4关于土地供给方式的研讨

关于土地供给方式的研讨 史久武 （二〇〇五年六月） 土地是人类赖以生存的基础；土地是经济和社会发展必 需的重要资源，同样，土地亦是我们不可多得的再生资源。 所以，要想获得可持续的发展，必须进一步研究土地属性， 规范土地运作程序，深化土地供给方式的改革。本文结合崔 之元教授的《比较政治与政府》课程学习，在认真研读了亨 利·乔治专著《进步与贫困》1基础上，对土地 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的有关理 论和实践进行了思考，希望能够提供一个我国土地一级市场 改革的新视角。文章分为三大部分，第一部分主要是对我国 现有土地法律体系框架内形成的土地供给方式进行简要回 顾；第二部分则对土地批租模式和地价税模式进行了比较研 究和检讨；第三部分着重从根本上规范运作和维护土地市场 秩序、促进国民经济持续健康发展的角度出发，提出了完善 改革的设想。 一、我国土地供给制度的历史回顾 1 [美]亨利·乔治著，吴良健、王翼龙译，进步与贫困，北京，商务印书馆（1995）。 1 土地是财富之母，土地制度是一个国家最基本的制度。 1949 年后，我国实行了土地的社会主义公有制，宪法明确规 定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形 式非法转让土地。”2这就形成了旧的国有土地使用制度的主 要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转 让。改革开放前，中国城镇国有土地一直实行的是单一行政 划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者， 土地使用权不能在土地使用者之间流转。 党的十一届三中全会以后，中国开始土地 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的改 革，主要是土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权 分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限 期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。1979 年，广 州最早探索“广州出地、港商出资、合作开发、共享收益” 的模式，以“地皮”为条件和开发企业合作，以场地使用权 作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使 用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股 本。1982 年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标 准的使用费。1987 年 4 月国务院提出使用权可以有偿转让， 同年 12 月 1 日，深圳敲响了影响中国房地产业的动魄一槌， 这惊天一拍开创了土地使用权有偿出让的先河，揭开了国有 土地使用制度改革的序幕，形成了中国土地的批租模式。 2 《中华人民共和国宪法》（1982），1982 年 12 月 4 日第五届全国人民代表大会第五次会议 通过。 2 31988 年《宪法》修改时规定“土地的使用权可以依照法律 的规定转让”4，同年 12 月通过《土地管理法》的修改议案， 规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”5。土地使用权 可以依法出让、转让、出租、抵押。1990 年国务院又作出了 对国有土地使用权出让和外资开发成片土地的有关规定，这 标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地 使用制度改革在全国推开。 1997 年，中国第一次提出要“实行世界上最严格的土地 管理制度，实行土地用途管制”。1998 年，《土地管理法》 被修订，耕地占用审批权受到控制。1999 年实施修改过的《土 地管理法》，使土地审批更加严格。2002 年 7 月 1 日实施《招 标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、旅游、娱乐 和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌 出让方式出让。 2004 年 8 月 31 日，为国家规定 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 出让经 营性土地使用权最后期限，促使土地出让制度彻底规范化。 据国土资源部土地详查的资料表明，我国现有国有土地 面积为 505.48 万平方公里，其中，国有农村牧渔场面积为 31107.43 万公顷，占全国国有土地面积的 61.58％；国有储 备土地面积为 18764.22 万公顷，占 37.14％；城镇面积 3 刘晓云，深圳市规范土地市场、促进可持续发展纪实，中国房地产报，2003 年 8 月 1 日。 4 《中华人民共和国宪法修正案》（1988），1988 年 4 月 12 日第七届全国人民代表大会第一 次会议通过。 5１９８８年１２月２９日，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议作出《关于修 改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。 3 206.60 万公顷，占 0.41％；其他占 0.87％。6城市土地尽管 在国有土地总面积中所占比重较小，但是城市土地具有较强 的社会性，承载着社会化程度较高的经济系统，它具有明显 不同于农村集体土地的特点与性质。因此，研究国有土地的 供给方式应该主要把着眼点放在城市土地上。 《城市房地产管理法》7、《土地管理法》等法律法规确 立了我国的国有土地供给制度的基本法律框架，也是我们对 国有土地供给方式进行分析的基本法律依据。归纳起来，我 国国有土地的供给方式有以下七种： 1、划拨。土地划拨是国家在符合土地划拨条件的前提 下，将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用，土地使 用者无须为此支付土地出让金，但该土地只限于土地使用者 自己使用。据国土资源部统计，1993 年至 2000 年，全国共 划拨土地 1702157 宗，面积 708962.99 公顷；2000 年划拨土 地宗数比 1993 年减少 6406 宗，年均减少 915 宗，面积减少 9181 公顷，年均减少 1312 公顷。 2、出让。土地出让指国家行使国有土地所有者的权利， 将国有土地使用权在一定年限内有偿出让给土地使用者使 用，土地使用者要为此支付相应的土地出让金，土地使用者 在足额交纳了土地出让金后，有权取得该土地在一定年限内 6 姜爱林，国有土地分配与转让的现实状况、存在问题与解决对策 ，《财贸研究》2003 年 第 2 期 7《中华人民共和国城市房地产管理法》，由第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议 通过，自 1995 年 1 月 1 日起施行。 4 的使用权利，并可以将该土地使用权在符合规定条件的前提 下转让、出租或抵押。据国土资源部统计，1993 年至 2000 年，全国共出让土地 825228 宗，面积为 350751.9 公顷；2000 年出让土地宗数比 1993 年增加 24674 宗，年均增加 3525 宗， 面积比 1993 年减少 14293 公顷，年均减少 2042 公顷。 3、租赁。是国家作为土地所有者将土地使用权出租给 使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部 门签订一年期的土地使用租赁 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ，并支付租金的行为。据 国土资源部统计，1999 年至 2000 年，全国共租赁土地 150717 宗，面积 134281 公顷，年均增加 75359 宗，面积增加 67141 公顷。 4、作价出资（入股）。是国家以一定年限期的国有土地 使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用 权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让 土地使用权的规定转让、出租、抵押。目前，采用此方式的 主要是在境外上市的股份制企业。 5、授权经营。国家根据需要，可以一定年限期的国有 土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公 司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营 管理。 6、转让。是指土地使用者将土地使用权再转移的行为， 包括出售、交换和赠与。据国土资源部统计，1993 年至 2000 5 年，全国共转让土地 1096271 宗，面积 242934 公顷；2000 年土地转让宗数比 1993 年增加 415591 宗，年均增加 59370 宗，土地转让面积增加 41349 公顷，年均增加 5907 公顷。 7、出租。是土地使用者作为出租人将土地使用权随同 地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人支付 租金的行为。据国土资源部统计，1993 年至 2000 年，全国 共出租土地 1397319 宗，面积 147861 公顷；2000 年土地出 租宗数比 1993 年增加 254948 宗，年均增加 36421 宗数，出 租面积增加 26366 公顷，年均增加 3767 公顷。 对上述七种供给方式的进一步分析，我们可以得出以下 结论： 一是，我国土地供给的主导方式是划拨和出让，1993— 2000 年划拨和出让土地占全国转让土地总面积的 66.87%。 二是，《土地管理法》规定，土地使用权可以通过协议、 招标、拍卖三种方式进行，但据统计，2000 年中国出让的 30 万公顷土地中，以招标、拍卖方式出让的只占总出让量的 5％。8 三是，在土地转让收益上则以出让土地使用权为主要收 入来源。以江苏省为例，该省 2002 年共计供应土地 15938.27 公顷，获得土地总收入 455.39 亿元，其中出让土地 14447.22 公顷，收取出让金 454.58 亿元，租赁土地 1171.27 公顷， 8 日渐减少的耕地，《大地》，2003 年第 22 期。 6 租金 7323.65 万元，其他供地方式获取土地收入 755.54 万 元。9十届全国人大常委会第十次会议报告土地管理法执法检 查情况时给出了一组数据：1992 年至 2003 年，全国土地出 让金收入累计达１万多亿元，其中近三年累计达 9100 多亿 元，扣除成本后的纯收入约有四分之一。另据《中国国土资 源年鉴》的统计，我国 2001 年、2002 年全国土地出让金收 入分别为 1295.89 亿元和 2416.79 亿元，占当年GDP的比重 分别为 1.33%和 2.30%。 二、对我国土地供给方式的比较研究 国有土地使用权包括划拨土地使用权和出让土地使用 权两大类。10在理论上，按照正统的民法上的权利划分方法， 国有土地权利体系中所有权的各项权能包括占有、使用、收 益和处分四项，“使用权”只是其中的一项权能。因此，无 论土地是划拨的或抑是出让的，其土地使用权都是国家的， 国家对这两种土地都有在法定条件下收回的权利。但是，在 实践中，我们在国有土地上设置的这个可供买卖的“使用 权”，却并非民法上的使用权能，而是占有、使用、收益和 处分的全部或部分。这是评判我国土地供给制度所必须考虑 的前提，由此入手，我们转入对我国土地批租制度的分析和 评判。 9 8.31 将土地出让制度彻底规范化,中国顺驰置业网(重庆) 2004 年 8 月 17 日。 10 《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第一节、第二节。 7 土地批租是指国家土地管理部门依照法律规定和约定 条件，将土地权的经营权、使用权按一定期限有偿转让给受 让人而取得收入的方式。拍卖、招标和协议方式均是法定的 国有土地批租方式，各有其适宜的范围，不能简单进行优劣 划分。在具体的批租活动中，土地行政主管部门视国家产业 政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素 选择适宜的出让方式。一般而言，划拨土地使用权转让、国 有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业等特殊用地，采 用协议方式出让；对于土地使用者和土地用途无特殊限制， 以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，采用拍卖或招 标、挂牌出让方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他 综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限 制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，采用招标方式 出让。 从国际经验看，城市供地存在两种不同的模式。一种是 土地批租模式，即初始一次性把地价全部打入；另一种模式 是财产税模式，即对土地的供应量和交易基本不设限，但使 用的土地要定期进行评估，在评估价格的基础上征收财产 （资产）税。多种分析表明，选择不同的模式对土地的使用 者有重大影响。批租制是初始一次性把地价全部打入，财产 （资产）税则是低价购置，以后逐步征收，有一点像存量和 8 流量的差异。由于城市是动态发展的，致使两种模式区别很 大，对获得土地使用者所受的价格指数影响也是不一样了。 土地批租主要盛行于英国的殖民地。以香港为例，九龙 和新界当时都是英国 1898 年《展拓香港界址专条》11向清政 府租借的，港英当局不享有土地所有权，只拥有租赁权，当 然只有批租一途。与中国内地城市不同，香港的低税制对政 府获得财政资金提出了相当大的挑战，而拍卖公共土地以获 取财政收益的“土地储备制度”，则很好地解决了这一矛盾 并被长期运用。土地储备制度对于香港维持其高度自由的避 税港型经济体系作用巨大。依据土地储备制，香港政府拥有 城市土地所有权，并以租约形式向私人承租人租赁土地。后 者在租赁期内享有对所租土地的特别土地权。在租期内，承 租人可将土地开发权转让他人，有权获得来自于土地开发和 交易的所有收益，但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和 物业费。1970—2000 年，香港政府通过土地批租获得的全部 财政收入达 961 亿美元。12土地批租收入占政府财政收入的 很大比重。30 年间，政府土地批租收入大幅增加，其主要原 因是香港房地产价格大幅上涨。由政府当“地主”的批地模 式，最致命的地方，就是政府可以无视市场规律，为了获得 11展拓香港界址专条：1898 年（清光绪二十四年）6 月 9 日清总理衙门大臣李鸿章与英驻华 公使窦纳乐在北京签订。主要内容为： 九龙（不包括九龙城）租给英国，租期 99 年。这部 分土地后称为新界。 12 余永祯，香港的土地批租制和房地产盛衰，《财经》杂志 2005 年 2 月 23 日。 9 更多的财政收入，控制土地供应价格和供应数量，造成居高 不下的土地价格。 美国的财产税最具代表性。美国对土地和房屋直接征收 的是房地产税，又称不动产税，归在财产税项下，税基是房 地产评估值的一定比例（各州规定不一，从 20％—100％不 等）。目前美国的 50 个州都征收这项税收，各州和地方政府 的不动产税率不同，大约平均 1%—3％。由于财产税与地方 的经济关系紧密，因此多由地方政府征收，除马里兰州 2001 年将征税权上收之外，其它 49 个州都是归地方政府征收。 目前财产税是地方政府财政收入的主要来源，同时也是平衡 地方财政预算的重要手段，大约占 30％。如果扣除联邦和州 的转移支付收入，仅就地方政府自身的收入来看，大约占近 一半。13 我国国有土地供给以批租模式占绝对主导地位，有其深 刻的历史和时代背景。在一定历史时期，这种土地批租方式 有其不可否定的作用。改革开放前，我国土地管理制度一直 采用行政划拨制，土地实行无偿、无限期使用，不允许进行 土地买卖。实践证明，这种土地管理制度显示不了土地的价 值，不利于提高土地资源的使用效益。改革开放后，我国对 土地使用管理制度逐步进行改革，改变了土地无偿使用、不 准买卖的传统规定，确立了有偿使用、允许转让土地使用权 13 建设部、财政部、国家税务总局、国务院研究室赴美国房地产税收体制考察团，美国的房 地产税收体制，《中国建设报》，2002 年 1 月 11 日 10 的政策和制度，这是历史的进步，对此，我们都应予充分的 肯定。土地批租制度，对于合理配置土地资源，提高土地使 用效益，增加政府财政收入，加快城市化进程，改善城市基 础设施和人民生活居住条件，以及带动房地产及其相关产业 的发展，无疑都产生了巨大的推动作用。 但是，由于土地具有公共属性，特别是中国农民的土地 问题事关农民的生存问题，这种土地批租方式长久下去，势 必会破坏土地的公共属性，而导致一定程度上的土地私有 化。据报道，2002 年 1—11 月份，全国购置土地面积达 20245 万平方米，同比猛增 45.3 %！14土地批租规模失控十分明显。 在我国，土地批租形式上是政府向土地使用者出让一定年限 的土地使用权，实质上是让渡了一定期限的所有权。我国是 土地公有制国家，这就使得土地批租成为我国财政，尤其是 地方财政的一个重要财源，在获得这一财源的同时，大批的 土地用 40—70 年的期限出让给了独立的法人，而这些独立 的法人又往往表现着其“私有”的性质。与此同时，由于政 府的短期行为以及土地市场的不规范，土地批租容易形成总 量失控，使得大片耕地被占用，“圈而不用”、“圈而滥用” 的现象伴随而生。进一步剖析土地批租制度，其带来的问题 集中表现在以下四方面。 （一）寅吃卯粮 14黄博华，黄碧云，土地批租规模失控隐患凸显，南方楼市，2003 年 3 月 21 日。 11 从上世纪 80 年代开始的我国土地批租模式，基本上是 从香港搬过来的。我国法律规定城镇土地属国家所有，农民 土地属集体所有。因此房地产商从政府手中批到的土地是长 达 40—70 年的使用权。15而批租土地使用权的价格是一个贴 现值，从理论上说这个贴现值等于未来 40 至 70 年这块地所 有可能收益之和，包括级差地租升值在内。然而，在实践中， 即使是最高明的数学家也无法计算清楚这个“可能收益之 和”。马克思主义政治经济学告诉我们，地租是全社会创造 的剩余价值的转化形态。社会总产品价值中的剩余价值M， 由地租m1、利息m2、税收m3、利润m4 构成，这四个部分的总 和不应该超过当年创造的剩余价值M的总额。通过土地批租， 政府一次性获得的地租收入就相当于 40—70 年的地租m1。 这就会产生两种结果：一种可能是政府寅吃卯粮超国民收入 搞基本建设；另一种是政府通过多收地租挤占了利息m2 和利 润m4，抬高了企业的二次成本，严重影响了企业的生存和发 展。这两种可能都会产生一个严重后果：一届政府在任期内 花掉了 40—70 年的地租收入。16 （二）经济泡沫 土地批租模式存在的问题可能引发资产与信贷风险。首 15 《中华人民共和国国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990 年 5 月 19 日中华 人民共和国国务院令第 55 号发布，自发布之日起施行）第十二条规定，土地使用权出让的 最高年限分别是：居住用地 70 年；工业用地 50 年；教育、科技、文化、卫生、体育用地 50 年；商业、旅游、娱乐用地 40 年；综合或者其他用地 50 年。 16 刘福垣，土地批租成为“点金术”的背后，《改革内参》2005 年第 9 期，中国经济体制改 革杂志社。 12 先，无论是城市设施还是房地产都有价格风险。其次，银行 对房地产贷款增长过快，特别是开发商贷款，承担了过大的 风险。第三，尽管这些贷款大多都以土地作抵押品，银行对 开发项目放贷的风险并不大，用银行的术语说是作好质押 的，而背后隐藏的风险还是要归结为土地批租模式。如果土 地批租价格存在“泡沫”，银行就会面临抵押品价值不足的 风险。目前我们针对房地产业采取的一定调控措施，其实质 是为了防止因此而引起的经济泡沫，尽可能减少有可能因房 地产的过渡膨胀而带来的经济泡沫度。这方面，美国、日本、 台湾、香港等国家和地区都有惨痛的教训。在 1920 年初声 名浪藉的哈定总统受土地投机大亨的影响，排斥亨利·乔治 学说，令各地调降财产税率，使 20 年代后半，土地投机仍 大行其道，都市地价扶摇直上，投机所得再转战股票市场， 终于，1929 年发生股市崩盘，揭开经济大恐慌的序幕，直到 1940 年美国介入第二次世界大战，国内经济才开始复苏。无 独有偶，日本在上世纪 80 年代也有“土地神话”迷漫全国， 但到 90 年代以来，日本经济则陷入长期低迷的状态，迄今 仍未见复苏迹象。台湾紧步日本后尘，在 1990 年左右数年 间，盛行“土地”投机，引起无壳蜗牛的抗议运动及二次土 改的风潮，17房地产价格在金融危机中崩跌，再加上产业因 生产成本偏高而外移，导致工商企业不振，失业大增。所举 17蔡吉源，，再论土地税制改革—兼论桃园经验，《财税研究》，2001 年 11 月，33 卷 6 期， 117-155 页。 13 事例完全符合亨利·乔治在《进步与贫困》一书中所揭示的 情形。 （三）两极分化 我国目前的土地批租，从形式上看，政府拿到了 40 年、 50 年或 70 年的绝对地租，而实际上，39 年、49 年或 69 年 级差地租的升值全部落入到受让者手中，在我国这个工业化 和城市化刚刚进入高潮时期的国家，政府每年投入大量资金 进行基础设施建设，土地升值的速度几乎是不可预测的，级 差地租的数量会近乎集合级数增长。另则，因为无论以何种 方式出让土地，都存在土地出让价格与土地出让期内实际价 值的背离，而在现行的土地出让制度下，无论是政府定价还 是市场定价，要求初始土地出让价格能够反映土地未来几十 年的全部使用价值都是不现实的。所以土地批租，形式上不 是转让所有权，而实际上是用时间偷换了空间，这种空间使 受让者获得的土地的实际价值，政府却随之失去了本应获得 的价值。这种方式和操作，客观上会形成暴富阶层，在资产 占有上带来社会问题。而且，暴富阶层在土地批租中得到的 财富会向其他领域扩张，扩大了其个人财产，从而在社会上 引起更大的贫富差距。 （四）40—70 年后问题 因为土地批租模式是有 40—70 年的规定期限的，这里 不再谈及这期间土地的价值创造的受益主体问题，而是随着 14 土地出让期限的逐渐临近，对土地使用权到期后其地上建筑 物的处理方式又是一道必须解答的难题。根据国务院《城镇 国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，到期后土地使 用权与建筑物、其他附着物由国家无偿取得，申请续期应重 新签订合同并另支付出让金。据此《条例》规定，届时会使 政府与民事主体在地上建筑物的合法权利问题上发生矛盾， 同时又必然对期限将至土地的有效利用形成负面影响。而在 土地批租为普遍模式的情况下，舍此法又无法保证土地出让 制度的连续性。 三、对我国土地供给方式的几点建议 十九世纪的亨利·乔治，坚持主张土地公有化，认为土 地升值是来自于周围社会的改进，所以地租也应该社会化。 他的方法是通过市场的竞标把使用权拍卖出去，将地租的收 益用于发展社会。在 100 多年前亨利·乔治就为土地公有化 呐喊，提供药方。今天成熟的市场经济国家，虽然它们在历 史上并没有完成土地国有化的任务，但是亨利·乔治的主张 则得到了很大程度的实现，因为它们用法律手段使土地私有 制成为了一个空壳。亨利·乔治的理论与西方的实践在某些 方面值得我们学习和借鉴。 （一）确立土地国家所有的概念。土地公有制是中国特 色社会主义市场经济的基石。在我国，土地资产是最基本的 生产资料，国有土地是最重要的国有经济，土地资产又具有 15 最不容易流失、丢失和消失的特征，是最优质的可以稳定获 得剩余价值的资产。因此，坚持公有制的主体地位，实际上 是坚持生产资料的公有制为主；发挥国有经济的主导作用， 实际上也不是仅要求企业这一层面以公有制为主，国家对资 源控制的主导作用也许可明了、更直接。 亨利·乔治在对土地私有制的历史研究后，得出结论： 在所有人最初的直觉中，他们全部承认土地公有制，而土地 私有制出自暴力和欺骗。18他在进一步考察美国的土地财产 后尖锐地指出：“我们自称为世界上最进步的民族。但进步 的目标是什么？难道上述恶果是进步路旁的果实吗？这些 恶果是土地私有的结果……这个制度的后果必然会产生越 来越大的影响。……公有土地正在缩减。土地财产正在集中。 对藉以为生的土地没有合法权利者的比例逐步变得越来越 大。”19土地私有的不公正性。一座房屋和房屋下面的土地同 样是财产，是有所有权的物品，立法者把它们同样列为房地 产。但在性质和关系上它们完全不同。前者由人的劳动建造， 在政治经济学上属于财富一类。后者是大自然的一部分，在 政治经济学上属于土地一类。第一类东西的基本特性是它体 现劳动，由人力造成，它们存在或不存在，增加或减少，决 定于人。第二类东西的基本特性是它们不体现劳动，其存在 与人力无关或与人无关；它们是人类存在的场所或环境。因 18 《进步与贫困》P310-323。 19 《进步与贫困》P330-331。 16 此，所有人都有使用土地的平等权利的原理。邪恶与不幸、 贫困和匮乏并不是人口增加和工业发展的合理结果；它们之 所以随着人口增加和工业发展而出现，是因为土地被当作私 有财产，它们是破坏公正的最高法则的直接和必然的结果， 是由于大自然供给所有人的土地被少数人独占。承认土地的 个人所有就是否定其他个人的自然权利。这个错误必然表现 为财富的不平等分配。我国土地批租模式忽视了在土地公有 制前提下的制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ，把土地所有权在很长时间内让渡给了 土地使用权的拥有者，形成事实上的土地私人占有。 （二）改批租模式为年租模式。亨利·乔治认为，地租 是所生产财富中的一部分，是使用自然能力的专有权利时给 予所有人的那一部分。在土地有交换价值的地方，就存在经 济学意义上的地租。在土地有使用价值的地方，不论是所有 人还是租入人使用，就存在实际地租；在土地没有被使用， 但仍有价值的地方，存在着潜在地租。这种产生地租的地方， 使土地具有价值。20土地的价值是垄断价格。决定土地价值 的不是土地的绝对能力而是它的相对能力。不管土地的内在 质量如何，凡不比现在可以使用的其他土地较好的土地就没 有价值。土地的价值经常以它和现有最好可以使用的土地的 价值作比较而定。这样，土地价值以正确而明显的形式表明 个人占有土地中的社会权利；地租则表明个人应付给社会的 20 《进步与贫困》P146。 17 恰当金额，使之达到与社会其他成员同等的权利。21 土地出让金是地租，地租是土地所有者凭借其土地所有 权向土地使用者索取的租金。在我国，土地出让金由地方政 府代表国家收取。现有的土地一次性出让收取出让金的方式 的弊端前已述及，所以改批租为年租是供给方式一次重要变 革。年租方式能够明确地体现土地公有制的基本属性，年租 能够随时间的推移而体现土地的实际价值，同样，年租金的 方式可使土地初始出让的价格下降，致使初始投入成本大大 减少。在土地价值评估方式确定之后，年租金的租率可以作 为有效的政策杠杆，调节地租收入在远期和近期的分配，以 及与土地有相关利益的各方之间的关系。从社会层面看，由 于实行了年租制，从而有效地避免了由于一次出让即为长期 占有、从事土地投机、形成暴富的社会现象的产生；从政府 层面看，虽然每年取得的地租收入较少，但因就此可以每年 重估应课租值及调整租率，所以能够持续不断取得土地增值 的收入，使政府的租地收入能显平衡。 改批租为年租的方式主要是把握好以下几个方面。一是 首次交纳可以是一定比例的出让金（一般不超过 30%），而后 按年度分别收取土地租金，这种方式可避免因政府出让时初 期收入过低（不按年租收取）而影响资金来源，导致基础设 施建设的难度。二是每年调租，土地年租制按年收取的租金 21 《进步与贫困》P290。 18 不是固定不变的，而是每年通过重新评估地价租金市值以及 调整租率来确定土地地租。三是土地租金纳人作为规范化收 入进入政府财政预算，在该项改革过渡到位后，土地征地费 和前期开发费可由地方政府预算支出。四是这种土地批租方 式的改革可采取过渡的方式进行，且在过渡阶段内完善土地 年租金租率的形成机制，建立健全土地年租金的收取体制。 （三）改革、完善地价税。党的十六届三中全会明确提 出：“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取 消有关收费”，在这里“统一规范的物业税”其实就是“地 价税”。在第一部分，我们权衡一次批租和年租之间的利益 得失后，这里又提出开征地价税。租金与税收是两个不同的 名词，其所及意义也不尽相同，但都体现着对土地公有的释 义。亨利·乔治对保证土地的平等权利进行了改良，在用税 收原则检验这个建议时，进一步阐述了地租（地价税）的四 大好处。一是这种税收对生产的影响小。土地的价值完完全 全是一种垄断，无论从哪方面说都适合征税。土地价值不表 示生产的报酬，它表示垄断的交换价值。地价税不但不会像 大部分别的税那样抑制生产，而且由于它消灭投机性地租而 增加生产。以税收取走全部土地价值，唯一后果是促进工业 发展，向资本开放新的机会和增加财富生产。二是这种税征 收容易并且费用很小。三是这种税的可靠性。地价税是税收 中最少专断性的税，它具有最高程度的可靠因素。它根据土 19 地本身不能移动和遮盖的特性所赋予的确切性来估价和征 收。从土地征收的税最为准确、最少遗漏，虽然现在对土地 的估价常常不均匀，但对个人财产的估价更加大大不均匀。 四是这种税的平等性。地价税由社会征收，供社会使用，它 原是社会的创造物。这是将公共财产供公共使用。 从我们已经熟悉的租金和税收来说，租、税是两个不同 的概念，土地出让金是地租，地租是土地所有者凭借其所有 权向土地使用者索取的租金，在我国，土地出让金由地方政 府代表国家收取；税，是政府凭借国家政权为实现其社会职 能，满足社会公共需要而参与社会总产品的分配再分配，以 取得财政收入的经济活动；租金中可以含税，出让金之外还 可以交税，但税中绝无租金。这样，当我们对土地实行年租 制、缴纳土地租金的同时，改革、完善地价税就会理解为自 然了。 地价税制改革的原则是应将“宽税基、简税种、低税率” 作为改革的基本取向。“宽税基”就是将尽量多的地产纳为 征税对象；“简税种”就是将现行的地产税费进行合并和简 化，改变目前地产税费种类繁多且集中在流转环节的弊病， 并对拥有环节开征地产税性质的不动产税；“低税率”就是 要考虑纳税人的心理与经济承受能力。改革、完善地价税需 要重点研究适应批租方式改革的新的地价税制，以及实施征 收的收入机制。要普遍提高地价税的征税额，使其与土地年 20 租金方式互为成为土地公有和土地使用权受让价值的主要 体现形式。 发达的市场经济国家，实行中央与地方分享税制，地价 税基本上归入地方税体系。在我国，关于地价税的划分基本 上也倾向属于地方税种。22地价税的主要用途，首先应该用 于城市基础设施配套，解决城市基础设施以及公益事业建设 的资金短缺问题，向纳税人提供公共服务；其次，地价税要 用于再造地，形成“以地生地”的循环机制。我国幅员辽阔， 可供造地的范围广，国家既要鼓励民间开发造地，又必须掌 握新造地的所有权。 （四）创造土地执法环境、完善土地立法。改土地批租 制为年租制，对我国现有土地法律法规体系提出了新的要 求。首先，土地供给方式发生变化后，在立法层面必须修订 《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规，从法律 制度上确立年租制度。其次，改革和完善地价税制度，从税 法上明确该税的税种划分、税率、征收额等主要内容，确保 地价税改革的顺利实施。第三，要加大土地执法的宣传力度， 坚决制止滥用土地的行为。 得益于崔之元教授的启发和引导，有感于自身的工作实 践，对土地供给方式作了些初步研究，限于研究和认识的局 限，难免存在不足或问题，恳请崔教授给予批评和指导。 22 谢伏瞻，房地产税近期不开征，南方周末，2005 年 4 月 1 日。 21 【参考文献】 [美]亨利·乔治著，吴良健、王翼龙译，进步与贫困，北 京，商务印书馆（1995）。 茆书斌主编，土地法教程，北京，中国大地出版社（1999）。 华 伟主编，房地产经济学，上海，复旦大学出版社（2004）。 王霞、尤建新主编，城市土地经济学，上海，复旦大学出版 社（2004）。 崔之元，如何认识今日中国——对“小康社会”的一种解读， 2003 年 11 月 30 日在北京乌有之乡书吧的演讲修改稿。 22