浅议矿产资源法的修改

2010 年 9 月（中） 浅议矿产资源法的修改 赵文杰 摘 要 矿产资源是人类赖以生存和国民经济赖于发展的重要基础，保护和合理利用有限的矿产资源对经济的可持续发 展具有非常重要的现实意义。我国现行《矿产资源法》及其配套规定的实施，对我国矿产资源的开发利用与保护起到了十 分重要的作用，影响巨大。但是，由于立法内容不全面细致、有的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 设计不尽合理，现行立法对我国矿产资源的保护也存 在一些显而易见的漏洞和盲点。因此，立足于矿产资源的合理利用和经济的可持续发展，本文从我国矿产资源政策和法律 法规出发，对进一步完善《矿产资源法》提出了相关见解。 关键词 矿产资源 制度设计 矿产资源政策 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2010)09-253-02 一、我国现行《矿产资源法》修改之必要性分析 1979年以国家地质部为主起草了《矿产资源法》，并提交给 了国务院和人大常委会讨论和修改。在此期间，党的十二届三中 全会做出了实行商品经济的重大决策，这为《矿产资源法》的制定 指明了方向，提供了坚实的思想基础。于是《矿产资源法》于 1986 年三月正式出台，从而结束了矿业开采立法中无法可依的空白。 但是，随着我国经济的迅猛发展，我国实行了社会主义市场经济， 而这部立法是按照计划经济模式制定的，它强调的是在国家统一 计划下的地质勘查，矿山开采。为了适应市场经济发展的需要， 1996年修订后的《矿产资源法》正式颁布实施。但从目前来看， 这部法律仍然不能适应当前经济发展的趋势，在一定程度上成为 我国矿业市场发展的一种阻碍，它也在多个方面表现出它的不足 和亟待完善的地方。 （一）矿产资源税费制度中存在的问题 1．矿产资源税的征收设置不合理。首先，征收矿产资源税的 直接目的之一就是调节资源级差收入。我国目前对资源税是从 量定额征收。这种征收方式对于大多数生产成本、开采难度和环 境相差较大的资源来说税收的高低与由于资源差异造成的级差 收益严重脱节。从而必然造成不同探矿、采矿企业之间的利润分 配的不均衡。其次，矿业税费种类繁多，征缴原理不清，税费收取 的透明度不高。矿山企业涉及的税费名目繁多，征收原理不清 晰，利益分配不合理，未清晰划定国家在行政管理和所有人权益 实现方面的界限，税费标准低，重复征收；也未充分考虑矿业与其 他产业的不同，忽视矿业的高投入、高风险与矿产资源的耗竭性 特征。 2．矿业税费标准过低。《矿产资源法》第五条规定，国家实行 探矿权、采矿权有偿使用制度，开采矿产资源必须按国家有关规 定缴纳资源税和资源补偿费。而我国矿产资源补偿费实行从价 计征。补偿费费率最低是 1%，而最高也不超过 4%。这与发达 国家体现资源所有者权益的权利金占销售收入的 10%左右相比， 我国征收的矿产资源补偿费太低。这种过低的矿产资源补偿费 既没有体现矿产资源的自身价值，又没有很好地实现国家作为矿 产资源所有者的权益。 3．矿业价款规定混乱。在价款收取范围上，行政法规规定只 有出让国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权，才收 取价款。但是，按照国土资源部的规范性文件以及大多数地方法 规、规章、规范性文件，矿业权招拍挂以及 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 出让过程中，不论 是否存在国家出资勘查情形都收取价款；并且，原为无偿取得矿 业权而申请延续的，也要收取价款。 （二）矿业权市场方面存在的问题 1．矿业权取得和流转有种种限制,不能适应现代经济生活出 现的新情况。首先,在矿业权上,我国人为地将矿业权分割为探矿 权和采矿权,在实践中,探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业 并且要达到一定的资质条件。其次,禁止把盈利作为矿业权转让 的目的,无助于矿产资源的有效配置,使得整个矿业权市场一直处 于“有场无市”的境地。 2．矿业权一级市场存在“双轨制”的弊端，亟待完善。现行操 作中存在原来的申请批准方式和招投标拍卖挂牌出让方式，一些 地方还进行了协议出让。但除了审批方式外，其他方式均无明确 法律依据。此外，对各种方式的使用范围、具体程序、出让收益的 收取、分配和运用，缺乏明确法律依据，地方立法与实际操作受到 法律层面的制约。“双轨制”并存导致：矿山企业因取得方式不同 而存在不平等竞争；为通过无偿方式或者非公开竞价方式低价取 得矿业权，为权力寻租和腐败行为提供了土壤。 3．矿业权流转市场的管制与规避矛盾突出。矿业权利人应 可自由处分其矿业权，但目前矿业权利人之间买卖、以矿业权作 价出资入股、合作、出租等形式都受到各种各样不合理的限制，门 槛过高，窒息了二级市场的正常发展。一方面是流转的迫切需 求，一方面是现行法规和政府管理的高度管制，导致秘密、地下流 转现象非常普遍。许多权利人以“承包”为名，行转让之实。这种 地下交易非常普遍，管理部门根本没有能力进行监控或者查处。 这些私下交易由于没有经过法律程序，非常容易引发纠纷，造成 作者简介：赵文杰，中国地质大学（北京）人文经管学院，研究方向：矿产资源法。 ·学术前沿· 2010年 9月（中） 严重的社会冲突。 （三）矿山环境保护方面存在的问题 1．矿产环境方面缺少统一立法。当前，我国矿产资源开发过 程中的环境保护问题还处在各自为战的状态，缺少系统统一的法 律法规来规范在资源开发过程中对资源地环境的保护以及治理 工作。这就造成了不少地方政府片面追求地方财政的增长，而忽 视了对矿区环境的保护和治理。 2．矿山环境治理保证金等资金制度建立、运行难度大。虽经 多年引导鼓励，但因缺乏法律和行政法规依据，矿山环境治理保 证金制度在各省的推行仍面临诸多问题。虽然在地方政府、国土 资源部门的规范型文件中一般都有建立矿山环境治理保证金的 规定，但在地方法规中却很少对此作出明确规定，更乏具体的实 施办法。 3．资源开采遗留废弃物对环境的破坏严重。矿山开采过程 中的废弃物 (如尾矿、矸石等)需要大面积的堆置场地，从而导致 对土地的过量占用和对堆置场原有生态系统的破坏，矿山废弃物 中的酸性、碱性、毒性或重金属成分，通过径流和大气飘尘，会破 坏周围的土地、水域和大气，其污染影响面将远远超过废弃物堆 置场的地域和空间。 二、针对矿产资源法存在的问题提出以下建议 （一）对矿产资源税费制度的建议 1．适当提高资源税税率。我国现行的资源税只属于矿产资 源占用税,在设计时基本上没有考虑资源节约和环境保护等问题, 因而所规定的资源税单位税额偏低,难以起到其应有的调节作用。 随着我国改革开放的不断深人和发展，矿业市场化改革的脚步不 断加快.资源及资源补偿费的征收比率及征收范围都不应该停留 在原有的水平上。所以新的资源税法的修改应该在充分考虑市 场因素的前提下，根据资源的稀缺性、不可再生资源的替代品德 开发成本等因素，提高资源税税率，从而调整利益分配格局，更加 合理充分的利用有限的矿产资源。 2．进一步完善资源补偿费制度。我国目前的资源补偿费同 其他国家的权利金制度相比，明显处于一个较低的水平。国家对 矿产资源的所有权属性与矿产资源开发获得的利益是严重脱节 的。所以我们应该借鉴国外的权利金制度。对采矿权持有者征 收相对地租性质的矿产资源补偿费，体现出矿产资源的所有权归 国家所有，同时使经营权和所有权相分离，而明确产权可实现矿 产资源有偿开采;对资源条件优越者征收超额利润税 (即资源税) 可使采矿者平等竞争，有效地开采资源，提高经营效率，这一些都 有利于资源的优化配置。 3．改变传统的资源税征收方式。目前世界各国普遍采用的 资源税征收办法有从量税、从价税、比例税、累进税四种。我国目 前实行的是从量定额征收。这种征收方式的优点是只要企业开 采了一定量的矿产资源，就必须向国家缴纳一定量的资源税。但 是，我们知道矿产资源的价格是随着市场不断高低变化的，而且 由于资源的稀缺性，有限性，矿产资源的价格在将来是必然要上 涨的，所以，为了保证国家从矿产资源上真正取得应有的利益，应 该建立一种从价征收的体制，让税收和价格挂钩，从而更好的发 挥资源税对不同利益主体的调节作用，防止矿产开发行业的超额 暴力利润。 （二）对完善矿产资源市场方面的建议 1．健全法律法规，规范矿产资源流转市场。1999年,国家颁 布了《探矿权采矿权使用费和价款 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 》,明确了矿业权须有 偿取得。我们应根据国家矿产资源安全的要求以及国家产业政 策的规定,区别不同区域或者不同矿产资源种类并规定不同的准 入资格,以此为基础,对有资格进行同一区域或者同一矿产勘探开 发的矿业企业或者个人赋予同等的法律地位,进而鼓励市场机制 在这种范围内充分发挥其积极的配置功能和调节作用。 2．减少政府干预，建立更加自由的矿产资源市场。在矿产资 源法修订中应平等的对待矿产资源市场两类不同的主体，赋予国 有矿业权人和非国有矿业权人同等的市场主体地位，平等竞争， 机会均等的参与矿产资源市场。从而彻底解决矿业资源市场“双 轨制”存在的弊端，让公平竞争的氛围在矿业资源市场真正的形 成。 （三）对矿产资源开发过程中环境保护问题的意见建议 1．将环境保护作为一项原则在立法中加以确定。应将矿山 环境保护与治理作为一项原则在《矿产资源法》总则中进行规定。 鼓励社会资金参与矿山环境保护与治理，规定矿山环境保护和治 理是采矿权人的责任。将矿山环境的保护与治理单列一章，明确 规定矿山环境主管部门与 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx ，相关部门职责分工与协调，以及 政府和矿山企业环境保护治理的责任。 2．建立矿山地质环境影响评价制度、日常监管制度。环境影 响评价制度首创于美国,作为预防和减轻环境污染的基本手段在 世界各国得到了广泛采用,许多国家或地区的立法规定,所有可能 给环境带来重要影响的项目,在获得审批前均应开展环境背景研 究,提交环境影响评价报告书,供有关政府部门审查批准,据此提 出避免或最大限度减轻其不利影响的措施。我国 2003年生效的 《环境影响评价法》对这种制度做了一定的规定，但是种种规定过 于原则，又缺乏实施的必要保障，因此形同一纸空文。因此有必 要对这种环境影响评价制度制定更加切实可行的规定。 参考文献： [1]傅英主编．矿业法制史．北京：中国大地出版社．2001． [2]王永生，黄洁，李虹．澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示．中国国土资源经济． 2006(11)． [3]李显冬．中国矿业立法研究．北京：中国人民公安大学出版社．2006． [4]李君浒，董永观，邱永泉，梁晓红，葛伟亚．论我国矿山环境管理与矿业可持续发展战 略．采矿技术．2006(9)． [5]戴永生．国内外矿业权之法律属性分析．世界有色金属．2006（2）． ·学术前沿·