国企改制土地处置法律实务

国企改制土地处置法律实务 内容提要:国企改制的目的在于在从产权 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 入手建立现代企业制度，国有划拨土地使用权作为企业资产的一种表现形式，必然也要进行相应处置，以适应产权明晰的改制需求。本文拟通过对国企改制土地处置方式的比较分析，力求使国企改制土地处置更加 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 化。 主 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 词:国有企业 改制 国有划拨土地 出让 授权经营 租赁 作价出资 山东省属国企改制于2003年下半年被提上议事日程，山东德衡律师事务所有幸被聘为省属国企改制领导小组的法律顾问，我作为德衡的一员具体承办了多起国企改制事务，在改制过程中，发现土地资产处置是国企改制的关键问题之一，也是如何保持国有资产不流失、实现产权明晰的一个重要关口。但由于我国国有土地管理历史遗留问题太多，所以土地资产处置的难点不仅仅是法律规范层面上的问题，更是土地行政管理部门依法行政的问题。 在介绍土地资产处置内容之前，我认为有必要对国企改制及国有划拨土地的来源及属性进行简单阐释。国企改制是个外延很广的政策性概念，他泛指公司制改造、出售、租赁、兼并、破产以及国有股权转让、合并等，上述前部分改制形式界定为初次改制，后部分界定为深化改制。涉及土地处置的国企改制多属于初次改制。本文所述土地处置中的“土地”准确讲应是国有划拨土地使用权，它是我国特有的一个政策性概念，是我国社会主义计划经济的产物，是指国家将部分国有土地无偿交由国有企业使用所形成的权利，其权能的核心是使用， 而不包括处分，从物权法原理上讲，属于用益物权。 根据我国在国企改制中土地处置的相关法律规定，国企改制时可采取国有划拨土地资产处置方式主要有以下五种。拟改制企业及其主管部门可根据企业所属产业性质以及企业的实际情况进行选择。 一、国有土地出让 改制企业对其占有使用的划拨土地可通过补办出让手续，向政府交纳出让金后，取得出让土地使用权。该方式属我国有关土地管理的法律所确定的方式，这种土地资产处置方式的优点是:改制企业以出让方式取得的土地使用权，其具备所有权的所有权能，可依法转让、出租、抵押和作价入股，即对土地使用权享有处置权，可根据生产经营需要对其进行融资、产权运作，而且国家有与企业之间产权清晰，企业对土地享有完整的法人财产权，法律关系明晰，不会产生争议。缺点是:出让金数额巨大，会对企业形成沉重的资金负担。由于大多数国有企业负债率偏高，无力支付巨额出让金，导致许多地方政府大幅度削减出让金，这容易造成国有资产的流失，使得土地市场混乱，给土地资产管理留下后遗症。适用范围是:拟整体改制或经济实力雄厚、占地面积小或改变用途等法律或政策规定必须进行出让的企业。土地出让金的支付方式除现金方式外，对资不抵债企业实施整体出售、兼并的，可将其部分划拨土地资产价款充抵企业负债。 二、授权经营管理 授权经营管理，是指国家将一定期限的国有土地使用权评估作价后授权给经国务院或省政府批准设立的国家控股公司即作为国家授 权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理部门审批，并颁发国有土地使用权经营管理授权书，被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资入股或转让、租赁等方式处置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理土地变更登记手续。 这种土地资产处置方式的优点是:企业没有资金负担，企业可依法转让、出租、抵押等，并可通过联营、入股、置换和重组等形成盘活存量土地资产。缺点是:土地使用权实际上是在空转，国家土地资产收益暂时未得到体现，需等到土地使用权进入实转后才行;另外，需合理处理中央和地方政府的利益关系。适用范围是:国有大型控股集团公司等。 三、国有土地租赁 国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定期限的土地租赁 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ，并支付租金的行为。土地租赁合同经当地土地管理部门同意后可以转让，但若改变原租赁合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应办理土地登记和变更登记手续。土地出租后，其上所附的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押、转让，抵押权实现或转让时，土地租赁合应同时转让，这就是民法法谚所称的“买卖不破租赁”。 此土地资产处置方式的优点是:企业资金负担会大大减轻，国家与企业之间产权清晰，租金进入企业成本，并可适时调整租金，保证 国家收益，也可有效地防止国有资产的流失。缺点是:企业对土地使有权没有处分权，不能充分发挥土地资产的功能，不利于土地资产的保值增值。适用范围是:长期负债过重、经营亏损、占地面积大，无能力支付土地出让金的国有企业。 该种土地处置方式在实践中一般会遇到下列问题: (一)、拟出租土地使用权的产权问题:有些人认为租赁土地使用权不得转租、抵押等，这实际上是由于土地使用权行使的混乱造成的，而不是因为权属不明确造成的。从法律上讲，在产权人或出租方(国家)同意的情况下，租赁土地使用权当然可以转租、抵押，并且租赁土地使用的租期可以在不超过法定出让最高年限下自由商定。如果说出让土地使用权属物权法上所讲的地上权，那么租赁土地使用权就是“限制性地上权”，是有偿土地使用的一种方式。 (二)、租赁土地使用权的土地租金的确定问题:随着国企改制中土地年租制的推行，租赁土地使用权租金问题的确定日益受到改制企业的关注。目前通常的做法是根据土地评估机构对改制企业拟处置土地评估的熟地价(即经开发的土地评估价，按一定的土地折旧利率、签订的土地租赁期限折算土地租金。这也就不难理解，实践中该种土地处置方式为什么要求对土地进行评估并予以备案了, 在确定租金时，还要考虑该土地是有偿划拨(支付补偿安置费用)还是无偿划拨。如果企业当初是通过有偿划拨得到的土地使用权，那么在折算土地租金时采用熟地价就重复计算了土地重置费。其二，土地熟地价格包括土地重置费、土地开发费等，如果企业当初在取得划 拨土地时所附属基础设施是由企业自身投资开发的，那么在折算土地租金时采用熟地价就重复计算土地开发费。因此，在企业改制中采用此处置方式时不能一刀切:即采用熟地价折算土地租金，应该根据具体情况测算确定折算租金的基数，通常企业在获得土地时一般都支付了补偿安置费用和宗地基础设施开发费，因此，从有利于企业改制的角度出发，可以统一采取以土地出让金为基数折算土地的年租金。 (三)、实践中规避该种土地处置方式的问题:按照我国的法律规定，国有企业的土地必须是有偿使用(出让、租赁或入股到企业中)的，才可以出租(租赁土地使用权在国家同意下可以转租)。因此，承租方与国有企业签订的国有划拨土地租赁合同应属无效合同，因为原国有企业仅是国有划拨土地的无偿使用者，其没有处分权。实践中，企业通常采取租赁土地所附房产等建筑物、构筑物的方式，避开土地处置问题。因为房产作为国有企业投资形成的固定资产，国有企业对其享有完全的处分权。如对划拨土地证实行年检制度，可以有效地控制规范租赁他人房产而规避土地处置的行为。 四、作价出资 土地使用权作价出资，是指国家将一定年期的国有土地使用权评估作价，作为出资投入改制后的新设公司，该土地使用权由新设公司持有，可以依照土地管理法中关于出让土地使用权的规定实施转让、出租、抵押等处分行为。土地使用权作价出资形成的国家股股权，由享有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有，国有股权持有单位一般为国有独资公司或授权投资的机 构。 这种土地资产处置的优点是:企业不需交纳出让金或租金，资金压力减轻。缺点是:国家与企业共担风险，国家股持股人不明，不便管理，影响国有股的切实实现。土地资产总额巨大，会大大改变企业产权结构，使企业效益降低，影响其他股东的积极性。适用范围是:占地面积大、经营效益好、竞争能力强、有开发前途等国家规定的资源性重点企业、支柱产业中的骨干企业以及投资公司等实行国有控股的企业。该土地处置方式运用的关键是落实股权持有单位的股东地位，切实保证国有股东及其它小股东权益的实现。 该种土地处置方式在实践中主要存在下列问题: (一)、国有股权持股人参与国有收益分配的问题:国有股权持股人如何参与国有收益分配是从采用土地资产作价入股以来一直存在争议、一直未取得统一意见的问题。国家土地管理部门给很多改制企业的土地资产批复都把国有股的持股人确认给了改制企业的主管上级(企业或行业性总公司)。其一，持有土地资产股份的公司(原先改制企业的上级企业或行业性总公司)在自身改制时土地资产处置存在难度。其二，土地收益原本属于地方收益，一旦把持股人确认为改制企业的主管上级，地方收益必然减少，影响企业与属地政府的关系，在实践中就存在着许多改制企业拿不到土地使用证的情况。因此，在企业改制中，土地资产折股的股权持有人从法律上应为地方人民政府，并有地方人民政府的代理人(土地管理部门监管)，收益属于地方财政。 (二)、目前企业改制采用作价入股的方式通常亦采用土地熟地价折股的方法，这就存在着与确定土地租金同样的问题。根据土地价值二元论的观点:土地价值包括土地资源价值和固化在土地上的资产价值。而大部分企业所占土地上固化的资产价值都是由于企业在取得土地之后自身不断投入改造的结果，因此在作价折股时应该只是以土地资源价值折入公司股本。为了保证企业改制土地资产处置的完整性和一致性，可能采用以土地出让金为土地股权的折算基础。 五、保留划拨土地的性质 企业改制涉及的土地使用权，经批准可以采取保留划拨方式处置，该处置方式与国有土地有偿化趋势背道而驰，其适用范围亦被严格限制在以下领域。 (一)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外，因为改造或改组为公司，可将土地使用权变为股权，既符合企业自主经营的市场化要求，又可实现国有资产的保值增值(通过分取股利)。 (二)国有企业兼并国有企业或非国有企业与国有企业合并，且兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的。 (三)在国有企业兼并、合并中被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业。 (四)国有企业改造或改组为国有独资公司的。 其中(二)、(三)、(四)项保留划拨用地方式的期限不得超过五 年。这种方式主要用于国有企业兼并和松散型企业集团的土地资产处置，但如土地发生转让、改变用途等行为则必须纳入出让轨道。因此，这只是一种暂时、过渡的方式，与市场经济不相适应，不是发展方向。 对于采用短期内保留划拨土地的处置方式，还应限定由企业自用，这是因为划拨土地使用权在市场中亦能够形成交换价值。目前市场中很多企事业单位利用自己的划拨土地使用权与房地产开发商合作开发就是一个很好的例子。拥有划拨土地使用权的一方一般都会要求得到所开发物业一定比例的价值，这也足见划拨土地使用权的价值。划拨土地使用权其实是一种“优先发展权”，谁拥有它就有了在这块土地上搞开发的优先权利。这个权利是有价值的，并且可以在市场中得到实现。因此在企业改制中土地管理部门应慎重采用保留划拨土地的处置方式。从规范土地市场的角度出发，土地管理部门应该对辖区内的土地编制划拨土地使用权目录，并进行年检。 以上探讨的主要是经营性土地处置的问题。我省出台的相关政策虽然提出对非经营性土地资产的处置不纳入改制范畴，但这个问题也不应回避。实践中，经常见到许多的国有企业通常拥有大量的职工住房用地，有偿使用这些土地没有必要(大量是职工住宅用地)，也没有可能(企业交不起这些土地的出让金)。对于国有大中型企业，目前常用的做法是在母企业下再成立一个三产服务公司，进行辅业改制，管理母企业剥离下来的非经营性资产(包括土地资产)。这种处置的方式只是一种过渡性办法，切实可行的办法应是指导这些非经营性土地资产直接推向市场，与我国取消福利分房，住房分配货币化的 政策相配套。 国企改制中土地处置的方式还带有明显的政策烙印，这是历史原因造成的，期望短期内完全市场化，法制化确需一个过程。针对目前我国地方政府土地管理混乱的局面，中央政府近期出台了一系列 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ，包括省级以下土地管理部门垂直管理，建设用地审批暂停等，可见土地问题已引起中央政府的高度重视。作为一名律师，期待我国能够利用国企改制这个良好的契机，将历史遗留的国企土地处置问题妥善解决。