任相统一的法制原则，针对产生决策失误的原因，建立领导干部决策失 误责任追究机制，落实决策责任、决策失误追究责任，严格兑现奖惩，可以在很大程度上减少决策失误的发生。本文分析了 决策失误的原因，建立领导决策失误责任追究机制的必要性以及构建领导决策失误责任追究机制的方式。最后指出了构 建领导决策失误责任追究机制的路径选择。 【关键词】决策失误；决策责任；责任追究机制 【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1672—3724(2007)02一0109一07 ResearchonMechanismofLooking intotheDirector’s FailureinDecision—making ZHANGYi—ming (Parcysch001ofcPcsllan出aiMunjci叫co舢f11ittee，shanghai，200233，c11ina) Abstract：Leaders，especiallythefirstleader，playanimponantroleinacmalityrecognition，futurepredictionand actionguidance．ButeⅡDrs，inthepIacticalopeHltion，f南quentlyoccurindecision—making．However，theycanbeconsid— emblyreducedifthemechanismoflookingintotlledirector’sfailureindecision—making，whosemainpurposeistofind outthecauseoftllefailuresothattllefailuresarelookedintoandtherewa耐saLsweUaspunishmentarestricdyregu— lated，wouldbeestablishedbasedonthelegalprinciplesoftheunityofrights，obligationandI℃sponsibility．强ispaper analyzesthecausesoftllefailureindecision—making，misestllenecessityofestablishingthemechanismoflookinginto thedirector’sfailureindecision—makingandthemethodstoestablishthismechanism．Finally，itpointsoutthechoice oftIleappmachtomeconstmctionofthismechanism． KeyWords：failureindecision—making；responsibilityofdecision—making；themechanismof100kingintotheI℃spon— sibility 2004年国家审计署审计长李金华披露，原国家电力公 司领导班子决策失误造成重大损失。在审计署抽查该公司 的投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动等6818 个项目中，有损失或潜在损失的项目631个，金额达78．4 亿元，而其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成 损失或潜在损失有32．8亿元，占42％。仅仅因为一个单 位内个别领导的决策失误．就造成损失或潜在损失32．8 亿元! 【1】这样一个天文数字，怎么能够承受失误之重? 无人负责或无人真正负责，是目前我们国家各个层次 的领导在决策工作中普遍存在的一种弊端。要革除这种弊 端，其根本方法，就是要建立科学、合理的领导决策失误 责任追究机制，即凡因领导干部决策失误使国家和集体经 济受到严重损失的，追究参与决策领导者的责任，视情给 予不同的党纪、政纪或法纪处分，并按责任大小、损失轻 重，负责一定比例的经济赔偿，曾表示异议的领导者可免 除责任。 一、造成决策失误的原因 领导决策失误责任追究机制，就是要对领导人员使用 决策权产生不良后果的一种追查和制裁。这是对领导者在 行使决策权的一种监督和约束机制，是提高决策科学化、 民主化，保证决策质量的必要手段。领导决策失误责任追 【收稿日期】2007—04一16 【作者简介】张一鸣，男，安徽巢湖人，中共上海市委党校、上海行政学院，硕士研究生；研究方向为政治学行政管理。 万方数据 110 宁波广播电视大学学报 2007年第2期 究机制，是对违背决策责任的主体予以一定的惩处．正是 这种机制使领导决策责任得以确立。造成领导决策失误的 原因有以下几点： 1、人的有限理性，认知水平、决策能力的局限性 以有限理性为基础的“满意决策理论”是西蒙对决策 理论的重要贡献。该理论认为：“决策者并没有有关其决 策状况的所有信息，他们并不知道所有适当的选择，也无 能力进行彻底的分析”、“即使能得到大量有关的信息，决策 者充分处理信息的能力也有限”、“决策者都带着一种对 问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 先人为主的印象行动”、“信息搜寻行为的有效性受到 所得到的信息的实质和先后秩序的影响”、“决策者过去 的成功和失败影响着他对后一个具体问题的态度”、 “许 多不同的个性强烈影响了过程和选择的结果⋯⋯决策者的 感情因素，人格等有时也会导致作出非理性的决定”【2l。 众所周知，决策是为解决问题而存在的。这些问题有的已 经发生，有的将要发生。不管是何种状态的问题，它都具 有不确定性．或者说具有风险性。这种不确定性与人的有 限理性一碰撞，必然导致决策失误现象的发生。 2、私欲的极度膨胀 从西蒙的有限理性论出发．似乎没有必要对决策失误 者进行责任追究。若政府的决策失误真的是因为有限理性 所致，那确实是没有追究的必要。但现实的情况告诉我们 并非如此，事实上很多决策失误，都是由于决策者私欲的 极度膨胀造成的。对于这样的决策失误，显然不能袖手旁 观，而必须加以制止。作为政府官员的决策者到底是否有 自己的私利呢?答案显然是肯定的。著名的政治学家麦迪 逊曾经精辟地论述到： “政府本身若不是对人性的最大耻 辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要对政府有任 何外来的和内在的控制了。”【31美国学者梅里亚姆也曾 指出： “政府不只是人民的仆人，而且是一个不可能信赖 的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事 务，相反．必须对它施加限制：必须在每一个可能的要点 上对它约束，随时对它抱有戒心。否则，它就不再是仆 人．并且反仆为主。”【4l获得诺贝尔经济学奖的公共选择 理论的创始者们也认为，在政治市场上活动的人与在经济 市场上。活动的人同样都是“经济人”，都具有自利性。正 是由于这种自利的私欲的膨胀才促使许多决策者为了一己 之利(包括经济利益和政治利益、眼前利益和长远利益)， 违背决策原理，践踏决策程序，随意决策、盲目决策，其 结果必然导致决策失误的频繁出现。斯蒂格勒在分析政府 官员的自利性时认为： “一个理性的人必然受到对其行动 有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什 么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动； 如果能带来较大利益，将会吸收他趋于这种活动。胡萝卜 和棍棒对科学家和政治学家的支配作用与对驴子的支配作 用是一样的”。官员的自利性会促使决策者按照以下价值 取向进行决策，从而不可避免地形成严重的决策失误． 造成对国家财富的巨大损失。 3、决策制度不完善 人性丑恶的一面告诫我们，必须对握有公共权力的决 策者进行有效的制约。否则，公共权力的“公共性”就会 因私欲的存在而被异化。要对决策者进行制约，途径或手 段很多。但最有效、最根本的途径，就是加强制度建设。 对于制度的重要性，邓小平特别重视。他曾指出： “我们 过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有 关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。同邓 小平在《党和国家领导体制的改革》的重要讲话中，提出 党和国家重大决策失误的主要因素，与决策权力过分集中 的制度性因素密切相关。诸如，决策权掌握在一把手手 中，重大决策的民主集中制在一些地方就形同虚设；监督 乏力，容易形成决策中的“权钱交易”；政务不公开和人 民群众参政不足；决策程序不够完善等。作为经济学重要 分支的新制度学派也强调制度在社会发展中的重要作用． 甚至是决定性作用。制度是由一系列社会认可的非正式约 束、国家规定的正式约束及其实施机制所构成。正式约束 主要包括政治规则、经济规则和契约。它们或是由公共权 力机构制定，或是由有关各方共同制定。正式规则具有强 制力，一旦制定必须执行，它体现着一个社会的制度化水 平。它对于扼制决策权的滥用具有其他任何手段都无法比 拟的作用。显然，决策制度就是以制度化为特征的，包括 决策制定、决策执行、决策监控、决策评估以及决策反馈 等环节所构成的完整体系。然而，令人遗憾的是我国的决 策系统还相当不完善。 二、建立领导决策失误责任追究机制的必要 性 现代政治学、宪法学理论认为。今天的政府应当是责 任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的 具体施政措施是否承担相应责任，是民主政府同专制政府 的分水岭。责任比职权更本质，职权只是尽到责任的手 段，责任才是现代领导的主要特征。领导者首先想到的应 是自己的责任、如何尽到责任，忘记这一点，就是一个不 称职的领导者。 从理论上讲，追究行政决策失误的领导责任，是职权 与责任相一致原则的内在要求。根据我国宪法学的理论， 国家机关和国家机关的工作人员在行使职权、履行职务 时，均应对其后果负责．我国行政机关的责任制方式采用 的是首长负责制，即行政首长对重大事务及日常行政事务 享有最后决定权，并由行政首长独立承担责任。这是因为 行政权的运作是以效率为优先价值，行政首长的个人决策 是实现效率的最有效方式．根据责权相一致原则，行政首 长应该对行政决策失误承担相应责任。 万方数据 社科广角 张一呜：领导决策失误责任追究机制研究 1ll 1、建立领导决策失误责任追究机制是建立责任政府 的需要 近年来．责任政府的理念日益深人人心，已经成为政 府高层决策者和社会大众共同关注的行政改革方向，我国 政府正在从权利政府向常态型的责任政府转变，体现责任 的一个方面。就是要对不能履行责任、不负责任的人员追 究责任．使其承担相应的政治责任、经济责任、行政责 任、道德责任等．没有责任追究．就没有责任约束，责任 就流于形式，最终谁也不负责任。实践表明．不管是何种 形式的责任制，无论它定得多好，离开了责任追究就等于 失去了生命。而建立领导决策失误责任追究机制．正是为 了解决责任不落实的问题．也是建立责任政府的必然要求 和具体体现。 2、建立领导决策失误责任追究机制是建立行政责任 制的基础和核心 著名行政学家西蒙有句名言：管理就是决策。这反映 了决策在管理活动中的重要性，行政管理的职能一般分为 决策、执行、监督三部分，行政责任贯穿于行政管理的全 过程．决策是行政管理的基础和核心，因而决策责任就是 行政责任的基础和核心。同时决策是领导的重要职能。领 导才拥有决策权．而政府部门领导．拥有的是公共问题决 策权，决策的问题通常是重大的公共问题，决策一旦失 误。影响面更广，后果更严重。而且，追究政府部门领导 的决策失误责任。对于推行企事业单位领导决策失误责任 追究制将起到警示和带头作用。可见，建立政府部门领导 决策失误责任追究机制尤为必要。 3、建立领导决策失误责任追究机制是遏制现实中决 策失误频发的需要 长期以来。决策失误问题在我国企事业单位和政府部 门都普遍存在。每年全国因决策失误造成的损失数额巨 大。决策失误是长期存在且具有普遍性的一个顽疾，给我 国的经济建设造成较大影响。如国家投资近30亿元的福 建长乐机场．由于建设规模过度超前，目前旅客和客流量 只达到 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 规模的三分之一左右。航站楼和机场生活区大 量闲置，运营的年累计亏损已达1l亿元。这是2003年初 全国审计工作会议上披露的一个典型案例。据国家审计署 审计报告表明，决策失误造成国有资产损失严重，2002 年仅由于在担保、投资和借款等方面的错误决策。给国家 造成的损失就达72．3亿元：2003年领导决策失误造成的损 失达32．8亿元I哪。这两个数据仅仅是对很少一部分。大 型国有企事业单位的审计结果，相对于全国范围内的决策 失误造成的损失来说，只是冰山一角。由此可见，领导干 部头脑一热就拍板定案，贸然决策造成的损失，触目惊 心，相当严重。但长期以来，我国由于缺乏完善的决策失 误责任追究制度．领导决策失误而不负责任的现象比比皆 是。因决策失误造成的损失都会被“权当交了一笔学费” 而轻松搪塞过去而不再追究责任。 “交学费，买教训”成 了领导决策失误冠冕堂皇的理由。没有决策失误责任的追 究，要遏制领导决策失误的高发势头就是一句空话。 4、建立领导决策失误责任追究机制有利于保证决策 的科学化、民主化 建立科学化、民主化的决策机制已提出了很多年．但 现实的结果却不令人满意。究其原因是多方面的．除了历 史、文化方面的因素外，还有机制方面的因素．其中就与 缺乏完善的决策失误责任追究机制有关。要实现科学化、 民主化的决策机制．就必须建立一系列制度保障．正如温 家宝总理在全国十届人大二次会议《政府工作报告》中所 指出的那样： “加快建立和完善重大问题集体决策制度、 专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制 度”。但是集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社 会听证制度，对领导的决策行为毕竟是一种约束，从决策 心理讲，领导肯定乐意独立行使决策权，个人说了算。如 果没有决策失误责任追究制度．领导对决策失误就可能报 无所谓的态度，即使决策失误反正也不负什么责任。但有 了领导决策失误责任追究，实现了权责统一，情况就会大 不一样，领导就不得不从自身利益考虑。充分依靠领导集 体、专家和社会公众的力量共同参与决策，千方百计保证 决策的正确性。可见，建立领导决策失误责任追究机制就 有利于保证决策的科学化、民主化。 5、社会成本收益分析的要求 所谓“社会成本收益分析”是指一项公共决策的制定 和实施，给社会所产生的究竟是效益大于与成本，还是成 本大于效益，而且成本和效益都力求用可量化的指标体系 来评价。一个明确而具体的公共决策目标是衡量决策正确 与否的重要标尺，达到了预定目标．决策是正确的：否 则．就是错误的。公共决策虽具有一定的正效应。带来了 巨大的经济效益，但由于其社会影响的副作用过大，也要 追究其决策责任。如遍地开花的小煤矿、小造纸厂所带来 的环境污染的损失是难以估计的。因此，为了使领导者在 进行决策时慎重考虑决策所产生的社会成本和社会效益之 比。严格遵循现代决策的原则和秩序．杜绝个人独裁和 “拍脑袋政策”，应加重对领导成员的责任追究力度．提高 懈怠决策义务的成本。 三、构建领导决策失误责任追究机制的方式 首先，确立领导决策失误责任追究制的归责原则。归 责原则是指在追究责任时所应遵循的基本价值取向(在当 前，我国对于决策失误者的责任追究暂时适用过错原则。 它是指决策者因故意或过失导致决策失误时必须承担责 任)以过错原则为归责原则同。所基于的理念是决策者进 行决策时必须遵守一定的规则．如不遵守这些规则造成失 误的必须承担责任。如果作为人民代理人的决策者遵循规 万方数据 112 宁波广播电视大学学报 2007年第2期 则，尽心尽力去办事了，则不应追究其责任。 择：一是决策失误者的上级领导，二是行政系统内的监察 其次，区分决策失误者必须承担的责任形式。依据决 策者过错程度的大小或所造成损失的严重与否，可将决策 失误的责任形式划分为五种：道义责任，这主要是对那些 因客观原因或过错程度极其轻微的决策者从道德层面进行 谴责，也可以本人作出检讨的方式进行承担；行政责任， 对于非政治选举类的决策失误者，可以参照我国国家公务 员制度的相关规定，承担行政责任的形式有警告、记过、 记大过、降级、撤职和开除等；政治责任，在民主政治之 下，决策者的～切行为必须以民意为归依，如果决策失误 有损公共利益，即便不追究法律责任，也要承担政治责 任。在民主宪政国家。决策者的政治责任主要是通过权力 或立法机关的监督来实现的，因决策失误而要承担政治责 任发端于英国的弹劾制，之后被其他民主国家所推崇与效 仿。 《中华人民共和国宪法》也体现了对决策失误者追究 政治责任的原则．那就是对造成重大决策失误的行政首 长，同级权力机关有权予以罢免。但是由于我国实现党管 干部的原则．追究决策失误者的政治责任从形式上看是由 权力机关实施，但实质是掌握在党委手中．很少是由人大 来监控；经济责任，对于因决策失误造成经济损失的，可 以根据决策者的过错程度要求其承担相应的赔偿责任：刑 事责任，对于因决策失误造成严重经济损失或者社会影响 极其恶劣的，还必须从刑法的角度加以制裁。对于后两种 决策失误者的责任追究，现行的法律还缺乏相应规定，立 法机关应尽早提上议事日程。 第三，建立决策评估机构。要对决策失误的领导人员 进行责任追究，其前提是界定决策失误的存在、过错程度 的大小以及所造成的损失。为此，必须建立独立于决策主 体的决策评估机构。可以是官方的，也可以是非官方的。 值得一提的是，决策评估机构与决策咨询论证机关是有区 别的，决策评估机构的作用是对已经出台并付诸实施的决 策进行的分析，其目的是发现该决策是否存在失误。而咨 询论证机构的作用是对没有出台的政策进行预先评估。其 目的是为了使决策更科学合理．它是专门为决策者服务 的。目前在我国各级政府中设立的政策研究室、发展中心 等都属于咨询论证机构而非决策评估机构。 第四，明确领导责任追究主体。当决策失误发生了并 且予以确认后。由谁对决策失误的领导人员进行责任追究 就成为至关重要的问题了。由于责任形式存在差异，责任 追究主体也必然有别。道义责任，由于它是一种软约束， 追究主体既可以是人大代表、政协委员、上级领导、同 事．也可以是平民百姓。对于除道义责任以外的其他责任 形式。则只能由法定的官方主体来进行追究，也就是孟德 斯鸠所说只能利用权力来制约权力。行政责任。我国尽管 不实行西方的三权分立制．但也遵循权力相对分离的原 则。对决策者进行行政责任的追究，有两类主体可供选 机关，与党的同级纪委合署办公。不管是哪类追究主体， 都必须将责任追究的结果连同评估机构的结论向社会公 开。政治责任，按照人民主权以及代议制理论，此类责任 的追究主体应该是最能体现民意的权力机关。结合我国的 政治实践，同样有两类主体可供选择：一是民选的代议机 关即各级人大及其常委会，不过选择此类责任追究主体还 须对我国的政治体制进行深入改革，才能改变目前权力机 关权威远远低于被监督者的现状。二是同级或上级党委， 我国实现的是领导一切的原则，党代表最广大人民的根本 利益。因此，由同级或上级党委来进行责任追究既符合民 意，又可在现行政治体制下予以推行。民事和刑事责任， 此类责任的追究主体只能是司法机关。【8】 第五．完善责任追究程序。责任追究的程序必须体现 公开公正原则，否则就不能起到奖优罚劣的激励作用。程 序逻辑要公开透明，要把责任追究的过程和结果置于广大 群众的监督之下，避免暗箱操作、厚此薄彼，做到制度面 前人人平等。 四、构建领导决策失误责任追究机制的路径 选择 随着责任政府理念的逐步深入。建立政府部门领导决 策失误责任追究机制已得到了越来越多人的认同，现在的 问题不是该不该追究的问题，而是怎样追究的问题。从近 年来各种责任追究的情况来看，对领导安全事故责任的追 究力度较大．而对领导决策失误追究的力度相对较小。而 且责任追究机制还不健全。如责任追究细则不完备，不同 地方、不同部门 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 不统一，追究的动力主要取决于上级 甚至中央和国务院的态度，大量虽然严重但尚未“捅破 天”的事件则不了了之。为避免责任追究的主观性、随意 性，必须建立科学化、公开化、制度化的决策失误责任追 究机制酬。 1、提高思想认识，培养决策失误的责任意识，营造良 好的行政氛围 由于新中国脱胎于高度集权的封建社会，建国后又经 历了一段非正常的历史阶段。从某种程度上说，我国从上 至下、从官到民都还严重缺乏问责意识，普遍存在“只要 不违法犯罪、不贪污受贿，因决策失误造成的损失再大， 也不需承担责任”的思想误区。在这样一种思想的指导 下，各级政府决策失误现象的频繁发生，也就不足为奇 了。正如美国学者罗森布鲁姆所言： “当不愿意承担责任 成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可 以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果。”尽管党中 央曾屡次强调．要实现决策的科学化和民主化，对造成重 大决策失误的领导要追究相关责任。但由于只有号召，没 有具有可操作性的政策出台，而决策失误又直接涉及到各 万方数据 社科广角 张一鸣：领导决策失误责任追究机制研究 113 级决策者的切身利益，因此，要想真正树立有权必有责、 权责一致、有过错必然要受到制裁的责任意识．还必须通 过建立正式的规则来加以强化。 要营造良好的行政氛围，首先加大公共决策责任人员 的追究力度，对负有决策失误的领导者，施以惩戒，即要 求其承担因其决策而产生的不利后果。无论其升迁到什么 级别，调任到何处，都应追究其责。只有认真追究决策失 误者责任，才能抑制官员追求政绩的非理性冲动。其次， 加强行政官员的行政伦理教育与修养。行政伦理学的研究 表明，行政伦理的养成必须将行政理想、行政态度、行政 义务、行政责任心、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行 政作风等融为一体，将行政他律与自律有机统一起来，才 能形成与完善健全的行政人格，也才能为构建完善的领导 责任追究制度奠定坚实的基础。 2、构建多层次的决策失误责任追究机制．建立决策 责任帐，把决策责任具体落实到人头 造成决策失误的原因是多方面的，有主观原因，也有 客观原因：有的失误是可以避免的，有的失误是无法躲避 的；即使是主观方面的过错，也有大小之分。因此，对决 策失误者进行责任追究不能一概而论。总的来看，可以从 五个方面对决策失误者进行责任追究。第一．从道德层面 对决策者进行谴责．这主要是针对那些因客观原因或主观 过错程度极其轻微的决策者实施的一种软约束．也可以自 我批评的方式进行。第二，承担经济责任，对因决策失误 造成经济损失的．可以根据决策者的过错程度要求其承担 相应的赔偿责任。第三。承担行政责任．可以参照我国国 家公务员制度的相关规定．承担行政责任的形式有警告、 记过、记大过、降级、撤职和开除。第四，承担政治责 任，这主要是针对那些经选举产生的具有政务类公务员身 份的决策者而言。对于因决策失误造成较大损失的政务类 决策者，权力机关可以罢免其职权。或者由其自己引咎辞 职。罢免和引咎辞职在我国现实的政治生活中早已存在， 但适应范围极其有限。对于引咎辞职，主要适应于对重大 事故负有领导责任的行政首长。而权力机关的罢免，除涉 及违法犯罪之外，现实中极为罕见。为强化决策者的责任 意识，建议将其推广到所有的重大决策失误方面。第五， 承担刑事责任。对于因决策失误造成严重经济损失或者社 会影响极其恶劣的．还必须从刑法的角度加以制裁。以上 五个方面的责任，既可单独适用，也可合并使用，视具体 情况而定。通过对决策失误者的责任追究，还有助于实现 决策科学化与民主化程度。在缺乏决策责任追究机制的情 况下．要想让决策者实行决策的民主化与科学化。依靠的 只是外在力量。而一旦实施决策失误责任追究制，追求决 策的科学化与民主化．就会内化为决策者的理念和信仰， 变外在压力为内在动力旧。 建立领导决策责任帐。把决策责任具体落实到人头。 所谓建立领导决策责任帐，就是领导班子对作出的所有决 策的结果，都要按每位领导干部的个人意见如实 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 。会 议结束后，秘书将记录送到参加会议的单位领导者手里。 让他们看自己的记录是否准确。如果准确，领导者就要签 名，确认记录结果；如不准确，就要重新调整准确并签名 负责。经过签字的记录，留存进档，就是每位领导者的决 策责任帐。然后，实行“秋后算账”，即在记账的基础上 算账，清查责任帐，清查责任。因为从实践过程来看，任 何一项决策，到一定时候都会有结果。例如，某一级领导 班子在一年中共作出30项决策。经过一段时间的实践后． 这30项决策的结果都出来了。其中20个是正确的．10 个是错误的。这个时候，就要查各位领导的决策记录。通 过查记录，逐一查出每个领导干部在20个正确决策里． 投了多少个赞成票，多少个反对票，从而算出每个领导者 的决策正确率。同时，在10个错误决策里，投了多少个 赞成票，多少个反对票，从而算出每个领导者的决策错误 率，并将这一结果向领导班子会议报告。领导班子会议根 据每个领导干部的决策正确率和错误率．决定对其升降和 奖惩。通过这种办法，就把决策的责任非常清楚地落实到 了每个领导干部身上，把领导干部对党和人民事业负责也 变成对自己负责。这样，领导干部在决策时，就不能采取 不认真负责的态度。 3、完善责任追究的法律机制 制度化、法制化是规范公共决策失误责任追究制的基 础。正如邓小平论述的： “我们过去发生的各种错误，固 然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作 制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无 法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至 会走向反面。 【ll】I’因此，要防止公共决策权力的滥用， 不仅要依靠决策主体的个人的政治觉悟、道德水平．更应 从制度上、法律上加以解决。就是通过制度建设建立、健 全责任制。只有“从上到下建立岗位责任制。这样，工作 才能有秩序、有效率。才能职责分清，赏罚分明，不致拖 延推诿，互相妨碍㈣”。明确作为决策主体领导者的职 责，实现权责统一。是建立领导决策失误追究制的前提。 领导决策失误责任追究制的建立目的，是对决策失误造成 的损失的一种补偿，更重要的是对决策行为主体的惩戒。 通过这种制度，达到对领导决策权力的约束，防止滥用权 力现象的发生。 只有完善了领导决策失误责任追究的法律机制。才能 从根本上改变现行法律对滥用职权或玩忽职守而造成重大 决策损失的政府部门领导监督和处罚不力的现状．真正建 立起一套与民主法制相适应的领导决策失误责任追究机 制。 4、加强对行政决策的全面监督，健全民主监督、群 众监督和舆论监督相结合的机制 万方数据 114 宁波广播电视大学学报 2007年第2期 建立领导决策失误责任追究机制需要全方位、多层次 的监督，包括民主监督、群众监督和舆论监督，包括对领 导决策过程和决策失误责任追究过程实行全程监督、对决 策失误责任的认定、决策失误责任追究的依据、对责任人 的处理结果，都要进行公开监督。没有监督就会暗箱操 作，滋生不正之风，必然导致领导决策失误而逃避责任， 或大事化小、小事化了，最终导致领导决策失误责任追究 制流于形式。按照监督主体及重点不同，可分为： 政治监督。由各级人大来实施，重点在于落实失误者 的政治责任，如应明确人大和政府之间的职权界限，规定 人大对政府重大决策行为进行监督和审查的工作程序和方 式，并建立修正案制度，保证决策的科学化。为便于政治 责任的落实．当前特别应用法律形式完善人大对行政决策 者的政治责任的追究制度、行政首长负责制等，以便实际 操作。 法律监督。司法机关要对行政决策行为的合法性进行 审查，包括以下两个方面：第一，审查具体行政决策依据 是否确凿充分．审查法律法规是否运用正确。第二，审查 监督是否符合法定程序，行政决策者是否超越职权或滥用 职权。我国现阶段应加大领导干部在行政决策中的玩忽职 守犯罪的司法监督、查处力度。对于那些在决策过程中滥 用职权、不尊重科学、不顾客观实际、乱拍板瞎指挥，给 国家和集体财产和人民的生命安全带来巨大损失的行政决 策者，更应切实追究其法律责任，严惩不贷。 经济监督。要对行政决策从制定到实施所耗成本进行 全面审核。通过投入产出的比较，来判断行政决策的得 失。中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室近日出 台的《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指 导意见》中明确规定，党政领导干部任职期间有无个人违 反决策程序或决策造成重大损失情况是经济责任审计的重 点内容。监督决策者在决策中资金的使用过程中是否有不 当行为，可以避免资财的流失，也有助于合理地确定决策 失误者的赔偿费用或追偿费用。 社会监督。主要通过人民群众及媒体等社会舆论进 行，对于强化领导决策的道义责任最为有效。加强群众监 督，需要由政府来弥补群众监督的成本不足，提高奖励力 度，完善信访渠道，同时无偿提供法律援助。另外，通过 报纸、．电台、影视等对决策失误者的行为进行暴光，对追 究决策者领导责任的过程进行公示，可以起到警示、教育 的作用。 民主监督、群众监督和舆论监督是保证领导决策失误 责任追究落到实处的必要手段。只有决策的监督机构具有 独立性和主动权时，监督才能取得成效。因此，一方面要 保证监督机构具有独立的权威性．以免出现监督机关迫于 压力而对决策失误者包庇的情况．另一方面要把对决策失 误的追究结果通过内部通报或新闻媒介等形式向社会公 开，这样才能避免追究流于形式，同时对其他领导起到警 示作用。 公众的监督有利于确保决策责任落实和决策失误责任 追究制度的贯彻执行。只有做到公开、透明，才能加强政 府部门领导决策的监督与约束机制，才能将决策失误责任 追究制度纳入制度化、法制化的轨道。 5、加强配套制度的建设 从系统的观点出发。要真正实现决策失误责任追究制， 还必须进一步完善相关的制度建设： 第一，理顺党和政府在决策中的相互关系。我国的各 级各类行政机关实行的是行政首长负责制．既然是首长负 责制，决策失误理所当然应该由行政长官负责。但问题在 于，在党政关系上，我国采取的是党领导政府的原则。从 静态的角度看，这种领导是政治、组织和思想上的领导。 从动态的角度考察．各级政府的重大决策都是先经同级党 委集体研究决定，再由政府具体负责实施。对于此类决策 失误，往往是无法进行责任追究的，因为党委实行的是合 议制即集体负责制。众所周知，集体负责制从形式上看是 人人都负责，但实质上是谁都不负责。如何处理好党政之 间的关系，既确保党对政府领导的实现，同时又能使决策 失误责任到人。在实际运作中还有待进一步规范化。 第二，实现决策与参谋的相对分离。决策咨询系统有 体制内与体制外之分，体制内是指设在政府机关内部的各 类咨询机构，如国务院发展研究中心、各级政府的政策研 究室等：体制外的咨询机构则指非官方的咨询机构，包括 各种具有咨询性质的社会中介组织、高校或研究所等。由 于体制内决策咨询机构缺乏独立性，同时，体制外咨询机 构集聚了众多专家．应重视非官方决策咨询机构的作用。 另外．对于体制内的决策机构也应从制度上确保其相当的 独立性，以充分发挥其在咨询方面的优势【13】。 第三，组建独立性较强的决策失误评估组织。对于此 类组织。必须与咨询机构分设．当然更应当与决策机构保 持超脱的地位。这类组织可以是官方的，也可以是非官方 的。应当以非官方的决策失误评估组织为主，只有这样才 能真正确保评估结果的客观公正，才能使公众信服。当 然，非官方的决策失误评估组织也存在自身的缺陷，那就 是信息的获取方面不如官方的评估组织。但这并不能成为 制约非官方评估组织发展的瓶颈，完全可以通过建立新的 制度强行要求决策者向评估组织提供相关信息，同时也要 求评估组织对所获取的信息严格保密，若有违反将视情况 予以程度不等的制裁。 第四，确保决策失误责任追究主体的权威性。对决策 失误者进行责任追究的主体只能是官方的主体．并且只能 是地位高于决策失误者的主体。政治学界的先驱孟德斯鸠 就曾指出，只有以权力制约权力才能真正产生效果。鉴于 上述考虑并结合我国的国情．有三类主体可供选择．一是 行政系统内的监察机关，二是党的纪律检察委员会，三是 人大常委会。由于我国的各级监察机关与同级纪委采取合 署办公的形式，因此，实际上就只有两种选择。但不管是 党的纪委(监察机关)还是权力机关，在制度安排上都还 存在许多不尽如人意的地方，使上述主体都在某种程度上 严重地依附于决策主体。或实质上受制于决策主体。对于 万方数据 社科广角 张一鸣：领导决策失误责任追究机制研究 115 纪委(监察机关)，一方面，现行的编制法将其纳入行政 系统内，也就是说，监察机关的人和钱都控制在同级政府 手中，另一方面，从行政的角度出发，监察局局长的地位 显然低于同级政府的首脑，政府首脑统一领导政府各职能 部门。从党委的角度观察．纪委书记的地位同样低于政府 首脑，依照中国的惯例，政府首脑在同级党委中兼任第一 副书记，位居第二。因此，对纪委或监察系统．作者主张 变目前的双重领导体制为垂直领导，这样就可保证监察机 关或纪委的超脱地位，确保其在追究决策失误者的责任时 能秉公执法。至于权力机关的地位，从法理的角度考察． 确实无可指责。我国宪法和组织法明确规定，全国及地方 各级人民代表大会是国家权力机关，一府两院都由其产 生，对其负责，权力机关有权罢免不称职的政务类官员。 但是从实际运转来看。权力机关应有的权威地位没能得到 保障。根本原因就在于，政府决策者同样也是人大代表， 并且在其中占据主导地位．这样就必然使得人大的监督仅 具形式意义。人大都如此，作为其常设机关的常委会更无 法行使其对决策者们的监督权。为改变目前权力机关对政 府决策的“弱监”、“虚监”乃至“失监”等不正常现象， 有两种可供选择的思路：一是切实提高人大常委会的地 位，通过宪法赋予其直接罢免决策失误者的权力；二是由 党委书记兼任同级人大常委会主任，这样不仅人大常委会 的权威地位得到了有力保障，而且也更利于实现党对权力 机关的领导。 【注释】 [11[6】审计机关审计查出：决策失误造成国有资产 损失严重fNl．成都商报，2003—01—22． [2】彭忠益，张学泽．正义：我国行政决策的理性诉求 阴．行政与法，2004，(12)． 【3】[4]张康之．寻找公共行政伦理视角[M】．北京：中 国人民大学出版社．2003． [5】[11][12】邓小平．邓小平文选[M]．北京：人民出 版社，1993． 【7]王放放．论权责一致原则[J】．广东行政学院学报， 2000，(8)． [8】罗豪才．行政法学【M】．北京：北京大学出版社， 1996． 【9】+让官员引咎辞职应有章可循【N]．参考消息， 2004—6—20． 【lo】蔡放波．论政府责任体系的建构【J】．新华文摘， 2004，(12)． [13】智贤．公共行政——市场逻辑与国家观念[M】．北 京：三联书店，1995． 【参考文献】 [1]审计机关审计查出：决策失误造成国有资产损失 严重【N】．成都商报，2003一Ol一22． [2】领导决策失误损失32．8亿元[N】．成都商报， 2UU4一06—24． 【3】让官员引咎辞职应有章可循[N]．参考消息， 2004—6—20． [4】张贤明．政治责任的逻辑与实现[J]．新华文摘， 2004，(12)． f51彭忠益，张学泽．正义：我国行政决策的理性诉求 【J]．行政与法，2004，(12)． [6】刘熙瑞．公共管理中的决策与执行【M】．北京：中 共中央党校出版社．2003． 【7]嘹望新闻周刊[J]．2003，(4)． [8]靳月新．略论抽象行政行为的法律责任[J】．石油大 学学报，2000，(6)． 【9]邓小平．邓小平文选【M】．北京：人民出版社， 1993． [10】李兴山．现代管理学观念过程方法【M]．北京：现 代出版社．1998． 【111中共浙江省委党校理论研究所．领导科学纲要 [M]．北京：中共中央党校出版社，1992． 【12】【美】特里·库珀．行政伦理学——实现行政责任的 途径【M】．北京：中国人民大学出版社，2001． 【13】张贤明．政治责任与法律责任的比较分析【J】．政 治学研究，2000，(1)． [14】张成福．责任政府论【J]．中国人民大学学报， 2000，(2)． [15】张康之．寻找公共行政伦理视角[M】．北京：中国 人民大学出版社。2003． [16】戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘可． 公共行政学：管理、政治和法律的途径[M】■C京：中国 人民大学出版社．2002． 【17】[美】A．麦金太尔．德性之后[M】．北京：中国社会 科学出版社．1995． 【18】智贤．公共行政——市场逻辑与国家观念[M】．北 京：三联书店．1995． 【19】蔡放波．论政府责任体系的建构【j】．新华文摘， 2伽14， (12)． 【20】罗豪才．行政法学[M】．北京：北京大学出版社， 1996． [21】陈振明．公共管理学【M】．北京：中国人民大学出 版社．1999． [22】王成栋．政府责任论【M】．北京：中国政法大学出 版社．1999． 【23】王放放．论权责一致原则叨．广东行政学院学报， 2000．(8)． 万方数据 领导决策失误责任追究机制研究 作者： 张一鸣， ZHANG Yi-ming 作者单位： 上海市委党校,上海,200233 刊名： 宁波广播电视大学学报 英文刊名： JOURNAL OF NINGBO RADIO & TV UNIVERSITY 年，卷(期)： 2007,5(2) 被引用次数： 2次 参考文献(32条) 1.A 麦金太尔 德性之后 1995 2.戴维·H·罗森布鲁姆;罗伯特·S·克拉夫丘可 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本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_nbgbdsdxxb200702033.aspx