积极组建农民用水者协会推进节水型社会建设

积极组建农民用水者协会推进节水型社会建设 大力推行农民用水户协会 巩固、完善“供水到户”成果 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 新疆维吾尔自治区水利厅（1） 组建农民用水协会 统筹管理村级涉水事务 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 北京市水务局（8） 积极推行参与式灌溉管理 加快建立灌区可持续发展机制 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 陕西省水利厅（15） 推进农民用水户协会建设 建立农田水利建设新机制 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 广西壮族自治区水利厅（20） 大力发展农民用水户协会 全面推进我省大型灌区“两改一提高”工作 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 湖北省水利厅（25） 改革灌区管理体制和运行机制 积极推行用水户参与灌溉管理 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 湖南省水利厅（30） 河南省农民用水户协会建设情况汇报 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 河南省发展和改革委员会（36） 《大型灌区管理体制和运营机制改革研究》有关情况介绍 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 四川省发展和改革委员会（39） 培育引导 规范管理 积极促进农民用水户协会健康发展 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 湖北省民政厅（43） 规范农民用水户协会 为发展农村经济服务 ??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 新疆维吾尔自治区民政厅（48） 改革体制 创新机制 努力探索用水户参与管理的新路子 ????????????????????????????????????????????????????????????? 内蒙古自治区河套灌区管理总局（52） 加强农民用水户协会建设 开创灌区管理工作新局面 ????????????????????????????????????????????????????????? 宁夏回族自治区水利厅灌溉管理局（58） 推广用水户参与管理体制 促进灌区新农村建设 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????? 湖北省东风渠灌区管理局（66） 1 农民用水户参与灌溉管理是灌区管理体制和运行机制改革的方向 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????? 江苏省皂河灌区管理处（72） 建设协会增效益 心系“三农”办实事 ????????????????????????????????????????????????????? 湖南省铁山灌区井塘农民用水户协会（77） 实现用水户自主参与管理 走灌区可持续发展之路 ?????????????????????????????????????????????????? 甘肃省白银市东坪电灌农民用水者协会（81） 2 大力推行农民用水户协会 巩固、完善“供水到户”成果 新疆维吾尔自治区水利厅 新疆地处欧亚大陆腹地，远离海洋、气候干燥，全疆年均天然降水量为155mm，平原盆地蒸发量却达1600～2200mm，具有典型的“荒漠绿洲、灌溉农业”特点。 在新疆可以说没有灌溉，就没有农业。近年来，在水利部的关心支持下，我们在 加大灌区续建配套与节水改造力度的同时，大力培育农民用水户协会，积极探索 用水户参与管理的农村水利管理新体制，深化灌区管理体制及小型农村水利工程 管理体制改革，取得了一定的成效，为确保新疆农业发展用水和产业结构调整做 出了积极的贡献。 一、加快大型灌区续建配套与节水改造步伐，以改造促改革，不断提高灌区 综合效益 1999年以来，新疆先后有28个大型灌区129个项目列入国家续建配套与节水 改造工程投资 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ，总投资8.55亿元，其中国家投资5.7亿元，地方自筹2.85亿元。在大型灌区节水改造工程的实施中，注重新技术、新材料及新工艺的应用， 以提高项目建设的科技含量。如在许多灌区采用了排砂漏斗技术，将进入渠道90%以上的推移质泥沙排出，既减少了泥沙对渠道的磨损，延长了工程的寿命，而且 还大大减轻了农牧民每年清淤渠道的繁重负担。 大型灌区节水改造项目实施以来，已经取得了明显的效益。灌区渠系有效利 用系数提高了4个百分点，年均节水9.26亿立方米，平均国债投资1元钱可节水1.85立方米；灌区农民人均纯收入由改造前1998年的1601元，提高到2003年2697元，人均增收1096元。如果按照水利灌溉效益分摊系数方法计算，水利因素使农 牧民年人均增收88元，仅此一项5年来就可增加农民收入6亿元；灌区节水改造 进一步促进了灌区改革，改善了灌区工程状况，增强了灌区水资源配置手段，为 灌区改革打下了坚实的物质基础。 二、加快小型农村水利工程产权制度改革，探索建立农田水利基本建设新机制 为推动小型农村水利工程的建设和管理，2005年自治区人民政府发布了《新 疆维吾尔自治区小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（新政发［2005］79号）， 1 明确对小型农村水利工程通过股份合作、租赁、承包、拍卖等各种方式，放开建 设权、出让所有权或使用权，搞活经营权，落实管理权，盘活农村水利资产存量， 优化资产组合，充分调动广大农牧民和社会各界参与水利工程建设的积极性；逐 步建立起产权明晰化、投入多元化、服务社会化的小型农村水利工程管理体制和 发展机制，充分发挥小型农村水利工程的效益。 意见下发后，自治区确定博州、巴州、昌吉州、哈密地区、吐鲁番地区及乌 鲁木齐市等六个地（州、市）为新疆小型农村水利工程产权制度改革的试点地区， 目前，试点地区的改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 已经出台，有的地、州已经开展了以拍卖、租赁机电 井为主要内容的小型水利工程的产权制度改革，盘活了资产，机电井的效益得到 了应有的发挥。同时加大了农田水利基本建设工作，一是通过各级政府的以奖代 补政策，调动农民大搞农田水利基本建设的积极性。二是充分体现和发挥“一事 一议”的作用，大搞农田水利基本建设。成立农民用水户协会的灌区，通过召开 会员代表大会；没有成立协会的灌区，主要是通过召开村民代表大会，宣传新时 期农田水利基本建设的意义、作用，征求广大农牧民参与农田水利基本建设的意 见，进而调动广大农牧民投身农田水利基本建设的积极性。据统计，2005年，全疆投入农田水利基本建设的资金达16.85亿元，其中，国家投资7.48亿元，同比增加1.3%；地、县、乡自筹3.3亿元，同比增长49%；农民集资和投劳折资6.08亿元，同比增长55%；农民投工投劳3579万工天，同比增加10%以上。完成渠道防渗4236公里，配套建筑物2.7万座，同比增加7%以上。 三、大力推行“供水到户”，减轻农民负担，促进节约用水 2001年以前，新疆大部分灌区的水利工程只是供水到村，水管单位按方收费， 而村以下却是折算为按亩收费，村以下的农业用水一直是喝“大锅水”，广大农牧 民节水意识不强，缺水而又不珍惜水；在村以下的用水中，水费搭车、“人情水”、 “权力水”等问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 比较突出。 为解决乡（村）以下供水管理混乱问题，自治区人民政府在2001年下发了《关于在全疆灌区推行供水到户的实施意见》，要求从2001年开始，用3－4年时间，在全疆灌区大力推广以“供水到户”为切入点的灌区管理体制改革。“供水到户” 即是配水到户、量水到户、建帐到户和收费到户，水管人员直接与用户见面。征 收水费统一开具发票，每户农民人手一份用水明白卡，水管单位给每个用户建立 2 供水薄，相互对应。定期或每轮灌水结束后张榜公布每户农民的用水及缴费情况， 切实做到让广大农牧民用上明白水和放心水。 截止2005年，全疆灌区推行供水到户的面积超过2858万亩，深得广大农牧民的欢迎和支持，被誉为是“得民心”工程和“三个代表”重要思想的具体体现。 凡推行“供水到户”的灌区，农民的水费支出都有不同程度的减少。全疆 推行“供水到户”的灌区平均每亩减少水费支出4.5元，人均减负15元以上，受益人口超过了700万人，全疆年减少不合理支付费用总计超过1.2亿元。 推行“供水到户”，打破了 长期以来农业用水一直是喝“大锅水”的陈规陋习，农民用水有了量的概念，过 去的多灌水就能增产的意识发生了转变，节水意识显著增强，并逐渐成为广大农 牧民的自觉行为。全疆推行“供水到户”的灌区平均每亩节水量在31.6立方米以上，年节水7亿立方米以上。灌区的轮灌时间大幅减少，如：焉耆县七个星乡阿 拉莫墩村，以前全村耕地浇一次水需7天时间，推行“供水到户”后只需3天就可以浇完，浇水周期大大缩短。 实行“供水到户”，广大农牧民用上了明白水，同时还水管单位一个清白，人大、政协代表 （委员）反映“水费高”的提案（议案）明显减少。许多地方因势利导，积极建 立和推广农业灌溉收费大厅，广大农牧民自觉到收费大厅交纳水费。如喀什地区 岳普湖县，全县11个乡（镇）均建立了农业灌溉收费大厅，并正在实行计算机联 网，使广大农牧民可以到任何一个收费大厅交纳水费，极大地方便了农户。岳普 湖县农业灌溉水费征收到位率达到了100%。 推行“供水到户”，挤出了水费当中不合理的水分，还水价本来“面目”，现 行水价 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 与供水成本的差距明显可见，使水价调整有了空间。许多地（州、市） 以推行“供水到户”为契机，加快了水价调整力度，目前新疆有一半以上的地（州、 市）出台了新的水价调整方案。 四、大力推行农民用水户协会，巩固、完善供水到户成果 为理顺灌区管理体制，强化对水利工程的管理，解决好末级水利工程管理的 问题，对广大农牧民高涨的主人翁意识进行因势利导，大力推广以农民用水户协 3 会为主要形式的农民用水合作组织。 2005年9月，自治区人民政府颁布了《新疆维吾尔自治区灌区基层管理体制 改革实施意见》（新政发［2005］78号），要求用3～4年的时间完成以成立农民用 水户协会为主要内容的灌区基层管理体制改革任务。随后，自治区民政厅、水利 厅联合下发了《关于做好农民用水户协会登记管理工作的通知》，明确了农民用水 户协会是具有法人地位的社团组织以及如何登记、注册和管理归属的问题。为了 更好地推进农民用水户协会建设，许多地州也结合本地实际情况，出台了相关文 件。截止2006年5月，新疆已成立农民用水户协会1336个，用水户人数达195.13 万人，协会辖区的灌溉面积达971.17万亩，占全疆地方系统灌溉面积的19%。 农民用水户协会的成立，一是解决了长期长以来末级水利工程产权模糊不清 的问题，明确了资产的管理主体。二是调动了广大用水户参与灌溉管理的积极性， 增强了广大用水户自觉维护水利工程和节水的意识，广大农牧民作为末级水利工 程管理主体的主人翁感明显增强。三是缓解了水管单位由于承担“供水到户”工 作而负担过重的问题。 农民用水户协会的组建和运作必须体现用水户参与，缺少用水户参与的协会， 只能是个空架子，而且不会长久。我区各地在组建农民用水户协会时，一是注重 用水户的参与；二是注重用水户协会的组建程序。如哈密市回城乡沙栆井村，在 选举农民用水户协会主席时，在每位候选人前面放置了一个空瓶子，每位会员代 表可以按照自己的意愿，将神圣的一票（一个玉米粒）放入自己认为能胜任工作 的候选人瓶子中，最后以谁的瓶子中的玉米粒最多，作为协会主席的第一人选。 许多协会每年召开两次会员代表大会，重大事项在会员代表大会上充分酝酿、讨 论，大多数代表同意后方可执行，充分体现“一事一议”政策。对于协会的财务 情况、重大事项执行情况，也是通过会员代表大会向代表公布，提高协会运作的 透明度；三是注重协会章程及各项规章制度的制定。如精河县大河沿子镇农民用 水户协会制定有《农民用水户协会章程》、《协会执委会职责》、《配水 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 》、 《协会财务管理制度》等9项规章制度；四是注重协会的登记、注册工作。目前我区在民政部门注册的协会已达599个，占到协会总数的44.8%。焉耆县全县46 4 个行政村及2个农场全部成立了农民用水户协会，而且全部在民政部门进行了登 记注册。 农民用水户协会能否正常运行，关键要有经费作保障，末级水利工程供水水 费是农民用水户协会的主要经费来源。博州、巴州、伊犁州直、哈密地区、昌吉 州木垒县等一些地州和县（市）开征了末级水费，博州全州从2004年开始执行6厘/立方米的末级水价；哈密地区灌区末级水价为1.2分/立方米；昌吉市头屯河灌区的末级水价为2分/立方米；巴州焉耆县的末级水价为2厘/立方米，据统计，2005年，全疆开征末级水费751.28万元。没有开征末级水费的，主要是通过“一事一 议”制度，将协会的运行经费及末级水利工程的维护费向各用户的每亩灌溉耕地 进行分摊。 1、推行农民用水户协会促进了末级水利工程建设、维护和管理工作 农民用水户协会是农村税费改革之后，探索社会主义新农村建设的一项新机 制，同时，加强了对末级水利工程的管理和维护。农民用水户协会的成立，充分 调动了广大用户投身于农田水利基本建设的积极性。广大农牧民从“要我干”正 在转变为“我要干”和“为我干”。据对全疆农民用水户协会调查统计分析，全疆 农民用水户协会已累计完成渠道防渗85.4公里，新建渠系建筑物1150座；维修渠道6406.37公里，维修渠系建筑物4333座。全疆各级财政用于协会的补助资金达 到483.28万元，用水户自筹资金1573.26万元，农牧民投工投劳559.9万工天。 2、推行农民用水户协会，进一步促进了“供水到户”工作 推行农民用水户协会是“供水到户”政策的延续，农民用水户协会使“供水 到户”工作更加完善、更加细化，支渠以下的量水设施建设力度加大，量化管理 的手段得到了进一步的加强，水务公开更加透明，节水正在由“让我节水”向“我 要节水”转变，节水效果十分显著。据统计，全疆成立农民用水户协会的灌区年 节水量达3.19亿立方米。如昌吉市三工镇南头工村农民用水户协会成立后，由于 狠抓以“供水到户”为主要内容的供用水管理工作，节水效果十分显著。全村农 业用水量已从协会成立前的970万立方米降至为620万立方米，亩均节水200余立方米，仅节水一项，人均减少水费支出65.2元。 农民用水户协会成立后，收费工作由协会承担，减轻了水管人员的工作强度。 5 许多协会在供水时采取日清轮结，及时公布用水户的用水和交费情况，农户用水 更加清楚，水费征收到位率在97%以上。如昌吉州推行农民用水户协会的灌区，水费收缴率达到了100%；成立农民用水户协会，畅通了水价执行渠道，实现了从 水源到农户的最终水价结算制度。 回顾几年来推行“供水到户”和农民用水户协会工作，有以下几条做法、经 验值得总结： 第一，以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面落实科学发展 观，以理顺灌区管理体制、畅通水价执行渠道为着力点，以做好供水服务、提高 水的利用率为立足点，是做好灌区基层管理体制改革工作的重要思想基础。建设 社会主义新农村首要问题是农业发展的问题，在新疆这样一个干旱缺水的地区， 发展农业首先要解决好水的问题，解决好水的问题就必须加强对供用水的管理工 作，向管理要效益，通过加强管理使有限的水资源得以可持续利用。各地由于坚 定的贯彻了这一思想，认定了加强管理是农业节水的根本，从而为推行“供水到 户”和农民用水户协会工作的开展打下了基础。 第二，加强领导，完善各项政策，是做好灌区基层水管体制改革工作的基本 条件。自治区在2001年召开了推行供水到户的现场会；2005年召开由政府部门参 加的全疆水管体制改革工作会议，大部分地（州、市），结合本地实际情况，制定 出台了相关的配套政策，指导本地的推行工作有序进行。各地领导高度重视，成 立了由政府主管领导挂帅，发改委、财政、民政、水利等有关部门参加的领导小 组，领导小组下设办公室。许多地（州、市）把每年推行计划进行层层分解，一 级抓一级，并把这项工作作为考核各级干部的一项重要政绩来抓。许多县（市） 召开了动员大会，对推行用水户协会工作全面部署。领导重视、政策配套，有力 的保障了灌区基层水管体制改革工作的顺利实施。 第三，加强培训，广泛宣传，是做好灌区基层管理体制改革工作的关键环节 农民用水户协会对农牧民来讲是一个新生事物，广大农牧民对此还存在一个 认识和理解的问题，如果认识不到位，农牧民不可能从心底里完全接受，灌区改 革就很难向前推进。因此，各地狠抓了宣传动员工作，一是通过广播、电视、报 纸、宣传单及宣传车等各种方式进行深入细致的宣传报道，使广大农牧民认识到 灌区改革的意义、目的和有关法律法规政策对灌区改革的要求，了解灌区改革的 6 内容和措施，增强参与改革的意识，充分调动其积极性。二是组织基层水管人员 及乡（村）干部到试点区进行观摩、学习，以点带面，以点促面。三是加强培训， 通过对基层水管人员尤其是对村一级骨干人员和协会主席的培训，尽快提高其工 程管理及供用水管理工作的政策和业务水平。通过大量的宣传和培训工作，使灌 区管理体制改革工作得到了广大农民牧民的广泛支持，并积极参与，确保了工作 的顺利开展。 几年来，我区在灌区改革方面，虽然做了一些工作，但与上级领导的要求和兄弟省区相比还有一定的差距，灌区改革的任务还十分艰巨，尤其是灌区末级渠 系续建配套与节水改造及量水设施建设投入资金缺口很大，农民用水户协会人员 素质还有待进一步提高等。但我们有信心，在国家的关怀和支持下，在自治区党 委、自治区人民政府的领导下，加倍努力，不断加大对灌区的改造和改革的力度， 通过“两改”，提高灌区的综合效益，以水资源的可持续利用，支撑我区经济社会 的可持续发展。 7 组建农民用水协会 统筹管理村级涉水事务 ——北京农民用水协会为建设节水型新农村提供保障 北京市水务局 一、北京市基本情况 1 北京市总面积16400平方公里，其中山区面积10072平方公里，占总面积的 61%，平原区面积6338平方公里，占总面积的39%。 2 北京市郊区共185个乡镇、3978个行政村，农民人口329万人。2005年全市实现地区生产总值6814.5亿元，其中，第一产业增加值97.7亿元，第二产业增加值2100.5亿元，第三产业增加值4616.3亿元。按常住人口计算，当年人均GDP达到44969元（折合5457美元）。农民人均纯收入达到7850元。 3 北京处于半干旱半湿润大陆季风气候区，多年平均降水量585毫米。多年平均可利用水资源总量41亿方，其中地下水26亿立方米，地表水15亿立方米。全市共有中小河道160多条，总长度2400多公里。人均水资源占有量约300立方米，属资源型缺水地区。 4 农村水务的总体目标是：到2010年基本构建起农民安全饮水保障、农业高效 实用节水、乡村水环境保护、郊区防洪减灾保障和基层水务管理五大体系。农民 安全饮水达标率100%；农村污水处理率50%；农业节水灌溉面积达到95%以上；农业年使用新水由12亿m 333减少到10亿m；使用再生水达到3亿m；水土流失 治理率达到80%。 （1）农民安全饮水 截止2005年底，全市329万农民中已有184万人，2284个村实现安全饮水， 建成中心小城镇集中供水工程29处，联村及乡镇集中供水工程80处，1697处单 村供水工程，农民安全饮水达标率56%。 （2）农业高效节水 8 以设施农业滴灌为重点，节水灌溉面积464万亩，占总灌溉面积84%；与2000 3年相比，灌溉水利用系数由0.55提高到0.65，农业灌溉亩均用水量由273m下降 3到240m；农业用水占全市用水的比例由45%下降为38%。 （3）乡村水环境建设 “以水源保护为中心，构筑生态修复、生态治理、生态保护三道防线，建设 清洁小流域”的水土保持工作新思路，先后建成20多条清洁小流域。以中心镇为 重点，加强农村污水处理设施建设，截至2005年底，全市33个中心镇有21个建成了污水处理厂，日处理污水能力11万吨，污水处理率35%；一般建制乡镇和农村累计建成污水处理厂和处理设施136处，日处理污水能力达到18万吨，乡村污水处理率20%。 （4）郊区防洪减灾保障体系建设 按照变‘防汛’为‘迎汛’，既减灾防灾，又给洪水以出路；既确保安全，又 把水资源留住的治水新思路，完成生态治河800公里，32座小（2）型病险水库除险加固工程全部完成，达到部颁标准。 （5）基层水务管理体系建设 目前，郊区14个区、县全部完成水务局的组建工作，建立基层水务站93个。 近年来，北京水务落实市政府“最严格的水资源管理制度”的要求，加快“由 农村水利向统筹城乡水务转变，工程水利向资源水务转变”，服务社会主义新农村 建设，做好“三农”工作，提高水资源保障能力，取得了一定成绩，农村水务面 临着3个突出问题。 一是水少、水脏是制约统筹城乡发展的重要因素。连续7年干旱，密云、官厅两大水库来水锐减，地下水超采严重。北京城乡供水安全受到前所未有的挑战， 水资源紧缺已成为制约首都经济社会发展的第一瓶颈。 农村水污染日趋严重。农村年排污水量约4亿立方米，污水处理率偏低，只 有20%。大量的污水未经处理直接排放，加剧了污染程度。存在“先污染，后治 理”和“缺设施，无机制”的现象，水环境治理任务非常艰巨。 二是水源地保护的任务艰巨。保证首都城市供水安全是北京落实“四个服务” 的重要内容，也是北京的主要城市功能，而水源地集中在郊区，供水重点在城区。 水源地分布分散，涉及范围较广，水源保护任务较重，难度较大。 9 三是农村水务基础设施薄弱，管理不到位。农民饮水设施老化，供水标准低， 农村污水基本没有处理，排水系统不完善，乡村水环境较差。农民参与水务建设 的机制缺失，农村集体管水组织主体缺位。政府支持建设的水利工程缺乏有效运 行管理维护机制。 二、北京市推动农民用水协会建设的主要做法 1 银行推广用水户管理的经验，积极开展试点工作，总结用水协会的模式。 北京从2001年实施了世行贷款节水灌溉项目。在全市7个区县建设36万亩节水灌溉工程。在项目实施过程中，按照世行的要求，推行了用水协会管理的做 法，主要是围绕农田灌溉，探索农村灌溉工程管理和水资源可持续发展的机制问 题。目前，已组建农民用水协会及用水小组共733个。概括起来分为3种模式。 （1）乡镇设会，乡镇领导兼任会长，村设分会模式 由乡镇长兼任会长，各村分会由村委会主任兼任分会长。协会在民政部门注 册，各村分会在协会备案。如：平谷区南独乐河镇、山东庄镇、夏各庄镇、东高 村镇等镇用水协会均由镇长兼任会长，下属各分会均由村委会主任兼任分会长。 （2）水务站设会，水务站长兼任负责，村设分会模式 由水务站长兼任会长，各村分会由村支部书记或村委会主任兼任分会长。协 会在民政部门注册，各村分会在协会备案。如：大兴区黄村、庞各庄、礼贤，房 山区长阳、琉璃河，密云县高岭、北庄、西田各庄等用水协会均由相应水务站长 兼任会长，下属各分会由村支部书记或村委会主任兼任分会长。 （3）村设会，村领导兼任会长的模式 由村支部书记或村委会主任兼任会长，协会在民政部门注册。如：房山区霞 云岭乡堂上村、蒲洼乡宝水村，密云县新城子镇蔡家店村、新城子村，朝阳区孙 河乡北甸村等。 2 落实《国务院办公厅转发国家发改委等五部委关于建立农田水利建设新机制 的意见》（国办发［2005］50号）文件精神，北京市人民政府办公厅转发了北京市 水务局等五部门《关于建立本市农村水务建设与管理新机制意见》（京政办发 ［2006］41号）。从统筹城乡水务管理，提高水资源使用效率，调动农民积极性的 10 角度，设计了农民用水协会制度。 有过去单一的灌溉参与管理向村级末端涉水事务的统一管理转变。具体是以 村为单元建立农民用水协会，承担村安全饮水、水源保护、污水治理、节水管理、 用水管理、河道管护等工作。农民用水协会属于社会团体法人，下设管水员，其 主要职责是机井管理、用水计量、水资源费征收、河道管护等。 3 （1）组建程序 各区县以村为单元，在区县政府的统一领导下，区县水务部门的业务指导下， 在村委会协调下，成立农民用水协会。 各区县统一制定协会章程的框架文件及协会供水管理、工程维护、水费收取、 财务管理等规章制度和办法。组织向相关部门申请注册登记。按照专职与兼职相 结合的原则，协会设会长、秘书长、会计各一名，并根据工作任务量核定管水员 人数。山区平均每个管水员管井2～4眼及其用水户，同时管护河道（沟道）3公 里；平原平均每个管水员管井6～8眼及其用水户，同时管护河道（沟道）2公里。 用水协会负责人的产生严格按章程规定，民主选举，选出有能力、办事公道、 热心水务事业，农民信得过的人。规章制度经过用水户民主讨论，最后表决通过。 各区县根据实际情况确定用水协会的组建程序。 （2）农民用水协会职责 组织村民民主决议农民安全饮水、农业节水、水土保持、农村水环境等村级 水务建设； 组织开展农村水务项目申报的前期工作； 组织会员对农村水务工程的出资出劳进行“一事一议”； 负责村级饮水设施、农业节水设施、小型污水处理设施、村级河道、水源区 管护； 农村灌溉及生活用水的组织协调和管理； 防汛抗旱，村内涉水事务突发事件应急处置等其他水务工作； 农村管水员的管理； 农民用水协会财务管理。 （3）对农民用水协会的政策支持 11 政府对各村成立农民用水协会给予启动资金的扶持，相关部门对农民用水协 会进行培训。农民用水协会的管水员，采用农民就业的方式，市财政按照每人每 月500元的标准发放报酬，全市共确定10600名农村管水员，每年安排资金6360万元。管水员实行公开竞争选定，培训持证上岗。管水员的职责是： 机井管理：井房、机井首部设施、水表的看管维修，保证其正常运行； 用水计量：抄表，用水量统计、汇总、上报； 水资源费征收：受区县水务局或基层水务站委托，按户征收水资源费； 水利设施及河道管护：村级水利设施看护，保护河道不受垃圾、废弃物污染； 农村水务突发事件：第一时间报告并初步处理； 水源保护：村级水源区保护及水土保持，做到水源井周边30米内无垃圾、污水、养殖粪污，确保水源安全； 节水管理：加强村内节约用水管理。 管水员年收入不低于所在村农民年平均收入水平，除市财政补助部分外，不 足部分由区县、乡镇和村委会安排。 三、取得的成效 1 农民用水协会的建立，使村级末端涉水事物的管理有了实实在在的管理主体， 形成了市、区县、乡镇和村四级水务管理体系。具体体现在：一是确保农民安全 饮水工程规范管理，良性运行。工程建成后，协会自我管理，核定和征收水费， 供水设施得到及时的维护。执行“三证三卡五公开”管理制度，即：“三证”是指 供水工程运行时，必须具备水行政主管部门颁发的－取水许可证、卫生主管部门 颁发的－卫生许可证和管水人员健康证；“三卡”是指供水工程竣工后，水行政部 门及水厂必须填报的工程管理卡、水质管理卡、运行管理卡；“五公开”是指工程 运行时必须向社会公开水厂管理责任人、水价、水费收缴及使用、水质监督热线、 维修热线。2005年新建的414个村30万农民安全饮水工程，水价单村0.6～0.8元/方，联村1.0～1.2元/方,都能按时缴费，规范管理，根据典型农户的调查，平均节 水20%。二是落实科学灌溉制度，确保灌溉工程高效节水。大力发展设施农业滴 灌工程，计量到棚，收费到户。用水协会根据墒情监测数据，统一组织农户适时 适量灌溉，组织用水户按计划进行轮灌，缩短了灌溉周期，减少灌溉水量，提高 12 了灌水的效率，解决了因灌溉引起的水事纠纷。今年全市发展30万亩节水工程， 全部推广精准灌溉和墒灌溉技术。三是协会负责农村机井装表，月统月报。实现 了农用机井“一井、一表、一号、一卡、一数”的五个一管理；建立村级用水台 帐，实行月统月报。 2 农业和农村的节水潜力巨大，也是水务工作的难点，用水协会在节水工作中 发挥的作用，解决了节水的动力和机制问题，使节水工作有了突破点。一是建立 “总量控制，定额管理”的制度。2005年农业用新水比上年要压缩1亿方。具体 是市里下用水计划，区县核定用水指标，协会落实指标控制，指导村民根据指标 和定额落实灌溉制度。二是村级水务工程建设全部实施取水许可，水资源论证制 度。农民安全饮水工程和节水工程做设计的同时，必须委托有相关资质的单位进 行水资源论证，编制水资源论证报告，取水到水行政主管部门办理取水许可；三 是用水计量到户制度。农民安全饮水工程全部安装水表，计量到户；农业节水工 程的设施农业大棚装表，其他方式用电量折算水量。四是推动建立农业水资源费 征收制度。我们已初步制定《北京市农业水资源费征收管理使用暂行条例》和《北 京市农业水资源费征收实施方案》，明确由村用水协会负责统计水量、核实限额水 量、征收水资源费。限额是设施农业450立方米/亩•年，粮食作物130立方米/亩• 年，水田、鱼塘和养殖业0，其它作物200立方米/亩•年，对间作、轮作等由于种 植交叉等因素造成与以上标准不对应的，按“就高不就低”原则确定限额。五是 实施节水产品市场准入制度。管材、变频、过滤、水表等设备必须采用省级以上 工商部门注册厂家生产、通过国际质量体系认证、检测合格的产品。供水工程全 部采用节水龙头。 3 北京推动新农村水务总体任务是“饮水安全、用水计量、节水高效、雨洪管 理、污水回用”，农民用水协会是实现这一目标的载体和保障。体现在：一是发调 查表，收集农民对工程建设的意愿，对工程关键技术参数提出意见，参与决策项 目的必要性和可行性。二是组织农民对新农村投工投劳“一事一议”，在建设过程 中，调动农民的积极性，充分体现新农村建设农民的主体地位。三是工程投入使 用后，协会承担工程的管护工作，确保工程良性运行，发挥效益。协会组织农民 13 真正做到了参与决策、参与建设、参与管理。 四、建议 用水协会作为民间组织，需要在民政部门登记注册。但是，除需要三万元的 注册资金以外，还有相关的手续费用，这对农民是个不小的负担。因此，建议水 利部、财政部和民政部出台相关政策，给予政策上的支持，鼓励和调动农民参与 水务工程建设和管理的积极性，从而加快推进协会建设。 14 积极推行参与式灌溉管理 加快建立灌区 可持续发展机制 陕西省水利厅 陕西地处西北地区东部，全省水资源总量紧缺，时空分布不均，解决干旱缺 水问题是陕西水利建设的重要内容和艰巨任务。长期以来，历届省委、省政府坚 持“治秦先治水”，组织带领全省人民，大力发展农田水利灌溉事业，取得了显著 成效，全省共建成各类农灌工程17万处（其中30万亩以上大型灌区12座），累 计发展设施灌溉面积2279.4万亩，有效灌溉面积2146万亩，水利为保障全省粮食安全、促进经济社会发展做出了应有贡献。特别是近年来，按照水利部提出的可 持续发展水利思路，我们在加快灌区改造的同时，坚持建设与管理同步，以改革 促进发展，大力推行用水户参与式管理，取得了初步成效。按照会议安排，我就 陕西推进灌区用水户参与式管理作以简要汇报。 一、统一思想认识，坚持把用水户参与式管理作为灌区体制改革的重要内容 来抓 “九五”后期以来，我省对灌区基层管理体制改革也进行了大胆尝试和有益 探索，通过承包、拍卖、租赁、股份合作经营等形式，对支、斗渠等工程进行改 制，既盘活了水利资产，调动了社会力量参与兴办水利的积极性，又强化了工程 管理，提高了灌溉效益，取得了显著成效。但以上四种形式更多地强调了经营者 的商业行为，忽视了广大用水户在灌溉管理中的知情权、参与权和决策权，不能 从根本上解决产权不清、主体不明、责任不实、效益不高等问题。参与式灌溉管 理作为一种科学的管理理念和先进的管理办法，符合灌溉管理工作的客观要求， 是当今世界和我国灌溉管理的发展潮流。通过吸收农民用水户参与灌溉管理，把 灌溉管理权交给用水者协会组织，由他们按照章程开展工作，接受有关部门监督， 有效解决其它管理形式的弊端和不足，不失为灌区管理体制改革的一条好路子。 在统一思想认识、学习借鉴先进经验的基础上，近年来我们坚持把用水户参与式 管理作为灌区体制改革的重要内容来抓，在组织实施关中九大灌区世行贷款改造、 大型灌区续建配套项目的同时，按照边试点、边规范、边推广的原则，先后在一 些大型灌区进行了参与式管理改革试点，使农民用水协会从无到有，规模从小到 15 大，效益由低到高，逐步发展壮大起来，收到了显著成效。目前全省已组建农民 用水协会294个，农民自主管理支、斗渠工程1865条，灌溉面积236.5万亩，涉 及农户50.6万户，用水户参与灌溉管理生机活力的初步显现，使这一改制方式步 伐进一步加快，呈现出蓬勃发展的良好势头。 二、坚持多管齐下，加快建立健全完善的灌区参与式管理体制和机制 在推行用水户参与式灌溉管理中，我们坚持试点带路、整章建制、规范运作、 加强管理等多种措施，使这一改革举措得到稳步深入推进。 在组建农民用水协会过程中，我们坚持以水文边界划分协会管辖范围，坚持民主自愿、公开透明、合理合法、 公平公正组建协会组织，坚持做到资产产权与设施管护两者有机结合。同时，正 确处理灌溉管理单位与农民用水协会之间的三个关系：一是伙伴关系。双方都是 服务性经济实体，同受法律保护。双方职能和工作目的相同，通过有机衔接，管 好用好水利设施，充分发挥工程效益，实现灌区农业高产稳产，多方共同受益。 二是合同关系。灌溉供水中，灌溉管理单位与农民用水协会之间以书面形式规定 双方权利和义务，形成合同关系或契约关系。三是水商品关系。买卖双方把灌溉 供水作为商品，在政府定价的基础上，进行平等交易。这种相互配合、互为补充 的新型关系，为解决“三农”问题、确保粮食安全提供了有力保障。 协会成立初期，我们就要求各灌区制定出台《农民用水者协会章程》、《用水管理制度》、《财务管理制度》、《工程管理 制度》、《会员公约》等规章制度，明确用水户代表、协会主席、监事会的职责和 义务，明确末级渠系维修与管理、水量分配与落实、用水矛盾协调处理、水费收 缴事项。对灌溉用水中遇到的具体问题，坚决按制度执行，制度没有明确的，由 协会主席召集会员代表或全体会员共同协商、民主决策。去年省上先后召开了组 建农民用水协会现场会和水•扶贫•公众参与灌区灌溉管理现场会，总结交流经验， 对继续推行参与式灌溉管理改革做出全面安排部署，并与省民政厅联合下发了《关 于加强农民用水协会审查登记通知》，对协会的组建程序、审查登记、组织领导、 注册资金等各个环节进行了明确规定，省水利厅2005年4月出台了《关于加快灌区用水户参与式灌溉管理工作的指导意见》，为农民用水协会的健康发展提供了完 善的制度保障。 16 归纳起来讲，就是“一价计 费、一票到户、统征统管”。“一价计费”的基础是斗口水量，其中包括了国有水 管单位水电费、基层管理费、村组浇地费等三种费用，由政府定价，灌区管理单 位明码标价，直接与农民见面，不能变更和加码。“一票到户”是在全省大型灌区 实行统一监制的水费票据，实行微机开票到户，灌区国有水管单位建账管理，收 费环节公开、透明。“统征统管”是将水费征收权集中到灌区国有水管站，用水协 会受国有水管站委托后，方可向农民收取水费，同时将统征水费集中在国有水管 站管理，按“三费”不同性质分别建账，国营水电费上交到灌区管理单位，基层 管理费由国有水管站按开支使用管理办法监督审批，浇地费实行报账制管理。 灌溉放水前，由用水户代表收集农户在灌作物及面积，向协会执委会提出用水计划申请，协会根据各用水组用水计划， 编制协会用水计划，向管理站申请供水，做到计划供水。进一步加强田间工程管 理与维护，由协会执委会成员和会员代表为骨干，组成专业护渠浇地队，固定人 员，落实责任，坚持常年维修养护；对末级渠系改造量较大的设施，由用水协会 组织用水户，采用“一事一议”办法，集体研究、民主决策、共同筹资、维修改 造。 三、充分发挥农民群众在灌溉管理中的主体作用，努力实现多方共赢目标 参与式管理的实践表明，农民用水协会具有强大的生命力，不仅保障了用水 户灌溉管理的参与权和监督权，增强了农民的主人翁意识和积极性，同时保障了 水利设施效益的充分发挥，促进了经济发展和社会主义新农村建设，实现了多方 共赢发展目标。 一是提高了设施管护水平，保证了工程完好率。原有灌溉管理模式下，灌区 多数田间工程维护责任落不实，有人用水，无人管护。灌区末级渠系工程的管理 权、经营权交给用水协会后，实现了建、管、用相结合，权、责、利相统一，最 大限度地调动了农民参与灌区管理和建设投入的积极性，保证了灌区工程的良性 运行和效益长期发挥。宝鸡峡灌区五泉协会管辖的18斗工程，灌溉着2个村6个 组的1300亩农田，斗渠上游有380米渠道长期破烂不堪，严重影响着灌溉正常用水，2003年春季协会组建成立后，协会与用水户代表通过协商，由受益区群众共 同筹资6500元，对该段渠道进行了衬砌加固，并落实专人进行管护，较好地解决 17 了群众浇地难问题，受到群众的普遍好评。 二是促进了节约用水，提高了水的利用效率。协会通过加强用水管理，成立 专业浇地组织，使过去跑、冒、滴、漏等浪费水的现象得到有效遏制，上、下游 均衡受益。通过开展技术培训，使群众掌握了基本的测水、计费、节水方法，改 变了传统的大水漫灌习惯，促进了节约用水。泾惠渠灌区吕村农民用水协会区域 用水周期由原来每年150天缩短到110天，亩次用水量由原来的120m3下降到 390m，渠系水利用率得到较大提高。 三是减少了中间环节，减轻了农民用水负担。协会成立后，一改过去的站? 段?斗?村（组）?用水户多层管水程序，形成了新的站?协会?管理员?用水 户管水体系，减少了中间环节，杜绝了不合理收费和“搭车收费”现象。协会对 灌溉用水、交费、工程维修等开支向群众公开，接受群众监督，增强了农民对协 会的信任感，实现了灌溉水费按时足额征收、农民水费负担减轻的“双赢”效果。 宝鸡峡灌区总干高望川用水协会改制前，农户亩均水费22～25元，改制后降为18～ 22元，亩均水费明显下降，农户反响良好。 四是促进了产业结构调整，提高了管理和社会效益。新体制和机制下的参与 式管理，群众自管自用，服务质量提高，服务范围扩大，群众用水方便又顺心， 灌区产业结构调整步伐加快，经济作物种植面积不断增加，社会效益明显提高。 推行用水户参与灌溉管理后，灌区专管机构的部分基层管理职能逐步由用水协会 替代，使灌区管理单位转变职能、减员增效、深化改革得到有效落实。据统计， 我省农民用水户参与灌溉管理后，灌区管理单位运行成本逐渐减少，灌区粮经种 植比例由过去的8：2提高到了目前的7：3。西北农林科技大学改制监测评价课题组通过连续5年对关中九大灌区120条定点斗和800个定点农户跟踪调查后，得 出了“农民用水协会的改制模式表现最好，综合评价指标高于其它改制形式”的 结论。 通过几年来的探索与实践，农民参与式灌溉管理在我省发展势头良好，成效 开始初步显现。但与兄弟省份横向比较，与建立可持续发展体制机制的要求来衡 量，我省在加快推广步伐、完善改革机制、提高协会运行质量、促进可持续发展 等方面，还存在一些亟待研究解决的问题。我们要以这次会议为新契机，在水利 部和有关各方的大力支持下，紧紧围绕建设社会主义新农村宏伟目标，结合当前 18 正在全面深入推进的水管体制改革工作，认真学习借鉴兄弟省份先进经验，进一 步更新观念，锐意创新，大力推进我省参与式灌溉管理体制改革取得新的进展， 为加快建立灌区可持续发展机制、促进水利事业又快又好发展，努力服务全省经 济社会发展做出新的更大的贡献。 19 推进农民用水户协会建设 建立农田水利建设新机制 广西壮族自治区水利厅 广西水旱灾害频繁，水利基础设施建设相对滞后。加强农田水利基本建设， 对加快我区农业和农村水利发展至关重要。在近两年的工作实践中，我们以中央 新时期治水思路为指针，紧紧围绕推动农田水利建设新发展这个目标，以大力推 进组建农民用水合作组织来促进农田水利建设的开展。到2006年3月30日止统 计，全区累计已完成5276个用水户协会的组建工作，其中国营大中型灌区成立农 民用水户协会有1210个。农业灌溉用水户协会管辖的各类水利工程10667处，灌 溉面积达到286万亩，其中属新增恢复的灌溉面积84万亩。两年间间，由协会组织完成的水利工程投资达2.17亿元，其中自治区财政投入3119万元，各市财政投入1008万元，各县（市、区）财政投入5276万元，调动各村、屯集体资金和受 益群众投入的水利资金就达1.3亿元，受益农户投工投劳417万个工日，各地的用水户协会正逐步成为农田水利建设的主力军。 一、政府引导、政策推动、加快农村小型水利改革步伐 和全国的形势一样，在农业农村税费改革取消“两工”后，我区多年以来形 成的农村水利组织和投入方式发生了重大的变化，农田水利基本建设面临新的形 势和课题。一方面，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增 加农民收入，加快农村小康建设，都对加强农田水利基本建设提出了新的更高的 要求。另一方面，在新旧体制交替过程中，农村水利基本建设尤其是农村小型水 利工程建设出现了主体“缺失”，动力“空挡”的新问题。 为了解决这个问题，我们组织专门力量，在深入调查研究，认真分析总结的 基础上，提出了新形势下加快农村小型水利体制改革步伐的“三个一”基本思路。 这就是“一个核心，一个载体，一条途径”。“一个核心”就是紧紧围绕水利体制 改革这个主题，靠改革找出路，以改革促发展；“一个载体”就是大力发展农民用 水者协会，依靠农民用水者协会这个有效载体，突出农民群众在农村水利建设中 的主体地位，做到群众当家作主，坚持“一事一议”制度，充分发挥群众的主观 能动性，充分依靠群众大搞水利建设；“一条途径”就是在水利改革和发展中坚持 20 政府推动、政策拉动、利益驱动、典型带动的途径，千方百计抓好农田水利基本 建设这项工作。 （一）实行政府发动、政策推动、利益驱动、典型带动，扎实做好组织宣传、 引导发动工作。为了调动农民群众的积极性，自治区水利厅将渠道防渗、旱地灌 溉以奖代补政策向农民用水户协会管理的工程倾斜，并明确今后也将按公共财政 补助的原则继续给以资金上的扶持。2004年自治区水利厅制定出台了《广西农村小型水利体制改革实施方案》，明确自治区财政每年拿出550万元奖励资金，奖励 在冬春水利建设和农村小型水利体制改革工作中完成好的单位，并在年度水利项 目投资计划中给予重点倾斜。2005年自治区人民政府又出台了《广西壮族自治区关于加快水利改革与发展的若干意见》，自治区政府办公厅转发了水利厅等5部门 《关于建立农田水利建设新机制的实施意见》，自治区财政厅和水利厅又联合出台 《关于印发广西财政支持小型农田水利基础设施建设专项资金项目实施方案的通 知》，各市县相继出台了相应的政策文件。这些文件的出台，进一步明确了发展农 民用水户协会的工作目标、实施原则和保障机制，对建立稳定可持续的农田水利 投入投机，完善农田水利建设管护机制，形成以农民自愿出资出劳为主体的农田 水利建设新模式奠定了坚实的基础。各市县在抓好试点的基础上，深入农户宣传 发动，和农民群众算水帐，谈发展思路，让群众看到组建农民用水户协会带来的 效益，以典型的现实效益和经验鼓励和辐射带动面上改革工作的开展。 （二）加强技术指导，确保小型水利工程安全运行。县级水利部门成立农村小 型水利技术服务网络，对农民用水户协会管理的水利工程从规划设计和施工管理 提供无偿服务，对小型水库等涉及人民群众生命财产安全的社会公益性基础设施 继续实行行政领导负责制和行政主管部门责任制，加强技术检查和对工程安全的 监督，以保护和调动群众兴修水利的积极性，确保农村水利工程安全运行。 （三）加强培育发展工作，规范农民用水户协会发展。农民用水户协会是在家 庭承包经营之后，适应农村改革和发展要求的一项组织创新和制度创新，为了规 范管理和正确引导，确定农民用水户协会的合法地位，自治区水利厅协同民政厅 等六部门制定出台了《关于加强农村经济协会登记管理和培育发展工作的通知》， 本着“重在培育发展，逐步规范管理”的思路，简化登记程序，降低成立条件， 放宽资金、办公场所、会员数量、专职人员等要求来开展登记工作。明确了农民 21 用水户协会的职能和政府及业务主管部门应负的职责，制定和落实相关扶持政策， 促进农民用水户协会健康有序发展。在广西已经组建的5276个用水合作组织中，绝大部分已经到民政部门登记注册，成为合法的农村经济合作组织。 二、农民用水户协会在农田水利建设中发挥的作用与效果 通过以组建农民用水户协会为重点的小型水利改革来推进开展农田水利建设 的开展，充分体现了农村小型水利工程的社会公益性，明确受益农民既是农村小 型水利工程的建设者，又是工程的所有者、受益者，从而较好地解决了农村税费 改革、取消“两工”后如何组织农民开展农田水利基本建设的难题，为农村水利 建设和管理创新了机制，具有着强大的活力和生命力。 （一）确立了受益农民是小型水利工程的管理责任者，使农民用水户协会成为 千万农民投身冬春农田水利建设的强劲组织。农民用水户协会是受益村民自愿成 立的组织，是经过民政部门登记注册的合法社团组织，在协会制定的章程、制度 的监督之下，各会员家庭均自觉投资、投劳兴修水利，使千万农民真正“为自己” 搞冬修，“明明白白”地出钱出力，成为冬春农田水利建设的主力军。全自治区去 冬今春由农业灌溉用水者协会采取“一事一议”办法投入水利建设资金达4900多 万元，农民投工投劳达285万个工日。都安县澄江灌区农业灌溉用水者协会成立 后，通过组织会员集资2.3万元，投工4565个工日，利用国家补助的100吨水泥， 完成5条渠道防渗4.38km,新增和恢复灌溉面积1223亩。 （二）拓宽了投入渠道，实现农田水利建设投入增加。通过成立农民用水户协 会的方式，农民由过去的“要我办水利”变为“我要办水利”，兴修水利的热情高 涨，激励了地方政府加大水利投入力度，扶绥县、永福县、灵川、临桂等县通过 人大决议，各县每年从财政拿100～300万元投入非国有水利工程的建设与管理， 优先支持农业灌溉用水户协会新建和管理的水利工程维修经费补助。灵川县定江 镇党委、政府筹措60多万元，发动群众完成了4公里的白鹤支渠、西支渠渠道防渗，恢复灌溉面积1000多亩。 （三）通过协会实现了农田水利的投入、管理、维护新机制。农业灌溉用水户 协会是农民自己的组织，在水价制定、水费征收和工程管护、建设措施都由会员 自己讨论决定，通过章程、制度对用水户进行约束，自我管理。许多工程水费征 收率达100%，有部分协会还把历年拖欠的农业水费一次补收完毕，有效地解决了 22 水费征收难的问题。 （四）有利于水资源优化配置，促进了农业节水。改革后，由于明确责任主体， 增强水利工程经营管理的市场意识，提高群众对水利工程供水是商品的认识，促 进了广大农民节约用水的自觉性，减少水资源的浪费。如横县石塘镇，农业灌溉 用水户协会管辖的四个小型水库，灌溉面积4000多亩，按每方水6分钱收费后，平均亩用水量仅300立方米左右，用水量减少三分之一。横县通过组建农民用水 户协会对农田水利工程进行科学管理，合理调度、节约用水，尽管近两年来连续 遭受干旱，水利工程蓄、引水量虽然大幅减少，但仍能基本保证农业用水，为增 加农民收入，促进农村经济发展起到保障作用。扶绥县龙头乡那塘屯协会，通过 受益农户讨论决定按亩筹集资金投入水利建设43.3万元，防渗渠道21公里，按供水量计算，亩用水量从未改制前2000立方米降到改制后亩用水量420立方米，节水4倍，大大减轻农民的水费负担。 （五）促进了农业结构调整，提高农民收入。广西通过农村小型水利体制改革， 特别是农村成立农业灌溉用水户协会后，在农业组织化生产方面发挥重大作用， 为便于农业灌溉用水，他们组织群众连片种植，经灌区会员大会或灌区大会讨论， 为提高水的利用率减少水浪费，在灌区内按种植规划连片种植，促进了农业产业 化程度的提高，协会还经常与农业科技部门联系，引进新技术、新品种，调整农 业种植结构，部份协会还为会员进行产后统一收购销售。横县旺庄经联社组建的 农业灌溉用水户协会和苏马村农业灌溉用水户协会，通过协会组织制定种植计划， 实现连片种植，形成组织化生产规模化经营，促进农业增产，农民增收，旺庄协 会农民人均年增收570元，苏马协会农民人均年增收300多元。农民从水利体制改革中得到实惠，从而调动了农民投入水利工程建设与管理的积极性。 三、加强管理，进一步规范和指导农民用水户协会的发展 通过两年多来的实践，广西在推进农民用水户协会的发展方面做了一些工作， 但也存在很多问题，主要表现在： 1、发展不平衡。国营大中型灌区组建农民用水户协会进展不快。全区到目前 为止在大中型灌区中组建农民用水户协会仅有1210个，一些国营管理单位的领导对国营灌区组建农民用水户协会的认识不足，部分国营灌区的管理体制改革难以 开展，等靠要思想依然存在。 23 2、协会在小型水利工程建设和管理中发挥的作用相差较大。有财政投入作引导的市、县（市、区），协会利用政府补助的材料组织群众投工投劳开展小型水利 工程建设，取得了良好的效果；没有财政资金作引导的市县，协会组织群众维护 改造工程的难度大。 3、协会的运作管理有待加强。协会的培训、协会的发展规划、协会的运行管理，发挥协会的作用工作没有引起足够的重视，一些地区的农业灌溉用水户协会 的作用优势没有突出。 在认真总结去冬今春以农民用水户协会为载体推进农田水利建设开展取得的经验基础上，广西水利厅将要求地方水利部门严格按照业务主管部门的职责，进 一步加强管理，切实做好农民用水者协会的培育和发展工作。一是指导协会做好 所管理工程的发展规划，引导农民通过“一事一议”的方式制定年度工程投入方 案；二是与发改、民政部门密切协作，进一步贯彻落实好国家发改委、水利部、 民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设工作的意见》的精神，加大培 育和规范农民用水户协会发展工作，定期做好协会管理人员的业务培训工作，进 一步完善各项管理制度；三是进一步研究制定保护农民兴修水利的积极性，支持 协会健康发展的水利政策，特别是要根据《国务院办公厅转发发展改革委等部门 关于建立农田水利建设新机制意见的通知》和《自治区政府办公厅转发五部门关 于建立农田水利建设新机制的实施意见的通知》要求，尽快建立长效的投入保障 机制，加大对农民用水户协会开展的小型农田水利工程建设支持力度，巩固农村 小型水利改革的成果。 在建设社会主义新农村的进程中，我们要坚定不移地把推进以组建农民用水户协会为重点小型水利改革作为促进农村涉水事务民主管理、民主决策、民主监 督的重大措施来抓，以调动农民群众积极投身到他们自身受益的农田水利建设中 来，为广西农村经济的发展和社会主义新农村的建设作出新的贡献。 24 大力发展农民用水户协会 全面推进我省大型灌区 “两改一提高”工作 湖北省水利厅 一、我省农民用水户协会的现状 湖北省有30万亩以上大型灌区32处，设计灌溉面积2111.52万亩，占全省灌溉面积的60%。32个大型灌区分布在我省46个粮食主产县（市、区），对确保我 省粮食生产安全和农村经济社会发展起着举足轻重的作用。1998年开展大型灌区续建配套与节水改造以来，全省共完成投资6.86亿元，新增、恢复和改善灌溉面 积246万亩，年新增粮食生产能力3.2亿公斤，年增节水能力5亿立方米。 自1995年我省在世行项目区引进用水户参与灌溉管理以来，通过创办试点， 积累经验，到稳步推广，经历了12年的发展历程。到2002年，全省共组建农民用水户协会126个，覆盖灌溉面积119万亩。2003年以后，随着大型灌区“两改一提高”工作的不断深入和投入力度逐步增加，我省大型灌区不仅续建配套与节 水改造成效显著，而且农民用水户协会也迅猛发展，协会数量连续三年每年翻一 番，覆盖灌溉面积也成倍扩大，共组建农民用水户协会856个，覆盖灌溉面积488.4万亩。 截止目前全省大型灌区成立了982个农民用水户协会，管理支渠以下的渠道 4556公里，控制灌溉面积607.4万亩，参与的农户共58.6万户、312.4万人，涉及48县（市、区）、276个乡镇、3568个行政村。实践证明，以农民用水户协会为主 的农村用水合作组织参与灌溉管理，既是完善管理体制的最佳模式，又是规范灌 区用水管理的最优途径。 二、我省农民用水户协会的主要成效 农民用水户协会的发展，对巩固和扩大我省大型灌区“两改一提高”成果、 理顺管理体制、实现良性运行、全面推进大型灌区可持续发展等方面具有十分重 要的意义，成效十分显著。 1、完善了“灌区管理+协会+农民”的管理体制，为大型灌区可持续发展提供 了体制保障。农村土地家庭承包经营后，灌区干支渠以下的末级渠系出现诸多问 题：管理主体“缺位”、事权划分不清、行政资源浪费、管理权责“错位”；供用 25 水协调难度大，水浪费严重；水费收取混乱，水费收取率低；末级渠系年久失修， 积病成险，效益衰退。为了建立适应新形势发展要求的新体制，我省做了一些有 益尝试，效果和理想。如我省漳河等灌区在完成管理体制改革的同时，以水文边 界为单元将分散的农户组建成农民用水户协会，内部实现“自我管理、自我约束、 自我服务、自我发展”；协会成为灌区支渠以下管理责任主体，负责渠系的维修养 护，与灌区管理单位签订供水合同并配水到户，完善了“灌区管理+协会+农民” 的管理体制。漳河灌区已组建协会67个，覆盖灌溉面积63.6万亩，有效消除了原 来灌区末级渠系管理的空白区。当地政府和水行政主管部门也从农业灌溉用水繁 重的协调事务中得到了“解放”，管理单位要直接面对千家万户局面的压力减轻了， 农民用水户的合理权益得到了保护，从而实现了灌区管理单位和农民用水户的双 赢，最终为灌区的可持续发展提供了体制保障。 2、规范了灌区用水秩序，减少了水费征收中间环节，提高了灌区的管理水平。 随着协会的迅猛发展，协会在用水秩序、水费征收方面发挥着越来越重要的作用， 也带动了整个灌区管理水平的提高。协会成立前由于没有有效的管水组织，放水 秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为政，用水矛盾突出，需要大量守水 劳力，水事纠纷频频发生，而用水也得不到有效的保障。协会成立后，灌溉用水 进行民主协商、集体决策，制订相应的用水制度，实现有序用水，避免了千家万 户或单个村组要水造成无序供水的浪费。同时协会之间协调供水，实现整个灌区 用水的统一调度。从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。在水费征收方面， 建协会前，水费征收由农户—组—村—乡（镇）—灌区，中间环节多。极易出现 层层加码，层层截留、挪用水费，造成农民高负担用水，灌区管理水费收取率低 的局面。建协会后，协会与灌区管理直接签订供用水合同，中间环节减少，实行 “水量、水价、水费”三公开和一票到户。据调查，我省灌区组建协会的地区水 费收取率都在90%以上，且农民用水的水价均控制在批准的范围内。据测评，我 省协会工作人员、村干部和乡镇领导及管理人员对协会评价“满意”均在80%上， 农户对协会评价“满意”的高达90%。 3、构建了农民主动投入灌区末级渠系建设的有效途径，恢复和改善了灌溉面 积。近几年，农民用水户协会的规范运作、能力建设得到加强，一些灌区的协会 通过实施“一事一议”，组织农户对受益范围内的末级渠系进行维修改造，开始从 26 末级渠系管理主体“单一身份”向建设和管理主体“双重身份”转变，构建了农 民主动投入灌区末级渠系建设的有效途径，在一定程度上缓解了目前末级渠系建 设滞后的问题。宜昌市东风渠灌区27个用水户协会，先后投工12.3万个（折合资 金125.4万元），集资50万元，用于末级渠系建设。漳河灌区总干渠一支渠成立协 会发动农户按照谁受益、谁投资、谁管理的原则，受益农田每亩集资10元，集中 用挖掘机对渠道进行了一次彻底清淤，同时组织农户投劳，共维修渠道12公里， 输水效率和灌水效益明显提高。全省大型灌区通过实施节水改造后，恢复和改善 的灌溉面积中近三成来自协会的贡献。漳河三干渠洪庙支渠，建协会时灌溉面积 3000亩，后来恢复到5200亩。 4、农民用水户协会的蓬勃兴起，为我省农田水利基础设施建立长效机制探索 出一条新路。长期以来，由于受计划经济时期的影响和农村体制的限制，农村小 型水利基础设施建、管、用三位分离，“有人建、无人管”的现象极为普遍，导致 小型水利工程年久失修，积病成险，效益衰减。通过实践和探索，农民用水户协 会在大型灌区中得到快速、健康发展，带动和促进了其它小型农田水利工程产权 制度改革，探索出适合不同工程特点的管理模式，如江汉平原地区针对田间排水 任务重的特点，产生了农民灌排协会管理模式；山丘区根据小型蓄水工程的特点， 创造出了产权受益者共有的管理模式；鄂北岗地的机井工程及水源工程，实行承 包、租赁、拍卖、股份合作等产权制度改革，既盘活了存量资产，实现了滚动发 展，又落实了管理主体。 5、农民用水户协会已经成为小型农田水利工程建设的主体。我省有20个县 （市、区）列入“民办公助”小型农田水利建设试点，从试点实施的情况看，效 益十分明显。在实施“民办公助”小型水利的过程中，农民用水户协会不仅是小 型水利工程建设的中坚力量。全省20个“民办公助”试点中有近80%的项目是农 民用水户承担项目建设任务，由农民用水户协会向受益农户宣传发动、争求民意、 组织农民投工投劳筹资，地方政府每年为劳工难组织、资金难凑措而发愁的困境 消除了；而且农民用水户协会组织实施田间水利工程解决了政府不能解决的问题。 如农民用水户协会组织农户兴建直接受益的小型水利工程，其投工投劳不受鄂政 办发〔2005〕97号文用工上限的限制，受益农户在协会的组织下筹集农民所能承 受范围的资金用于“民办公助”小型水利工程建设，不属增加农民负担等等。正 27 如人民日报记者赵永平通过对我省当阳市农民用水户协会的调查所述：“协会管活 了小农水”。 6、农民用水户协会成为实施“一事一议”的有效载体。农村税费改革取消“两 工”后，各级党委、政府为了抑制农田水利基本建设出现滑坡的态势，相继出台 了农村公益性设施建设“一事一议”的有关政策，政策出台初期，由于地方党委、 政府怕碰红线，加之“一事一议”操作程序过于复杂，农民参与意识不到位等原 因，很多地方实施“一事一议”效果不理想，一度出现“事难议”、“议而不决” 的困难局面。据调查襄樊市这两年共开展“一事一议”10253次，成功的仅为3515 次，占议事量的34.3%。但是，我们通过对当阳黄林支渠、宜昌鸦鹊岭、漳河二干 渠等十余个农民用水户协会组织实施的农村小型水利工程建设的“一事一议”调 查，发现效果十分理想，议事成功率超过90%以上。实践证明农民用水户协会已经成为农村实施“一事一议”的有效载体。 三、我省发展农民用水户协会得主要做法 为了使农民用水户协会得以全面、快速、健康发展，我省进行了一些有益的 探索和实践，主要做法体现在如下几个方面： 1、各级政府、水行政主管部门及灌区管理单位加大扶持力度，为农民用水户 协会健康发展创造了条件。为了全面加快农民用户者协会的发展进程，我省各级 政府、水行政主管部门、灌区管理单位，通过成立专班、总结经验、培训交流和 媒体宣传，积极培育和推广农民用水户协会。截止目前，组织出版如《灌区用水 自主管理探索与实践》等培训教材10余套，共向灌区管理单位和协会发放3000 余册，培训人员3600余人次。2005年省水利厅、民政厅联合下发了《关于加强农民用水户协会审查登记的通知》，对农民用水户协会审查登记工作作出了明确具体 的规定要求。并将发展和规范协会工作纳入省水利厅年度工作责任考核目标，增 强工作人员的责任感。荆门市以荆政发〔2002〕29号文印发了《荆门市农民用水户协会管理暂行办法》，对协会的组建与选举、服务范围与职能、灌溉管理与工程 维护、经费来源与财务管理等内容都作了具体的规定。为农民用水户协会的全面 推广提供了政策依据和技术支持。同时，我省充分利用各种舆论工具加大对农民 用水户协会的宣传力度，我厅多次组织有关新闻单位到现场调研和采访，中央电 视台、湖北电视台等进行了新闻报道，人民日报、湖北日报等进行了专题报道。 28 为农民用水户协会快速发展起到了很好的导向作用。 2、统筹推进灌区末级渠系产权制度改革和灌区管理体制改革，为协会健康持 续发展提供良好的制度环境。农民用水户协会的发展、灌区管理体制和产权制度 改革都是大型灌区“两改一提高”的重要内容，相互关联，缺一不可，必须统筹 推进。实践证明，灌区管理体制的改革，必然产生促使农民用水户协会发展的强 大动力，有利于协会规范组建，也是推进协会发展的关键所在。如漳河灌区、东 风区灌区和天门引汉灌区管理体制改革基本到位，农民用水户协会也比其他灌区 发展要好。目前我省按照国家和省有关部门的要求部署，抓紧推进灌区管理体制 改革，争取年内初步完成。 3、各级财政持续增加末级渠系建设的投入，将农民用水户协会推广与末级渠 系建设有机结合起来。近几年来，国家集中对大型灌区骨干工程进行节水改造， 成效显著。而末级渠系建设投入一直乏力，直接影响了大型灌区整体效益的充分 发挥。我省在加强大型灌区田间工程建设和管理方面做了一些有益的探索，实践 证明，各级财政安排部分补助资金，以农民用水户协会为载体，通过协会开展“一 事一议”，加强末级渠系建设，是有效可行的途径。我省省级财政从2005年起， 每年拿出5000万元资金采取“民办公助”方式，通过协会运作，重点支持田间小 型水利工程建设。宜昌市从2005年开始，由市政府每年投资2000多万元实行“以 奖代补”，用六年时间对3500公里末级渠系实施节水改造。并在实施工程中坚持 建管并重，将农民用水户协会推广与末级渠系建设有机结合起来，统筹安排。截 至目前，共新建、改造末级渠道600公里，组建农民用水户协会300个，末级渠 系的建设和管理呈现良好的发展势头。 29 改革灌区管理体制和运行机制 积极推行用水户参与灌溉管理 湖南省水利厅 1995年12月19日，我省第一个大型灌区农民用水户协会——铁山灌区长塘 农民用水户协会正式成立。以此为基础，我省开始了用水户参与灌溉管理的实践 与探索。特别是1998年以来，我们按照水利部“两改一提高”要求，坚持以改造 促改革，以改革促发展，对大中型灌区管理体制和运行机制进行了改革，用水户 参与灌溉管理取得了长足发展。 一、用水户参与灌溉管理改革进展情况 十年来，我省积极开展用水户参与灌溉管理的研究与实践，努力推行农村灌 溉用水管理的新模式。1998年以后，我省结合大型灌区续建配套与节水改造，对 灌区管理体制和运行机制改革进行了认真的探索。到目前为止，全省已建立农民 用水户协会771个，协会管理的灌溉面积148.54万亩，协会人数170.28万人。其中：大型灌区农民用水户协会223个，协会管理的灌溉面积117.92万亩，协会人数128.55万人；中型灌区农民用水户协会45个，协会管理的灌溉面积20.39万亩，协会人数26.71万人；小型灌区农民用水户协会503个，协会管理的灌溉面积10.23万亩，协会人数15.02万人。全省在民政部门登记注册的农民用水户协会87个，管理的灌溉面积54.93万亩，协会人数50.25万人。 “十五”期间，全省用于农民用水户协会基础工程设施建设的总投资为8815.25万元（平均每亩59.34元），其中中央财政投资3370.87万元，地方财政投资2480.49万元，用水户自筹资金2896.89万元，用水户投工投劳719.31万工日（人平4.2个工日）。2005年全省用于农民用水户协会基础工程设施建设的总投资为2829.16万元（平均每亩19.05元），其中中央财政投资587.13万元，地方财政投资501.27万元，用水户自筹资金1740.76万元，用水户投工投劳118万个工日（人平0.8个工日），农民用水户协会开支管理经费326.4万元（亩平2.2元）。 二、推行用水户参与灌溉管理的做法和经验 1 1995年，我省铁山、六都寨两个灌区列为世界银行提供贷款的长江流域水资 30 源项目子项目区，在项目中引入了“经济自立灌区”和“农民用水户协会”的管 理模式。我省抓住这一机遇，积极进行了灌区运行机制改革。在铁山灌区长塘、 六都寨灌区神龙岩等支渠组建农民用水户协会，开展了“用水户参与灌溉管理” 模式与我省灌区实际相结合的应用试点工作。为了使试点工作达到预期目标，我 省一是完善配套试点支渠工程设施。提高用水户参与管理的积极性，减轻用水户 的负担，确保协会正常运作；二是培训协会工作人员。协会管理者本身就是用水 户，分层次分阶段进行技术培训，使农民了解相关的国家政策，熟悉有关管理方 法，为协会运作打下良好基础；三是广泛宣传发动。通过宣传发动和各方面深入 细致的工作，取得了当地政府的支持，也消除了用水户的顾虑，使他们积极参与 灌溉管理改革；四是帮助协会建章建制。由于“用水户参与灌溉管理”模式是一 个新课题，灌区管理单位必须帮助协会制定章程和各项管理制度。通过积极努力， 我省铁山、六都寨灌区的“用水户参与灌溉管理”改革试点取得了成功。随后， 全省以铁山和六都寨灌区试点为典型，根据各灌区的实际情况有序地逐步推广。 2 按照水利部“农村水利改革”的要求，狠抓了农民用水户协会的推广工作。 在推广过程中，根据铁山、六都寨两灌区的成功经验，坚持六条原则：一是坚持 农民用水户协会是具有法人资格的经济实体和社团组织，协会有关执委成员经过 民主选举产生；二是坚持严格按照水文边界组建用水户协会，以保证水资源的科 学调度；三是坚持灌区农民用水户协会执委会成员既是用水者，又是工程管理者 和维护者；四是坚持灌区专业管理单位必须帮助协会建章建制，制订好用水管理、 工程管理、财务管理等各项制度；五是坚持协会内部要实行水务、财务公开；六 是坚持用水户协会要接受政府、业务主管部门和灌区专业管理单位的监督和指导。 在“用水户参与灌溉管理”的推广过程中，由于坚持了上述六条原则，多年来所 组建和运行的“农民用水户协会”得到了水利部、世界银行和灌区用水户的肯定。 2000年7月上旬，中国灌区协会、世界银行和英国国际发展部联合主办，在岳阳 市铁山灌区召开的“用水户参与灌溉管理国际研讨会”，推广了我省“农民用水户 协会”的成功做法；2002年7月，我省在邵阳市召开的“全省水利产权制度改革 研讨会”，“农民用水户协会”作为一个改革成功的典范被重点推介；2003年9月， 在召开的“全省灌区工作会议”上，将“用水户参与灌溉管理”作为灌区改革的 31 一种模式，在各灌区全面推广。2004年以来，结合水利部“面向贫困人口的农村 水利改革项目”，在我省铁山、韶山和六都寨三个灌区进行示范推广。2005年12月，在全省小型农田水利建设现场会上，推介了桃江县建立和推广农民用水户协 会的经验。到目前为止，韶山、铁山、六都寨三个试点灌区共建立农民用水户协 会103个，协会管理的灌溉面积44.8万亩，占灌区实灌面积的40%；双牌灌区2004年下半年以来，灌区管理局下大力气抓推广，取得了可喜的成果，目前双牌灌区 已建立农民用水户协会19处，协会管理的灌溉面积8.84万亩，占灌区实灌面积的31%。2004年以来，桃江县委、县政府针对“水利工程老化失修、管水用水矛盾 突出”的情况，以大中型灌区、小型水库和灌溉机埠为依托、以村组为基础，大 力发展农民用水户协会，目前桃江县已建立大小农民用水户协会361个，协会管理的灌溉面积8.84万亩，参与农户5.8万人。 3 为使“农民用水户协会”顺利运作，我们提供了强有力的政策支持，使其不 断配套、完善、提高。2003年湖南省人民政府以湘政发［2003］17号文下发了《湖南省人民政府关于印发〈湖南省利工程水价核定及水费计收使用管理办法〉的通 知》；2003年年底由省水利厅和省物价局联合召开了全省水价改革工作会议，就灌 区水价改革作了全面部署，对各大型灌区的成本水价进行测定后，由省物价局以 湘价成审［2004］02号文发布了《湖南省价格成本调查队关于全省大型水库、灌 区农业灌溉水费供水成本的审核结论》。2004年湖南省人民政府以湘政办发［2004］8号文下发了《湖南省人民政府办公厅转发省水利厅关于〈湖南省利工程管理体制 改革实施意见〉的通知》；2005年省民政厅和水利厅以湘民民发［2005］31号文联合下发了《关于做好农民用水户协会登记管理工作的通知》；2006年5月，湖南省人民政府以湘政办明电［2006］75号明传电报（特急）下发了《湖南省人民政 府办公厅关于加快推进全省水利工程管理体制改革的通知》。这些政策的出台和相 关工作力度的加大，为进一步促进农民用水户协会在我省灌区的发展提供了政策 依据，确保了用水户协会组建和运行的顺利进行。 三、用水户参与灌溉管理的成效 用水户参与灌溉管理的实践证明，它不仅解决了多年来灌区所属支渠以下工 程管理主体缺位这一重大问题，而且实现了灌溉供用水的双方直接见面，提高了 32 水费实收率，减轻了农民负担，促进了节约用水。同时也体现了农民的意愿，推 进了民主建设进程，为建设社会主义新农村打下了基础。《湖南日报》在2005年 12月20日头版头条以《桃江创新灌溉管理模式—用水户协会提升资源利用率》为 标题的经验介绍。《人民日报》2006年4月3日头版头条登载了《协会服务农户家家节支省心—湖南铁山灌区“一把锄头”管好水》的新闻，充分体现和肯定了我 省在用水户参与灌溉管理所取得的成效。 1 长期以来，大中型灌区支渠以下工程管理主体缺位，灌区、乡镇、村互相牵 制，互相推诿，工程维修难落实，水费难收缴，农民意见较大。农民用水户协会 建立后，明确了协会为管理主体，农民用水户的积极性得到了充分调动，灌溉管 理、工程管理和维修养护都得到了落实，各项工作有了显著的改观。， 2 农民用水户协会积极宣传节约用水、加强用水管理，推广节水技术，增强了 用水户的节水意识。据调查测算，我省农民用水户协会灌溉区，每亩农田用水量 减少50～130立方米不等。如铁山灌区已建的42个农民用水协会，通过采取工程措施和非工程措施，年节水1600万立方米，农田用水量亩均减少64立米；白马 灌区农民用水户协会通过推广先进的节水技术，减少了水量浪费，田间灌溉用水 由原来的450～480立米/亩降低到380～400立米/亩。 3 农民用水户协会管理的灌溉区，改过去单纯按亩计收为支渠口按方计收，斗 渠口以下按亩计收，水费标准按本级渠系灌溉成本价确定，水费由农民用水户直 接开票收费到户，推行水价公开，按实收费，减少了水费收缴的中间环节，杜绝 了附加在水费上的各种不合理收费现象；同时，协会将收费情况向农民公布，接 受监督。如铁山灌区已建的42个协会，原搭车收费3～6元/亩/年不等，最高的达10元/亩/年，协会建立后，平均减少水费支出3.76元/亩/年，农民实际水费支出普遍降低10～15%以上。 4 双牌灌区十三支渠位于尾灌区，建立用水户协会前，每年一到灌溉季节，千 把锄头上渠道，水事纠纷不断。1997年底，建立农民用水户协会以后，实行“一 33 把锄头”放水，八年来，未发生一起争水抢水事件。桃江县过去平均每年发生水 事纠纷400多起，全县万人上渠接水送水，为争水打架斗殴的事件屡见不鲜，用 水户协会建立后，建章立制，统一调配，“一把锄头”放水，水事纠纷得到了遏制。 5 桃江县过去开展水利建设主要靠各级财政投入，“财政给多少钱，就做多少 事”。用水户协会成立后，将水利工程的管理权和使用权移交给农民用水户协会， 工程的完好程度与所有会员的切身利益密切相关，灌区农民真正体会到农民用水 户协会是自己的管水组织，从根本上改变了农民只管用水不管工程的习惯，农民 自觉地把水利工程的管理和维修养护当作自己的事。通过农民用水户协会牵头和 组织，2005年全县农民用水户自筹工程维护资金达1200万元，维修整治大小水利工程670处。 6 农民用水户协会严格执行协会的章程和各项规章制度，加强用水管理，按农 户需求调度水量，确保了协会内的农田适时适量得到灌溉，服务质量有了明显的 改善，得到了农民用水户的信赖和赞誉。 四、用水户参与灌溉管理在发展中存在的问题 1、用水户协会的建立直接触及了相关主体特别是乡镇的利益，在乡镇一级存 在阻力。 2、灌区支渠以下工程老化失修，设施不完善，影响了农民用水户协会的运行 和发展。 3、农民用水户协会的政策支撑体系有待进一步加强和完善。 五、工作打算和建议 1 ?搞好农民用水户协会推广的规划工作。计划再用五年左右的时间在全省所 有大型灌区、部分中小型灌区完成农民用水户协会的推广和组建工作，实现一渠 一会，一堤一会，一塘一会，一机一会。 ?完善与农民用水户协会相配套的政策法规，制定和出台“农民用水户协会 管理办法”等规章，以建立规范的管理体制和运行机制。 ?狠抓农民用水户协会的推广组建工作，做到建一处成一处，发挥一处效益。 34 ?积极筹措资金帮助农民用水户协会搞好所管灌溉区工程的建设、维修养护 工作。 2 ?各级政府进一步加大对农民用水户参与灌溉管理的支持引导力度。 ?要求国家和各级政府加大对灌区支渠以下工程续建配套的资金投入力度。 ?有关部门要通过各种渠道为农民用水户协会的组建提供资金支持。 35 河南省农民用水户协会建设情况汇报 河南省发展和改革委员会 一、目前我省农民用水户建设情况 目前，我省已建成万亩以上灌区243处，其中30万亩以上大型灌区38处，设计灌溉面积为3543万亩，灌区内总人口为2904万人，占全省总人口的30.7%，粮食总产平均占全省粮食总产约1/4,灌区内的粮食单产是非灌溉面积粮食单产的 1.56倍；大型灌区在我省农业生产及农村经济发展中占有举足轻重的地位，为保 障国家粮食安全做出了重要贡献。因此，我省高度重视灌区的建设和管理体制的 建立、改革工作。特别是近年来，在国家的大力倡导和支持下，以用水户协会为 组织形式的用水户参与灌溉管理模式在我省迅速发展。截止目前，已在全省大中 小型灌区内组建了依托现有渠系或以乡村行政区划为单元的用水户协会2557个，涉及灌区灌溉面积1179万亩；已在民政部门注册登记的协会432个。组建的模式主要有两种， 二、用水户协会建设的成效 近年来，随着农民用水户协会的不断发展，农民参与灌溉管理的积极性不断 提高，给灌区带来了新的活力，水费征收及灌区末级渠系工程的管理得到了加强， 其成效非常明显。主要表现在： 一是规范了用水秩序，解决了末级渠系工程管理组织长期缺位问题；同时， 增加了供水的计划性和透明度，减少了乱扒乱堵的现象，减少了用水矛盾。 二是增强了农民节水意识，提高了渠系水利用率。用水户协会建立后，做到 了灌溉用水按用水量交费，从而增强了农民节水意识，提高了灌溉水利用率。 三是减少了中间环节，增加了灌区水费收入，为灌区建设打下了良好的基础。 用水户协会的建立，一方面减少了灌溉费用支出的中间环节，另一方面杜绝了乡、 村截留挪用水费、搭车收费的现象，既降低了用水户的水费支出，又提高了灌区 的水费收入。 如我省原阳县韩董庄灌区，已成立41个渠系用水户协会和326个村用水户协会，并全部在民政部门注册登记。涉及农户数量达到9.8万户。协会运行以来，灌 区管理、水费征收等均取得了明显成效。在引水量未增加的情况下，全县水稻种 36 植面积比往年扩大了5万亩，水费实际征收率由原来最低时期的20%提高到84%， 达到创纪录的422.98万元，其中返还两级用水协会122.36万元，使灌区建设，协会运行都步入了良性循环轨道。 三、我省所做的主要工作 我省紧紧抓住国家支持末级渠系建设这一机遇，一方面支持灌区完善灌区渠 系配套，另一方面强力推进用水户协会的建设。主要做了以下两方面的工作： 一是全面贯彻落实国务院办公厅转发国家发改委等部门《关于建立农田水利 建设新机制意见的通知》，切实推进农田水利建设管理体制的改革。省委书记徐光 春、省长李成玉明确要求要认真研究探索新形势下农田水利基本建设的有效组织 形式，探索以政策引导、资金支持、民主议事、组织协调和技术服务等方式，充 分调动农民参与农田水利建设的积极性；加强对农民用水户协会建设的支持和指 导，在完善村级“一事一议”、推进农田水利建设管理制度改革和水价计收改革等 方面取得实质性的进展。省政府办公厅去年即下发了《关于加强农业末级渠系管 理规范农业水费计收工作的意见》，规范、指导全省农业水费计收工作，并以政府 工作快报的形式向全省推广了驻马店市农村小型水利工程产权制度改革的做法， 其中特别强调了农民用水户协会的作用和建设。今年，我省又在用水户协会开展 比较好的原阳县韩董庄灌区召开了由全省18个市及38个大型灌区管理单位参加的现场会，推广韩董庄灌区的经验；同时，及时转发了国家三部委《关于加强农 民用水户协会建设的意见》，并结合我省实际提出了用水户协会建设的指导思想和 原则，制定了必要的保障措施。 二是增加投入，支持农田水利工程建设。今年，省本级支出预算用于农业支 出安排为10.62亿元，比去年增加1.1亿元，其中用于农田水利工程建设、节水灌 溉及灌区配套专项资金达到1.44亿元，比去年有大幅度的增加。同时，我省还整 合农业综合开发资金，集中70%的资金重点支持24个产粮大县进行以中小型灌区配套等农田水利建设为主的中低产田改造，平均每县投入1000多万元。 四、对农民用水户协会建设发展的几点建议 通过这几年用水户协会的运行，我们认为目前主要存在着部分水管单位对用 水户协会建设的迫切性认识不足，用水户协会缺乏必要的经费支持等问题。针对 这些问题，我省提出以下几点建议： 37 一是建议对用水户协会给予适当的资金扶持。去年财政部开展试点，对部分 用水户协会给予了10万元资金扶持。我省新乡市有关部门也采取措施，对部分用 水户协会给予了2万元资金扶持。使用水户协会有了基本的办公条件，为其正常 运行打下了良好基础。因此，建议国家今后继续加大对用水户协会的资金扶持， 为协会在建立之初开展工作创造必要的条件。 二是加强对协会中农民必要的技术培训工作。几年来我省对建立农民用水户 协会的重要性做了大量的宣传教育工作，使农民对用水户协会的作用已有所了解。 但由于协会内绝大多数农民没有受到过专门的技术培训，缺乏对渠道流量测定， 渠道、涵闸的维修养护基本知识，限制了协会作用的全面发挥。因此，建议国家 安排必要的经费，对协会中农民进行必要的技术培训，使他们能掌握基本的维修 及节水的技术知识。 三是请求国家继续对我省末级渠系改造建设给予资金扶持。全省38个大型灌 区已有24个灌区进行了节水改造续建配套，一些大型灌区通过节水改造，其骨干 工程已得到改善，渠道输水能力有了很大提高，但渠系配套跟不上，影响了灌区 整体效益的发挥。因此，建议国家继续在末级渠系改造建设方面继续给予资金扶 持，为农民用水户协会的运行提供一个较好的工程基础，使我省的农村水利基础 设施能更好地为社会主义新农村建设服务。 38 《大型灌区管理体制和运营机制改革研究》 有关情况介绍 四川省发展和改革委员会 一、课题研究背景 大型灌区是我国农业重要的基础设施,是农业生产的主动脉，在国民经济中具有举足轻重的重要地位和作用。然而，随着改革开放的不断深化和市场经济环境 的逐步确立，大型灌区现行管理体制和运营机制所造成的政事不分、政企不分， 管理不顺、运转不活，机构臃肿、人浮于事，入不敷出、效益下降等问题越来越 突出，在很大程度上制约了灌区的进一步发展，进而也影响了农业和农村经济的 发展。 为进一步研究大型灌区改革中的一些深层次问题，以更好地指导大型灌区改 革，国家发改委将《大型灌区管理体制和运营机制改革研究》课题列入了重点研 究课题，国家发改委农经司、水利部农水司、有关地方发改委和内蒙古河套灌区 管理局的有关人员组成了课题组。课题组在调研并反复征求有关方面意见的基础 上，历时1年多、数易其稿，最终形成《大型灌区管理体制和运营机制改革研究》 课题研究成果。 二、课题研究成果简介 课题的研究以党的十六大精神为指导，旨在立足宏观角度，从大型灌区现状研究 入手，重点分析灌区管理体制和运营机制存在问题的原因，把服务于“三农”问题的 解决、促进农村生产力的提高作为改革的最终目的，针对现状，从机制和制度的设计 上入手，通过体制的改革创新，促进大型灌区管理水平和运营效率的提高，为农业生 产水平的提高服务；通过民主管理机制的建立健全，把水利这个命脉尽可能地交给农 民自己掌握，为农村生产力的进一步解放服务，在此基础上，有针对性地在理论和实 践两方面探讨大型灌区管理体制和运营机制改革的思路和对策。 研究报告分为四部分： 一是现状研究，着重研究大型灌区的管理体制和运营机制现状，提出存在的 问题； 39 二是问题分析，主要对管理体制和运营机制中存在的问题进行深层次分析， 找出阻碍发展的根本原因，为下一步改革提供依据和目标； 三是改革方向研究，将针对第二部分找出的原因，提出解决问题、化解矛盾 的观点，探索改革的要点和方向； 四是改革实施建议，主要是根据现实条件，研究提出近期能够实施的改革建 议和确保近期改革成功的政策建议，同时，对中远期改革设想给出框架式的描述。 主要观点有： 1、大型灌区在国民经济中具有举足轻重的重要地位和作用。大型灌区是我国 粮食安全的重要保障，是我国农业和农村经济增长的有力支撑，是提高农业国际 竞争力和出口创汇能力的重要基础，是当地生态环境保护的主要依托。 2、大型灌区管理体制不顺、运营机制不活，是造成灌区运行效率低下、水利 工程老化加快、国家投资效益难以保障、水资源浪费严重的重要原因之一。制约 大型灌区改革的原因主要有宏观环境层面、灌区层面、用水户层面、制度供给层 面等四方面的问题。从宏观环境层面上看，主要存在政府职能转换不到位、协调 机制不健全、民主与法制建设有待进一步加强、“三农”问题、粮食安全问题、 WTO“绿箱”政策问题、经济杠杆缺乏等问题；从灌区层面上看，主要有投、建、 管、营、养五位一体、大型灌区国有资产管理体制改革的滞后、所有者缺位、代 理者职能不清、忽视市场的作用、缺乏竞争、激励机制、平均主义泛滥、民主管 理不健全、运营机制不活等问题；从用水户层面上看，主要有现行灌区管理体制 僵化、农民收入水平亟待提高、农民的传统用水观念有待于进一步转变等问题； 从制度供给层面上看，主要有政府、灌区水管单位、用水户关系未能理顺、利益 不对称、范围有限等问题。 3、大型灌区的基本定位应定位于为“三农”提供服务和优化配置农用水资源。 政府在大型灌区的管理上应定位于组织大型灌区的建设、监督大型灌区的运营和 协调水事纠纷。 4、大型灌区的管理体制改革和创新的关键是按党的十六大精神，深化大型灌 区国有管理体制改革，完善政府与灌区的委托代理关系，加强作为委托人的政府 对作为代理人的灌区经营者的监督；建立健全大型灌区民主管理机制，规范政府 的行为，减少政府对灌区经营管理的直接干预，把水利这个命脉尽可能地交给农 40 民自己掌握，为农村生产力的进一步解放服务。 5、大型灌区的运营机制的改革和创新关键是引入竞争机制、构建合理的激励 机制和有效的约束机制，充分调动灌区经营者和普通职工的积极性。大型灌区的 投融资体制创新需要完善政府的公共财政体制，提高政府财政资金的使用效率； 放松管制，降低门槛，吸引民间资本投入灌区建设。 6、改革的长远战略取向是选择体制内改革进行攻坚，全面探索制度创新；近 期实施战略是选择渐进、单项、局部、增量式的改革方式。近期改革必须坚持市 场经济原则、服务“三农”原则、利益有序和兼顾原则、政企分开、政事分开、 事企分开原则、正确处理近期目标与长远发展的关系原则、改革的渐进性原则。 正确处理改革、发展与稳定的关系，既要从实际出发,大胆探索,勇于创新，又要积 极稳妥,充分考虑各方面的承受能力,把握好改革的时机与步骤,确保改革顺利进行。 三、课题的后续实践 课题结题后，我们在部分大型灌区改革工作中，按照课题研究取得的成果， 进行了系列指导工作，特别是针对“两工”取消后，破解灌区农田水利基本建设 中存在的问题，取得了一定的成效。我们指导四川省金堂县九龙滩提水灌区深化 改革，在大力提高政府公共产品提供能力、加大对农业的投入同时，在原有农民 用水者协会的基础上，进一步提升协会的地位和作用，将政府部门的部分管理权 下放给协会，最大限度地吸收基层群众参与管理，发挥灌区民主管理的作用，调 动了农民的积极性，改变了原灌区工程管理责任不落实、工程维护等现象，有效 地解决了“两工”取消后农用水利基本建设中的部分问题。四川省武都引水工程 一期灌区通过制定《武引灌区用水户协会组建和运行管理指导意见》和《武引灌 区节水型社会建设农业节水示范项目管理办法》，规范用水户协会管理行为，完善 协会制度，积极推行目标责任管理等不同层次上的多种形式的改革做法，使得灌 区管理体制改革取得了极大的成效。 四、下一步工作建议 大型灌区的管理体制改革工作是一项长期的艰巨任务，需要持续不断地开展。 从目前看，在十六届五中全会的精神指导下，当前全国上下对“三农”问题的认 识有了较大提高，对大型灌区改革的大方向已逐渐统一，深化灌区改革面临着较 好的机遇，课题研究成果符合科学发展观和建设社会主义新农村的要求，因此， 41 建议在下一步工作中，在进一步完善课题研究成果的基础上，加快课题研究成果 运用，使课题研究成果更好地为大型灌区改革服务。 42 培育引导 规范管理 积极促进农民用水户 协会健康发展 湖北省民政厅 农民用水户协会是近年来党委、政府为配合农村税费改革、减轻农民负担、 规范农业水费的收取和管理而提倡成立的一种新型农村民间组织。湖北省民政厅 把积极推进、规范发展农民用水户协会作为促进农村经济发展、农业增产、农民 增收的有效手段，作为民政部门参与社会主义新农村建设的重要途径，采取有效 措施，加大工作力度，取得了一定的成效。现将湖北省农民用水户协会登记管理 情况简要汇报如下。 一、基本情况 随着农村税费改革的逐步深入，我省农民用水户协会得到了迅速发展。截止 2005年底，县（市、区）民政部门已登记农民用水户协会715个，涉及全省94个 大中型灌区，吸收农户会员164万户，建立了协会的区域内，90%以上的用水农户 都加入了协会，已经初步形成了以农民用水户协会为核心，以供水单位为骨干， 以用水农户为基础的农业用水、管水的新格局。农民用水户协会在我省农村经济 社会发展中起到了重要作用： 有了农民用水户协会，一方面供水有计划，灌溉 有章法，上下游兼顾，保证了全灌区协调用水；另一方面农民直接参与管水用水， 杜绝了乱收费现象，用水和收费秩序明显好转，农业生产成本大大降低。农民普 遍认为，成立协会达到了省水、省钱、省时、省工的目的。如宜城市雷河镇新河 村农民用水户协会成立后做了四件实事：一是重新核定了农民实际用水面积。在 此之前，农民用水面积基数还是80年代确定的，多年不调整，按什么面积收水费 由干部说了算，农民意见很大。所以协会成立后的第一件事就是为每个用水户实 测用水面积，不让农民交冤枉钱；二是代表农民与供水单位协商农业用水的价格； 三是召开会员代表大会合理分配农民的用水量和用水时间；四是组织专人加强对 农业水利工程的维护。经过协会的积极工作，宜城市农民农业用水自流灌溉的水 费由过去的每亩104元降为现在的每亩26元，大大减轻了农民水费负担。 一些用水户协会仅负责用水管理，还组织会员群 43 众对水利工程进行维护和改造，拆除了大大小小的重复建设工程，使输水渠道畅 通，减少渠道输水损失，降低了供水成本，提高了水的利用系数，缩短了用水周 期，有效解决了农民用水难和工程管理难的问题。如当阳市黄林支渠农民用水户 协会成立后，先后筹措10万余元资金，动员全体会员对灌溉渠道进行了维修，先 后维修了70处涵闸，并对部分渗漏严重的“筛子”堤进行了三面光化，经过协会 多方努力，黄林支渠最大流量由原来的0.7增加到1个，放水从渠首到渠尾由原来 的1.5天减少到现在的1天。 协会以管好水、用好水和服务“三农”为宗旨，以“走在堤上、吃在渠边、服务到户”为服务标准，灌溉时节理事会一班人合力 上阵，护堤排险，不分昼夜，随叫随到，负责将水送到会员的田里，这种全心全 意为会员服务的工作态度和工作作风得到了群众的充分肯定和认同，为协会的良 性发展奠定了很好的基础。协会这种管水、用水模式改变了过去由乡镇政府及村 组灌溉管理和水费计收管理形式，使乡镇政府和村组从这些非常具体、极易产生 干群矛盾的事务性工作中退出来，达到了基层政权省心、农民放心的目的。 农民用水户协会让农民自己参与管水，负责末级渠系的水量分配、水费收取和渠道维修等工作，有效地推进了农业供水 产权制度改革，完善了农业供水机制，降低了农业供水的中间交易成本。农民用 水户协会的正常运转，解决了长期困扰供水单位的“毛细血管”堵塞问题，供水 单位可以轻装上阵，集中精力解决灌区主系统的续建、改造和内部体制改革等问 题，加强内部管理，从劳动、人事、分配上不同方面进行体制再造，从而推进了 灌区经济的可持续发展。 二、主要做法 为推动我省农村水利工程农业水费改革，进一步减轻农民负担，省委办公厅、省政府办公厅于2002年10月下发了《关于印发〈湖 北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见〉的通知》（鄂办［2002］ 35号），要求各地“要推行农业供水产权制度的改革，完善农业供水机制，降低农 业水费的中间交易成本，逐步建立多种形式的农民用水合作组织（协会）。”中央 政治局委员、省委书记俞正声同志先后到宜昌市当阳市、夷陵区等地视察、指导 农民用水户协会的工作，有力地促进了我省农民用水户协会的发展。部分地级市 44 党委、政府也下发了文件，将培育发展和规范管理农民用水户协会工作作为党委 政府的一项重要工作。我省首家农民用水户协会——漳河水库三干渠灌区仓库农 民用水者协会是1995年在荆门市成立的。荆门市政府于2002年9月在全省率先出台了《荆门市农民用水户协会管理暂行办法》（荆政发［2002］29号），明确了农民用水户协会的组建与选举办法、服务范围与职能、工程维护措施、登记管理 等，为协会的持续发展提供了政策保障。襄樊市委办公室、市政府办公室于2003年3月下发了《关于农业水费改革的实施意见》（襄办发［2003］4号），明确指出：农民用水户协会是农业水费改革后，水利工程管理单位与农户之间行使灌溉用水 及水费计收管理与协调服务职能的一种新型社会组织，为农民用水户协会定了性， 为农民用水户协会的培育管理工作定了调。2003年5月，襄樊市在宜城市（县级 市）召开了全市农民用水户协会登记管理工作现场会，总结推广了宜城的先进经 验，安排部署了全市农民用水户协会培育发展工作。 为贯彻落实好省委、省政府文件精神，我厅于2003年底到农民用水户协会登记试点单位宜城市、枣阳市等地就农民用水户协会登记 管理和培育发展工作进行专题调研，针对登记管理中存在的问题，提出了培育发 展和规范管理农民用水户协会的思路和措施。同时，我厅加强了与农民用水户协 会业务主管单位省水利厅的协调、沟通，两厅于2005年3月联合下发了《关于加强农民用水户协会审查登记工作的通知》（鄂水利发［2005］6号）。文件针对农民用水户协会的实际情况，大胆创新，明确规定了农民用水户协会的业务主管单位 可以是乡（镇）人民政政府，也可以是县级水行政主管部门，跨乡镇或县（区） 的，由县级或市州级水行政主管部门担任业务主管单位。文件要求各级民政部门 和水行政主管部门要结合本地实际，加大对农民用水户协会的培育力度，有组织、 有计划地做好登记、管理工作。要按照“边发展、边规范、边登记”的原则，做 到成熟一个、登记一个、规范一个，对组织健全、活动规范、作用明显的农民用 水户协会要广泛宣传，树立典型，以带动全省农民用水户协会健康有序地发展。 农民用水户协会是纯农民的组织，由于其规模小、 活动单一，因而不宜用国务院《社会团体登记管理条例》规定的条件和程序对其 进行登记管理。为促进农民用水户协会的发展，按照民政部《关于加强农村专业 经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见的通知》（民发［2003］148号）的 45 规定，我们对农民用水户协会登记工作实行了降低门槛、简化手续的登记服务方 式。对于申请成立农民用水户协会的，只要有2000元以上注册资金、有规范的名 称、有固定的场所、有30个以上的会员、有相应的组织机构、有与其业务相适应的专职或兼职工作人员，并能独立承担民事责任的，都予以登记，赋予其社会团 体法人资格。发起人只需提交申请成立农民用水户协会的申请书、资金证明、章 程草案，填写了《社会团体法人登记表》和负责人登记表，经业务主管单位盖章 同意，就可直接向民政部门申请注册登记。申请成立农民用水户协会不需要经过 筹备成立阶段，对农民用水户协会免于公告。 为保证农民用水户协会的规范运行和健康发展， 我们要求农民用水户建立健全以章程为核心的内部自律机制，按照“民办、民管、 民受益”的原则，实行民主议事、自主办会。一是指导建章立制。我们结合农民 用水户协会的特点，制定下发了农民用水户协会章程示范文本，供协会制定章程 参考。并指导协会制定《会员代表大会制度》、《财务管理制度》、《灌溉管理制度》、 《水费征收管理制度》、《水利工程管理制度》、《奖惩制度》等各项规章制度。二 是指导协会健全组织机构。我们要求协会建立健全会员代表大会、理事会等内部 组织机构，明确会员代表、理事、负责人产生程序及权利和义务。三是指导协会 按照“民主协商办会”的原则规范运作。要求协会按时召开会员代表大会和理事 会，选举负责人、调整水费标准等重大事项必须经会员代表大会民主讨论通过。 协会重大信息如水费计费面积、标准、数量及分担办法等要定期公示，制订的规 章制度要上墙，以便接受会员农户的监督。会员大会要求每年召开一次，内容包 括报告全年的工作情况、财务收支情况，接受会员及业务主管单位和登记管理机 关的监督。以上规范化要求，我们都纳入了协会年检范畴，通过年检来进一步督 促协会民主办会、规范活动。 农民用水户协会是近年来灌区灌溉管理体制改革 中出现的一个新生事物，农民对其概念、性质、形式和作用还不甚了解。我省县 级民政部门会同水利等部门采用新闻报道、出动宣传车、印发资料、张帖标语、 现场解答、座谈等方式进行水利工程灌溉管理改革宣传，让广大农户了解水利工 程灌溉管理的目的和意义，并通过开展试点和典型宣传，通过看得见、摸得着的 形式让农民认识到农民用水户协会对于推进水费改革、减轻农民负担的重要作用。 46 各级民政部门采取送政策上门、送服务上门等方式向农民用水户协会的发起人宣 传组建农民用水户协会的作用、意义及相关法律法规和国家政策规定，并送去登 记表格材料，帮助、指导其填写表格，起草章程，建立相关规章制度。如宜城市 民政局派出工作组深入到各乡镇、村组，指导农民制订协会章程，民主选举协会 负责人，指导协会依据国家政策规定的基本条件和运作方式组建和活动，对符合 条件的协会民政局及时登记，颁发社团法人登记证书，赋予其合法的组织资格。 三、下步打算 农民用水户协会对我省农村经济和社会发展起到了重要作用，但总的来看，还有部分农民用水户协会组织不健全、运作不规范，筹资渠道单一、自我发展能 力弱，活动少，地方政府则存在扶持政策少、优惠政策不落实等问题。遇到天旱、 农民欠收等情况，有的协会无法收齐水费，影响了协会的可持续发展。下一步， 我们将积极贯彻国家和省委省政府文件精神，从以下几个方面促进农民用水户协 会规范发展：一是进一步加大宣传力度，培植、宣传典型，以点带面，全面推广； 二是进一步加强与水利部门协调配合，争取出台扶持农民用水户协会的优惠政策， 督促政府职能部门落实相关扶持发展政策；三是因地制宜，分类指导，按照市场 化的原则探索农民用水户协会发展路子，加强农民用水户协会运作和能力建设； 四是进一步督促农民用水户协会建立健全以章程为核心的内部规章制度，以制度 促规范，以规范促发展，以发展促壮大。 我省农民用水户协会工作虽然取得了一些成绩，但与民政部、水利部等部委的要求还有很大差距，与兄弟省、市相比，还有一定的距离。这次经验交流会的 召开，为我们提供了一次很好的学习机会。我们将在省委、省政府的正确领导下， 加强与水利部门协调配合，认真学习、借鉴兄弟省、市的有益经验，推动我省农 民用水户协会工作再上新台阶，为切实解决“三农”问题，推进社会主义新农村 建设作出新的贡献。 47 规范农民用水户协会 为发展农村经济服务 新疆维吾尔自治区民政厅 一、农民用水户协会登记管理的基本情况 新疆农业的主要特点是荒漠绿洲，灌溉农业，大部分地方干旱少雨，农业灌 溉用水矛盾突出。近年来，自治区为了管好用好灌溉用水和水利基础设施，充分 调动广大农牧民参与灌溉管理的积极性，结合灌区实际，大力推行“供水四到户” 工作，积极推进以广大农牧民直接参与管理为主的灌区基层水管理体制改革，部 分地方开展了农民用水户协会的试点及推广工作，为促进新疆的水资源有效管理 和利用起到了积极的促进作用。但是，由于对农民用水户协会的性质、设置规模、 活动范围等方面认识不一，且一但纳入民政部门登记管理,县级民政部登记数量和工作量将会成倍增加,农民用水户协会的登记问题如何解决,成为摆在我们民政部门面前的课题之一。为此，自治区民政厅对农民用水户协会的性质、作用、设置 规模、管理方式等进行了重点调研。实践表明，农民用水户协会是非营利性质的 农民用水合作组织，直接面向农民，服务于农业，依照协会章程开展水事活动， 并接受水行政等有关部门的监督，有利于用水户参与管理和民主决策；有利于管 理水系末端水利工程设施；有利于减轻农民不合理水费负担，改善水管部门和基 层干群的关系；有利于促进农村经济发展、农业增产、农民增收。因此，将符合 条件的农民用水户协会予以登记，管理，促进农民用水户协会作用的发挥，对处 理好政府、水管单位、灌区农民用水合作组织与农民的责、权、利关系，做到灌 区建设和管理同步推进，灌区社会效益、经济效益和生态效益协调发展，保证全 区农村经济社会持续稳定、快速发展有着重要意义。在充分调研的基础上，自治 区民政厅、水利厅联合下发了《关于做好农民用水户协会登记管理工作的通知》， 规范了农民用水户协会登记管理工作。截止目前，全疆各灌区已成立农民用水户 协会1336个，管理灌溉面积971.17万亩，人口195.1万人，其中在县级民政局登记的599个，由协会管理灌溉面积581.77万亩，人口141.26万人，截止到20O5 年经过对各协会用水户跟踪调查水费农户支出较上年减少20－35%左右，农作物增产较上年增加50～80公斤/亩左右，同时灌溉定额大幅下降约30%左右。 二、推行农民用水户协会的具体做法 48 组建农民用水者协会是灌溉管理体制改革的重要组成部分，是一项惠及“三 农”的得民心工程。为大力推行农民用水者协会工作，自治区人民政府于2005年 9月颁发了《新疆维吾尔自治区灌区基层管理体制改革实施意见》，要求灌区建立 水管单位+农民用水户协会的管理体制，作为灌区基层管理体制改革的重要组成部 分，要求各灌区尽快开展农民用水户协会的推行工作。《实施意见》要求，农民用 水户协会应制定《用水户协会章程》、《用水户协会工程管理制度》、《用水户协会 灌溉管理制度》、《用水户协会财务管理制度》及《用水户协会奖惩办法》等规范 的管理制度，并全部公开，接受会员监督。 各地州对开展组建农民用水者协会工作高度重视，把开展组建农民用水者协 会工作列入议事日程，有力地促进了协会的组建和运行开展。 民政部门不了解农民灌溉管理体制，对如合配合进行用水管理体制改革，没 有底。为此，我们首先选择了水管部门抓的试点地县开展工作，试点协会机构组 建过程全部采取从群众中来，到群众中去的办法，并制定了协会章程和工程、财 务、用水奖惩制度等，协会运行以后效果很好，受到了农民的欢迎。试点充分显 示了农民在灌溉中的决策能力和潜在积极性，起到了很好的样板作用。通过组织 实地观看，听经验介绍，举办协会组建与运行培训班等方式，使各地的试点单位 从感性和理性上对协会工作都有了更深一步得认识。 用水户协会是一个新生事物，农民是否接受和踊跃加入是用水户协会成立的 关键，为做好用水户的宣传动员工作，在协会筹备期间，宣传用水户协会的章程 和会员的权力和义务。大大增强了广大农民参加用水户协会积极性，农牧民纷纷 自愿报名参加用水户协会，如阜康市城关镇组建农民用水户协会报名人数达2948 人。喀什地区水管部门将维、汉两种语言编制的宣传资料8000本，发到农民手中。通过广泛宣传，广大农牧民充分了解和掌握了农民用水协会组建与运行知识，对 用水者协会已逐步接收并予以理解和积极支持。 为保证用水户协会组建与运行顺利，水利部门对用水户协会给予了很大支持， 49 新疆水利厅积极申报了2005年中央财政支持农民专业合作组织项目12个协会， 目前财政部已批准了9个协会，支持资金每个协会10万元。对已成立的用水户协会，各级水管总站对用水户协会所在灌区田间工程的建设和改造给予资金和物资 支持。这些做法有力地促进了农民用水协会的试点工作。 为加强农民用水户协会的管理，推动农民用水户协会健康有序地发展，自治 区水利厅和自治民政厅要求县（市）水行政主管部门会同民政部门要广泛征求乡 镇、灌区水管单位和用水户的意见，制定农民用水户协会设置规划，要求县级民 政局要提前介入，改变县级民政局只是发证书的被动局面；要求组建农民用水户 协会坚持入会自愿、退会自由的原则；要求必须从实际出发，成熟一个，登记一 个。昌吉市民政局为扩大用水户协会的影响力，今年六月专门召开了颁发《社会 团体登记证书》大会，向20个用水户协会颁发证书。民政部门和水行政主管部门 对已登记的农民用水户协会加强指导，帮助协会建立健全自律机制，建立稳定和 谐的用水秩序，增强用水户自主、自立的观念，提高会员参与灌溉管理和灌溉工 程维护的积极性，确保灌溉工程持续高效运行，推动农民用水户协会健康有序地 发展。 三、推行农民用水者协会取得的效果 协会成立前，因缺少有效的管水组织，用水秩序混乱，浇一次水就需要看水 口的、巡渠的（防止中途有人开口子用水），专门浇水的环节，无形中增加了劳力， 而且因争水引发的水事纠纷经常发生。成立农民用水户协会后，田间的配水任务 由会员大会确定的人员承担，按制度和农户用水需求来管水、配水，这样不仅理 顺了用水秩序，而且减少了劳力，避免了因争水而引发的水事纠纷，取得了实效。 长期以来，我区末级水利工程存在有人用无人管，工程设施老化失修等问题。 协会成立后，会员正确行使和履行了自己的权利与义务，把田间水利工程维修养 护当自己的事去做，积极投工投劳，开展维修保养工作。协会采取“一事一议” 的方式，从引水量中收取一定费用，用于解决新建渠道、工程维修等工程费用和 配水员误工补贴。通过协会的运作，充分发挥了田间水利工程效益。 50 协会成立后实行按方收费，按时逐户放水，农户及时接水，用多少水，交多少水费，杜绝了大水漫灌、浪费水的现象，增强了农民的节水意识。不仅实现了 灌区节水增效，也减轻了农民的水费负担，维护了农民的利益。 用水户协会代表了用水户的意愿，受到了群众的拥护。自己用水、自己管理，主人翁和用水户的双重身份，增强了用水户对工程和用水管理的责任心。在这种 管理体制和运营机制下，水事纠纷减少了，过去用水找政府，现在用水找协会， 协会工作依靠党支部、村委会支持，促进农村民主政治建设，维护了农村的稳定。 农民用水户协会拉近了水管站、用水户之间的距离，化解了以往水利管理中水管 站与用水户之间存在的误会、猜疑和矛盾。农民浇的是明白水，协会及时公布用 水情况，指导灌溉管理、工程管理技术，推广适应灌区的先进节水、增产浇灌排 技术，宣传水利管理的各项方针、政策，做好供水服务工作。 我区的农民用水户协会登记管理工作刚刚起步，我们民政部门要站在服务党的中心工作、服务“三农”工作的大局的高度，求真务实，改革创新，做好农民 用水户协会的发展工作，为农村经济和社会发展，为实现全面建设小康社会的战 咯目标做出应有的贡献！ 51 改革体制 创新机制 努力探索用水户 参与管理的新路子 内蒙古自治区河套灌区管理总局 河套灌区位于黄河上中游内蒙古巴彦淖尔市境内，引黄灌溉面积861万亩， 多年平均引黄河水量50亿立米，灌区农业人口130多万，是全国三个特大型灌区之一，也是国家和自治区重要的商品粮基地。近年来，按照中央的治水方针，紧 紧围绕建立节水型社会的总体目标，不断深化建立健全农民用水合作组织为主的 群管体制改革，积极探索用水户参与各项管理的民主化长效机制，收到了较好效 果，也积累了一些经验，现就有关情况做一简要介绍。 伴随着我国农村经济体制和政治体制的不断变革，近年来，河套灌区深化群 管水利工程管理体制改革，组建用水户参与式的“农民用水户协会”，从1999年 起开始，大体经历了组建运行和健全完善两个阶段。 第一阶段：组建运行阶段（1999年初到2004年底） 改制前，灌区的支渠及以下的灌排工程一直由计划经济时期县乡村分级按照 行政区划进行管理，水费一直靠粮库征购公粮的乡政府统一扣缴来完成。1998年， 随着国家粮食流通体制改革，灌区原有的用水收费形式已经很难有效运行：一是 灌区靠乡镇公购粮征收水费的渠道断了。二是用水收费秩序相对混乱，由此引发 的水事纠纷频繁发生，特别是一些跨乡村、跨行政区域的渠道，由于上游用水不 适当，造成下游供水困难，供用水引起的水事纠纷和水费分摊不均等引发的群体 性事件频繁发生。三是在委托乡村社收缴水费的过程中，“搭车收费”的现象较为 普遍。四是由于灌区用水量逐年加大，在水价不变的情况下农民水费负担加重， 干群关系较紧张。出现了水费计收难，灌区工程运行维护难，水事纠纷频繁，改 革传统的管理模式已显得非常迫切。 从1999年开始，按照水利部“两改一提高”的总体要求，我们通过几次组织 外出考察学习，在组装集成国内外先进灌溉管理模式和成功经验的基础上，加快 了群管水利工程管理体制改革，在试点的基础上，很快全面开展组建农民用水户 协会，探索用水户参与管理的新途径。 52 1、因地制宜的原则。在组建过程中，我们本着按照渠系，打破行政区划，组 建以便于水量统一调配、细化测流量水，有利于组织田间工程养护，提高水的利 用效率和节水节费等多种形式的用水户自主管理的合作组织。 2、积极稳妥的原则。我们计划从1999年初开始，利用3年时间完成群管组织的组建改制。头一年初按灌区灌溉面积1/2进行组建，年底通过验收力争符合标 准的群管组织协会达到1/3，第二年再组建一批，年底验收的合格率要达到2/3，第三年通过进一步运行检验和部分重建改建完善，最后保持改制面稳定在2/3，其余的1/3不搞一刀切，继续由一些管理运行好的乡村组负责及其它有效形式运行。 在开展的过程中，实际进展要比计划快，成效也比较明显。1999年初组建了278个协会，年底验收合格的有157个，2000年初组建400多个，经年底验收合格达 391个，覆盖面达到70%多，2001年经运行进一步验收，达到397个，覆盖面达到了90%多。 3、分类指导的原则。在组建形式上，我们坚持以组建农民用水户协会为主， 内部兼有渠长负责形式的协会、联水承包形式的协会、专群结合形式的协会、供 水服务站等5种形式。目前全灌区共建立各类农民用水户协会397个，辖灌溉面积840多万亩，占灌区总灌溉面积的98%。在此基础上，在协会内部又深化了两 种水费计收管理办法，其中：实行亩次计费的单元达779条，辖灌溉面积315万亩，占灌区总灌溉面积的36.5%；实行水票制供水的单元达602个，辖灌溉面积144万亩，占灌区总灌溉面积的16.7%。 4、政府扶持的原则。市、旗县区两级政府每年都要投入一定的引导资金，改 善和配套群管工程的量水设施和田间工程补助，同时按生态特点建立田间工程示 范区，对末级渠系进行节水改造，改善群管工程的运行条件。 5、民主管理的原则。通过改制，明确了群管和公管的事权划分，协会通过民 主管理，负责群管工程的用水管理、工程维护、水费收缴等工作的自主管理。 6、公开透明的原则。组建通过逐步选举，实行无记名投票，当场开箱计票。 水费计、收、管、用实行“互监共测”和“四公开”的原则，即：直口渠公管群 管人员互监共测，出现分歧现场复测，就地解决。“四公开”即：水价、水量、水 费、面积公开。 53 一是宣传动员。通过电视、广播、报纸等媒体广泛宣传，同时会同旗县组织 召开现场会、发放宣传册进行动员，引导农民自愿组建协会。在时间安排上，除 常年进行宣传外，我们每年利用农闲的12月份至元月份进行集中宣传，营造良好 氛围。 二是民主选举组建。从2月份开始，由旗县水务局牵头、灌域管理局配合， 按照要求派出工作组，深入到乡村社，组织、帮助和指导进行调查登记、确定组 建形式，组织农民进行民主选举，确保选出的组织要充分尊重农民意愿。在程序 上，采用灌户选代表，代表选执委会成员，执委会成员选协会会长、副会长的办 法。 三是建章立制。旗县水务局、灌域管理局通过包片的形式，帮助协会制订章 程和供水管理、工程维护、水费计收、财务管理等章程，建立台帐最后通过灌户 民主讨论，表决通过。再按章程建立水量水费收支台帐。每轮水结束后，对水价、 水量、水费、面积实行“四公开”，张榜公布，接受灌户监督。 四是加强培训。灌域管理局配合旗县水务局每年利用12月份、3、4月份放水前一段时间，对于各个协会的执委会成员进行专门业务培训，提高管水业务能力。 五是运行验收。每年年底，根据工程维护、台帐运行状况，由两级水利部门 组织检查验收，合格的允许来年继续运行，不合格重新组建。 通过几年的运行，收到了明显的实效，具体有以下几点： 1、有效的化解了水事纠纷和用水矛盾。群众自主管理，民主管理，很多基层 矛盾就地得到了解决，与国管工程之间出现的调水和水费矛盾，通过一年一度的 听证会也大部分得到解决。改制后的群体性事件明显下降，已由改制前的每年几 十起减少到2002年的几起。特别是2003年，在黄河来水减少到正常年份45%的 情况下，事前估计农民抢水事件可能频繁发生，用水秩序很难维持，但通过协会 搞“总量控制，定额管理”、“以水定播”，组织各个协会春播前推行“两图两表” （即：井渠双灌布局图、集中连片种植结构调整图、农民种植意向登记表、实播 面积核实表），“三压三扩”（即：压缩夏田种植面积，扩大秋田种植面积；压缩高 耗水作物种植面积，扩大低耗水作物种植面积；压缩重盐碱地种植面积，扩大饲 草种植和退耕还林面积）等节水抗旱措施，有效地化解了供用水矛盾，维护了当 54 年良好的用水秩序，灌区战胜了八十年一遇的“水荒”。 2、明确了公管、群管的界线。我们用了3年的时间（从1999年开始），投资1000多万元（灌区、地方、群众各拿1/3），延伸细化量水到直口，实现了真正意 义上的“按方计费”、“互监共测”。“国管工程单位批发水，群管组织零售水”，增 加了群管组织维修群管工程、配水量水的主动性。同时也较好地解决了原乡村社 所存在的不同程度的“搭车收费”问题。 3、促进全灌区的节约用水。通过群管组织细化量水，推行“亩次计费”和“轮 次收费”，使大多数农户明白了节水就是节费，节水就是降低农业生产成本。灌户 的节水意识明显增强。经测算，改制后年节水幅度达正常年份用水量的5～8%， 1999～2005年灌区比改制前的1998年累计节水20多亿立米，每年平均节水4～5 亿水，其中工程节水1.33亿立方米，其余3亿多主要是管理节水和种植结构调整 的节水。灌户亩均水费由1998年的19元降到目前的16.3元，全灌区灌户累计减少水费支出6000多万元，在灌溉面积逐年增大、用水量逐年减少的情况下，实现 了农业增产增收增效不增水，农民群众节费的好现象。 4、实现水费的全额征收。由于水费的足额征收，灌区在水价成本不到位（只 有70%）的情况下还能有效正常运行。 5、增强了抵御自然灾害的能力。通过群管组织加强用水管理，较好地解 决了时段性缺水矛盾，特别是在严重缺水、我地区抗“非典”的2003年，靠协会推行“以水定播”、“三压三扩”，在来水只有正常年份45%的情况下，减少原计划当年休耕面积250多万亩，有效地提高了灾年的灌水保证率，实现了农民的增收 增效。 第二阶段：健全完善阶段 通过几年的运行，协会在运行中也出现了一些新情况新问题，突出表现在： 一是大量的群管协会出现，形成了一个大的群体，通过每年一次的听证会，大家 对灌区运行管理了解得系统了，对水管单位水费收入、工程建设、水量调配等参 与意识增强了，要求参与监管的呼声增大。二是由于部分群管组织是按渠道进行 组建和管理的,与行政区划不相符,乡村组织原来借收水费及“搭车收费”的情况没 有了，协会和乡村之间容易出现一些矛盾和问题。三是随着中央对农业税减免， 部分农户产生了一些认识上的误区、为协会水费收缴增加了难度。同时撤乡并镇 55 后，由于乡水管站的撤并，造成管水、协调、裁决水事纠纷的“缺位”。四是“两 工”取消，对群管工程维护、更新、改造带来一些难度，“一事一议”又很难形成 统一，田间工程建设出现了滑坡。五是协会运行费用难以为继，主要靠水管单位 每年返哺水费征收业务费4.5%，孤寡老人、少数奸玩户、五保户不缴水费，占用返还费，协会就很难正常运行。六是用水户协会一度注册困难（2000～2004年）， 遇水事纠纷，协会合法权益得不到保护。 针对协会运行管理中出现的突出问题，2005年以前，市政府通过组织几个不 同侧面研讨会，在充分调研和征求意见的基础上，制定了一系列配套政策，采取 了以下措施进行健全完善： 1、出台政策。2005年初，市政府经过上下调研，有针对性出台了《群管组织 和用水户参与灌溉管理实施办法》。在此基础上，今年市政府又先后出台了《关于 建立全市农田水利基本建设新机制的实施意见》和【关于贯彻《群管组织和用水 户参与灌溉管理实施办法》的实施细则】，市水务局制定出台《河套灌区群管水利 工程水费改革试点方案》，旗县区都出台了各自的实施细则，如临河区出台了《临 河区政府关于进一步加强基层水利群管组织改革和建设工作的决定》及其“实施 方案”，进一步明确协会的职责以及群管与公管的关系，明确了群管组织对对支渠 以下工程实行自主管理和对支渠以上国管部分进行参与式管理，明确了田间工程 建设的原则等，推动了灌区管理由政府管理为主转变为用水户民主化参与式管理 为主的新进程，使协会成为撤乡并镇后农村用水、收费和经营管理及建立农田水 利基本建设新机制的主体组织形式。 2、建立灌户代表大会制度。2005年4月，在前几年灌区灌域召开一年一度听 证会的基础上，借鉴国外先进管理经验，开始召开了一年一度的灌区灌域灌户代 表大会。按照市政府《实施办法》开始实行了这项制度，灌户代表每年都要公开 审议灌区重大事务，落实协会和灌户对整个灌区水费计、收、管、用和水量分配 以及主要水利工程建设项目的知情权、参与权和监督权，进一步推进水务公开和 灌户对国管水管单位民主化管理，有效地化解了国管单位和群管协会在运行中产 生的各类矛盾。 3、加大投入。为了解决“两工取消”、群管工程投入不足的问题，一是通过 积极争取国家发改委对未级渠系进行改造。二是以旗县为单元对全灌区农田基本 56 建设进行整体规划，根据规划，根据不同生态区域提出农田基本建设的目标、要 求和措施。采取“民办公助”的原则， 把政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补， 先干后补，鼓励农民更多地投入农田水利基本建设。三是计划在3年中拿出2亿元，用于补助协会农田水利基本建设，同时每年拿出几百万元补助一些协会。 4、试行群管水价。从去年开始在灌区搞群管水价试点，经过渡，逐步实行“两 费合一、一价到户、量水到直口、开票到农户、水费明白卡到户”的用水收费新 机制，建立群管水价一是解决群管协会的运行问题，确定以旗县为主体，由旗县 物价部门和水管部门通过科学测算和规定程序以及听证会的形式确定当地群管水 价的最高限价。而具体渠域的群管水价，则按全市统一规定的群管水价测算办法， 在县里制定的“最高限价”内，由乡镇会同水行政部门测算，上报县物价部门批 复后执行，以解决群管工程的维修、更新和改造和群管组织的运行管理费用。 5、明确了用水户协会的责、权、利，并建立了监管体制。一是市委、政府明 确了群管协会的合法地位和权益。二是建立对群管组织量水、收费以及群管公管 的结合部的审计监督机制，要求每个协会必须建立用水收费台帐，每年都要有计 划地对一些群管组织（由审计部门）进行专项审计和有效监督。三是要求协会建 立监事会，监事会监督协会的筹劳集资、财务支出等工作。 几点建议 1、制订群管工程水价和终端水价的政策措施，使下边有法可依。 2、出台扶持建立用水户协会激励性政策。 3、出台保护用水户协会合法权益的法规，明确各级政府和司法部门有帮助它 们协调解决各类水事纠纷的责任。 57 加强农民用水户协会建设 开创灌区管理工作新局面 宁夏回族自治区水利厅灌溉管理局 宁夏引黄灌区是我国古老特大型灌区之一，灌溉面积670万亩，有2200多年 的引黄灌溉历史。灌区年均降水量不足200毫米，属纯灌溉农业区。灌区工农业 产值分别占全区的97%和87%，是宁夏经济和社会发展的主体和精华地带。 长期以来，宁夏引黄灌区对保障全区粮食安全和促进经济社会的快速发展发 挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村生产力、生 产关系的进步和变革，灌区用水管理上存在的体制不顺和机制不活的问题日益突 出。主要表现在，灌区以前实行的是专管与群管相结合的管理方式，国有水管单 位只负责干渠和支干渠的供水及工程管理，干渠直开口以下的支斗渠工程、灌溉 用水管理和水费的收缴由受益乡、村成立相应的管水组织专们负责。水管单位与 乡、村管水组织这两大灌区管理主体是支斗渠进水口上“面对面”的对接关系。 这种干支渠供水和用水条块分离的管理模式，导致了水管单位重干渠轻灌区，县 乡村重用水轻节水，大部分支斗渠用水管理粗放，水资源利用效率不高，浪费严 重；同时，导致水费收缴不规范，缺乏有效监督，搭车收费严重，加重了农民负 担。严重影响和制约了灌区的可持续发展。 一、农民用水户建设的情况 2004年6月，自治区人民政府批转了《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水 价形成机制改革指导意见》，标志着宁夏引黄灌区农业供水管理体制改革正式启 动。这次改革的核心是依法组建农民用水户协会，即改变过去乡村依靠行政手段 管水收费的方式，建立由广大农民民主选举、乡村监督协调，用水者自主经营、 自我管理的农民用水户协会。同时，改革水管单位管理服务方式和现行水价制度， 实行延伸服务和“一价制”水价政策。 2004年春，从第一个协会汉延渠掌政灌溉合作社成立以来，农民用水户协会 建设工作在宁夏引黄灌区快速发展，经过2004年试点和2005年全面推开两个阶段，以农民用水户协会管理支斗渠道的灌区新型农业用水管理体制框架已初步形 成，成为全国以省为单位协会管理灌区覆盖率较高的省区之一。经两年的不断探 58 索创新，互相学习借鉴，逐步形成了以“乡级农民用水协会+村级农民用水户协会+一把锹淌水”模式为主的支斗渠管理体制。乡级协会的主要职责是负责村级协会 之间、协会与水管单位之间的工作协调，监管返还协会经费使用等。村级协会由 村民选举产生，具体负责支斗渠的管理维护和水费收缴。“一把锹淌水”由村委会 或村级协会组织农民按照一事一议程序实施。还有一些直接以支渠或村为单位组 建的协会，由县乡监督协调，水管单位延伸服务，强化了村级协会管理职能，有 利于真正体现农民的意愿、体现用水户在用水方面自我管理、自我发展、自成体 系的支斗渠管理体制和机制。这也是我区今后农民用水户协会发展的方向和模式。 目前，宁夏引黄自流灌区共组建协会843家，其中乡级协会67家，以村或支渠为单位成立协会777家。管理支渠2800多条，选举产生农民用水户协会工作人员4780 人，控制灌溉面积近500万亩，占灌区灌溉面积的85%以上。在已成立的777家 村级协会中，已有304家协会登记注册取得法人资格，93%的协会按照一事一议的程序落实了“一把锹淌水”制度，绝大部分协会办公场所得到了解决。 二、主要做法 农民用水户协会这个新生事物，需要一个认识、了解、接受的过程。作为牵 头部门，水利、物价等部门开展了政策制定、组织试点、经验推广、监督指导等 大量日常工作，进行了卓有成效的探索与实践。 在农民用水户协会组建初期，我区自流灌区8个水管单位发挥自己的优势，首先在灌区内抓典型、树牌子，率先成立了10个选举规范、职责明确，具有广泛 代表性的农民用水户协会。为探索成功典型经验，稳步推进灌区协会建设，我们 选择了领导重视、群众积极性高、灌区条件较好的平罗县姚伏镇农民用水协会和 中宁县余丁乡农民用水协会作为自治区的试点来抓。经过这些协会的试点建设， 探索出了几种不同模式，妥善解决了新建立的农民用水协会与现存的支斗渠承包 经营体制衔接，农民用水协会、乡村、市县水管部门及渠道管理单位四方利益兼 顾等一系列新情况和新的问题，积累了一些经验和教训，初步显示了农民用水户 协会的作用。 农民用水户协会试点的成功，使灌区农民看到了协会给他们带来的好处，在 59 灌区各市县的行政推动和水管单位的全力配合下，按照成功组建模式和取得的试 点经验，广泛宣传发动，遵照边组建、边规范的原则，在灌区全面推广组建农民 用水户协会。到2005年底，引黄灌区大多数支斗渠都按照程序依法组建了协会。 为推动改革顺利开展，营造良好的舆论氛围，各市县和各有关部门进行了形 式多样，内容丰富的改革宣传教育培训活动，把宣传教育贯穿于协会建设的全过 程。共印制发放各类宣传材料13万份，宣传画4式共5万份，有力地促进了农村水管体制改革顺利开展。水利厅与物价局、财政厅等部门先后举办了多期培训班， 对灌区负责改革的各级干部，以及乡级协会管理人员等740多人次进行了政策和协会运行管理等方面的培训。各市县联合水管单位也分阶段、分层次对工作人员、 乡镇村干部、农民用水户协会管理人员进行业务培训，确保了灌区供水体制改革 政策的正确贯彻实施。 水管单位按照改革要求，转变管水思路，调整内部职能，实行以干渠管理为 主，向支渠以下延伸服务，指导协会做好支渠以下的用水管理工作。各水管单位 强化水量调度管理，优化配水制度，使协会制定的内部轮灌计划得以实施，让群 众及时灌上水，对协会工作给予最大支持。同时，水管单位抽调工作能力强，政 策水平高的人员延伸服务，参与各级协会管理。延伸服务人员主要职责是向协会 通报干渠水情，及时了解协会用水需求和灌溉进展情况，帮助协会制定与干渠供 水计划相协调的支斗渠用水计划，指导协会分摊水量水费等具体工作，对提高协 会管理水平，建立协会、乡村、水管单位三方协商机制，推进农村供用水管理“一 体化”建设发挥了重要作用。为把延伸服务工作落到实处，水管单位制定了《延 伸服务人员管理办法》、《延伸服务人员考核办法》等，明确了延伸服务人员职责 和奖罚。在已组建的843个农民用水户协会中，水管单位已有544人通过专职或兼职方式参与协会的管理与服务，占水管单位职工总数的28%。 为保证改革各项政策方针的正确执行，我们联合物价、民政等有关部门多次 深入灌区对协会建设进行督察调研，总结经验，发现问题，完善政策。在自治区 改革政策指导下，先后制定出台了《关于进一步加强农民用水户协会管理工作的 通知》、《关于水管单位延伸服务若干规定的通知》等4个文件，并汇编印制了5000 60 册《农民用水户协会事务手册》发放给各级协会使用。 2006年初，结合贯彻落实水利部、国家发改委、民政部《关于加强农民用水 户协会建设的意见》精神，水利厅联合自治区发改委、民政厅制定下发了《关于 贯彻落实水利部发改委民政部〈关于加强农民用水户协会建设的意见〉的通知》， 对加强我区农民用水户协会建设，进一步完善农业供水管理体制和运行机制，规 范“一价制”水价政策又做了进一步安排部署。根据灌区农民用水户协会发展状 况，提出以“巩固、完善、规范、强化”为主线开展工作的指导方针，进一步巩 固和扩大协会建设的成果。各市县根据自治区总体安排，对农民用水户协会工作 进行了一次全面的检查验收。对运行不规范、工作能力弱、选举程序不规范的协 会重新进行了选举成立；对规模小、运行成本高的协会进行了合并；对协会章程、 规章制度、收费标准、服务承诺等内容全部公示上墙，方便群众办事和监督；对 没有注册的协会要求抓紧注册，要求村级协会今年年底全部注册。经过整顿，进 一步增强了协会的群众基础，提高了协会的组织化程度，使协会管理水平有了进 一步的提高。 三、取得的成效 以农民用水户协会建设为核心的新的供水体制的建立，打破了长期形成的农 村用水方面不合理的利益格局，将农田水利工程的管理权和使用权、农田水利建 设的决策权交给农民，实现了农民自己的工程自己建，自己的工程自己管，破解 了用水难题，取得了良好的效果。事实证明，建设农民用水户协会，改革农村供 水体制是一件顺应潮流、深得民心的大好事。 农民用水户协会的建立，基本实现了支斗渠由农民自己使用，自己管理，乡 村监督协调，水管单位延伸服务的目标，理顺了农村供用水管理体制，管理责任 进一步落实，灌水效率进一步提高。地处唐徕渠梢段的平罗县姚伏灌区，在册面 积8.6万亩，有18个村114个村民小组，34条支渠，多年来一直存在灌水困难、 灌溉秩序混乱、水费收缴难的问题。2004年成立了姚伏灌区农民用水户协会并被 列为自治区试点，以村或支渠为单元成立了23家村级协会。在乡协会的统一调度 下，34条支渠实行了轮灌，每条支渠的灌溉管理都有专人负责，农民按计划、按 时间淌水，节省了大量的守水时间，农户灌完后管理人员及时关口，用水周期比 61 以前缩短4天，既提高了用水效率，节省了人工，又杜绝了水量浪费现象，促进 了节水增收。特别是在2005年，灌区降雨比上年减少60%，遭遇了五十年一遇大 旱，协会发挥了重要作用，在灌区用水增加2.55亿立方米的情况下，水管单位水 费亩均比上年还低0.3元，按2004年同期水量相比，亩均水费同比下降3.2元。 “一价制”水价政策的实施，改变了过去农业供水价格中存在的价费并行、 亩方并用的情况，形成了一个统一按方收费的供水价格标准，从价格机制上避免 了多头收费的弊端，也改变了过去水费收缴环节多，用水交费不透明的状况。水 费收缴管理改过去由村委会记帐式收费为水管单位统一开票到户，农民用水户协 会凭票收费到户，农户见票付款的“一费开票到户”和“一票收费到户”制度， 从机制上杜绝了乱收费和搭车收费的现象，促使水费公开透明和公平公正。有的 协会实行了“一水一公布，一水一分摊，一水一结算”的做法，群众交费积极性 也明显提高。有些协会在运行过程中，实行了农民直接到农村信用联社交费的好 做法，实现了票款分离，有效杜绝了水费的截留挪用等问题，群众水费交的明白， 交的放心。一些信用联社还以小额信用贷款的方式，解决信誉好的农户一时交费 难的问题，避免了协会集中贷款垫交水费形成新的连环拖欠问题。目前，灌区由 信用社代收水费的协会从2005年的2家发展到目前的15家。 协会管理体制真正把乡村干部从繁杂的用水矛盾中解脱出来。往年灌溉高峰 期间，灌区水事纠纷普遍发生，到县级以上政府上访事件也经常发生。改革后的 2005年，我区遭遇了50年一遇的特大干旱，由于农民用水户协会采取了支渠轮灌、 抽取沟水湖水补灌等自救措施，以及做好农民的说服解释工作，化解了许多矛盾， 因用水矛盾而产生的水事纠纷和上访事件明显减少，为稳定灌区灌溉秩序和实现 抗旱保灌的目标发挥了很大作用，灌区粮食产量接近历史最好水平。所以说，农 民用水户协会的建立，既充分体现了农民在用水管理上的民主权利，维护了农民 的用水权益，促进了基层民主，又因减少了灌溉纠纷，改善了干群之间、群众之 间的关系，增进了农村社会和谐建设。 农民用水户协会是灌区管理单位与灌区用水户联系的桥梁纽带。但是，由于 62 协会工作人员是由用水户代表中民主选举出的农民担任的，缺乏必要的支斗渠管 理技术，制约了协会作用的发挥。国有水管单位作为引黄灌区骨干工程的直接管 理者，具有一定的公益性质，其组织机构覆盖整个灌区，拥有一支掌握水利技术 的队伍。他们利用自身优势，向支渠以下延伸服务，建立持久的、制度化的技术 服务体系，帮助协会制定渠道运行管理的各项制度和措施、获得干渠水情信息、 实施科学灌水、建立协会内部管理所需基本制度以及协调解决协会间用水矛盾等， 促使农民用水户协会有效运转。通过延伸服务，水管单位了解掌握灌区用水的实 际情况，有效提高了干渠管理水平；协会有效维护水事秩序，灌溉到村，供水到 田，服务到户的能力不断加强，更具发展活力，从而实现水管单位和协会的互相 促进、共同发展的“双赢”，从根本上提高了灌区管理的水平。 五、存在问题 1、末级渠系工程设施简陋，进一步深化改革受到制约。宁夏引黄灌区大部分 干支渠及建筑物是五六十年代在旧有的基础上改造建设而成的，老化失修严重， 支渠以下末级渠系砌护配套率不足20%。由于支斗渠配套改造的工程数量多、投 资大，按照目前国家的投资水平难以在短期内进行有效改造，这无疑给进一步深 化改革造成很大困难。 2、农村债务遗留问题普遍，协会开展工作阻力较大。以前村上欠农民的债务 常以水费抵顶；协会建立后，一些乡村将遗留债务转移给协会。这些问题如不得 到妥善解决，将给农民用水户协会的正常运转带来一定阻力。 3、部分协会运行还不规范。一些协会存在组建程序不规范，运行管理上还是 沿用了过去的方式，收费和水帐也不公开；还有乡村以指派任命的方式成立的协 会。这些协会，因得不到群众的认可和支持，管理责任不能落实，工作很难有效 开展。 4、核实灌溉面积任务艰巨。实际灌溉面积核实工作进展缓慢，水费分摊不公 和水费虚高的问题仍然存在。这项工作因涉及面广、因素多，还需进一步加大力 度进行推进。 六、几点体会 1 63 建立农民用水着协会的主体是各级政府，单凭水利部门是无法完成的，必须 依靠各级政府强有力的行政推动和各部门的密切配合才能取得成效。我区的农业 供水体制改革得到了自治区党委、政府的高度重视和大力支持，自治区人民政府 多次召开专题会议听取改革工作的汇报，研究解决改革中遇到的重大问题，为改 革顺利开展提供了强有力的组织保障。在协会建设过程中，自治区有关单位密切 配合，通力合作，有力地推动了改革的深入开展。自治区水利厅联合物价局、财 政厅多次深入灌区督察和调研，发现问题，及时研究解决。自治区财政筹资200 万元，采购了20台套电脑和打印设备、166台流速仪、6656张办公桌椅配发到各级协会，改善协会办公条件。自治区民政厅降低协会登记注册准入门槛，方便了 协会登记注册，全面推动了农民用水户协会的健康有序发展。 2 农民用水户协会是群众性的管水组织，它既是农村用水合作组织，又是我国 农村村民自治在用水民主管理上的具体表现。因此，民主、自治是协会建立和运 行的基本原则，也是协会能否代表民意，能否动员和号召用水户参与管理和承担 责任的关键。从我们灌区的实际情况来看，凡是选举产生的协会，运行情况相对 较好，而由乡村任命成立的协会大多数都得不到群众的认可和支持，工作不能有 效开展。同时，针对协会运行经费困难、工程设施状况亟待改善等问题，在改革 农业用水水价形成机制时，将这部分费用核入水价中，由水管单位统一收缴后， 返还给农民用水户协会管理使用，主要用于协会人员的工资开支和日常的工程维 修等，使支斗渠道的管理从以前的“无钱办事、无人管事”转变到现在的“有钱 办事、有人管事”，使协会运行管理经费有了可靠保障。 3 渠道工程设施的配套与完好是协会良好运行的基础。目前，由于末级渠系工 程设施条件普遍较差，已成为推行农民用水户协会的一个主要限制因素。农民用 水户协会是一个非盈利性的群众性管水组织，根本无力解决末级渠系的配套改造 问题，长此下去，必然因工程的灌溉效益衰减、管理成本的不断增大而失去农户 对协会的拥护和支持。建议国家增大末级渠系的配套改造力度，为协会的运行管 理提供良好的硬件支撑。 4 64 农民用水户协会由于自身原因，在工程管理、渠道运行维护以及科学灌水和 内部管理方面缺乏必需的技术力量，水管单位利用自身优势，向协会提供必要的 技术指导和服务，是提高协会运行管理水平的有效途径。同时，协会运行管理水 平的提高也有利于维护干渠用水秩序，提高水费的征收率。 65 推广用水户参与管理体制 促进灌区新农村建设 湖北省东风渠灌区管理局 宜昌市东风渠灌区位于湖北省西南部，为宜昌市最大的灌区。灌区以长江支 流黄柏河为水源，由一条长61km的总干渠集中引水，其下连接28条总长达321.3km的干渠和218条总长达1623km的支渠，年引水能力3.4亿立方米。灌区覆盖宜昌 市的夷陵区、猇亭区、当阳市、枝江市的22个乡(镇)，人口63.85万人,设计灌溉面积116.2万亩，现有效灌溉面积96.4万亩，灌区粮、棉、油产量分别占宜昌市 总量的40.7%、50%、44%，是宜昌市重要的粮食生产基地，素有“宜昌粮仓”的 美誉。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，计划经济体制下形成的管理体制和 经营方式已不能适应新的形势，灌区农村水利工程设施管理主体缺位、管理体制 不顺、用水供需矛盾突出、工程效益衰减，这种状况严重制约了灌区农业和农村 经济的发展。为解决这一难题，东风渠灌区管理局坚持以科学的发展观为指导， 积极尝试供用水管理体制改革，转变服务职能，在灌区大力推行以农民用水户协 会为主体的用水户参与式灌溉管理体制，取得了显著成效。 一、东风渠灌区农民用水户协会发展情况 1995年，随着世行贷款“长江水资源项目”引进，东风渠灌区在世行专家及 各级政府的支持下，对灌区管理体制改革进行试点，推行“水管单位＋农民用水 协会”的用水户参与式灌溉管理模式，实行供需直接见面，即支渠口以下小型水 利工程设施由农民自己管理，成立农民用水协会。在此项目的推动下，至2003年为止，东风渠灌区共推广组建28个农民用水户协会，覆盖灌区的11个乡镇45村，灌溉面积达30多万亩。 2004年，东风渠灌区被水利部列为“面向贫困人口的农村水利改革项目”项 目区，此项目的目的是通过在灌区建立农民用水户协会，促进农村水利管理体制 改革，保障农村弱势群体受益。项目的主要内容包括支持WUA的政策指南、WUA的能力建设、WUA的示范与推广、WUA的监测评价四大方面，主要采取“因地 制宜、统筹兼顾、因势利导、分步实施、集中连片、整体推进、示范带动”的实 施方式。虽然此项目实施的时间不长，但对规范用水户协会的发展与运行起到了 66 很好的作用，使得农民用水户协会的建立与运行进入了程序化、标准化的轨道。 从2004年至今，东风渠灌区通过项目扶持建立了3个示范用水户协会，30个推广用水户协会，并且在此项目的示范与引导下，项目区外发展协会31个。 东风渠灌区农民用水户协会历经10年的发展，经历了由政府引导到自主建设 发展的转变。自1996年东风渠灌区组建第一个农民用水户协会以来，灌区内共组 建农民用水户协会74个，覆盖当阳市、夷陵区、枝江市的13个乡镇、97个村，6.04万用水户，控制灌溉面积41.7万亩，占灌区有效灌溉面积的43.3%，充分发挥了协会在灌区供用水管理中的占主导作用。东风渠灌区农民用水户协会的示范 与推广，对整个宜昌市、湖北省的协会建设和发展起到了较好的示范作用。 二、推行用水户参与灌溉管理的主要作法 1、政策引导，资金配套，为协会规范运行提供有效支持。国家三部委出台的 水农［2005］502号文《关于加强农民用水户建设的意见》，标志着国家对协会的 发展从政策上作出了充分肯定和支持，为协会建设创造了良好的政策发展环境， 使灌区进一步明确了协会组建的重要意义、指导思想、基本原则。东风渠灌区为 深入宣传贯彻水农［2005］502号文件精神，聘请用水户协会政策法规专家对协会 骨干进行培训，组织专班向每个农民用水户协会及有关部门宣传发放了水农 ［2005］502号文3000余份，并在灌区进行了专项宣传和调研10余次。 为适应新形势灌区发展要求，湖北省委办公厅、省政府办公厅以鄂办发〔2002〕35号文印发了《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》，以及 省政府259号令（2004年）《湖北省水利工程水价管理暂行办法》，明确规定政府 行政部门不得代征、代收农业灌溉水费，确立了农民用水户协会在灌区水资源管 理上的主体地位。为支持农民用水户协会的发展，简化协会登记手续，湖北省水 利厅和湖北省民政厅联合出台了《关于加强农民用水户协会审查登记工作的通知》 （鄂水利发［2005］6号文）。2006年，湖北省为推动新灌区、新农村建设投入350万元，用于扶持东风渠灌区农民用水户协会水利设施改造。 宜昌市人民政府先后出台了宜昌市人民政府76号令（1999年）《宜昌市东风渠灌区水利工程管理办法》、宜府办发［2004］33号《关于农村水利设施产权制度 改革的意见》，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，提倡把小型水 利工程设施交给农民用水户协会管理。宜昌市民政局、水利局联合发文宜水［2005］ 67 16号《关于加强我市农民用水者协会登记管理工作的通知》，文件指出：“各级民 政部门和水行政主管部门要统一思想，提高认识，相互配合，加强领导，结合本 地实际，加大对农民用水户协会的培育力度，有组织、有计划的做好发展工作。 对组织健全、活动规范、作用明显的农民用水户协会要广泛宣传，推动农民用水 户协会健康有序地发展”。为不断改善灌区田间水利设施面貌，宜昌市人民政府出 台了《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法》（宜府办发［2005］1号）,明确指出奖励对象为“实施末级灌溉渠系节水改造的农民自主管理的农业用水合作组织”， 并承诺用三年的时间，将全市连片百亩以上有效灌溉面积120万亩、2000公里渠道全部硬化。目前宜昌市财政每年用于末级渠系建设资金达400多万元，灌区内当阳市、枝江市、夷陵区分别被水利部、财政部列为末级渠系及民办公助试点区。 这些政策和资金支持，为协会规范、可持续发展提供了有效支持。 2、加强培训，广泛宣传，营造有利于协会建设的氛围。为了在灌区营造合力 推进农民用水户协会建立与运行的氛围，我们利用宣传媒体，采取形式多样的手 段，广泛宣传协会的作用和好处，调动灌区县乡村各级干部和农民群众共同参与 协会建设。我们通过电视台、报刊、广播电台等新闻媒体进行了WUA理念宣传，并在灌区制作、发放WUA宣传知识光碟40张，编写面向农民的培训教材两套， 发放了各类培训资料和政策汇编2万多册，制作永久性宣传标语100余处，编排了农民用水户协会文艺节目在市直水利系统、水利学校进行汇演宣传。我们还通 过座谈、讲座、走访、调研、发放资料等形式，对推广协会举行了面向农民用水 户的培训宣传共51次，邀请专家到各个协会现场指导，直接与用水户进行讨论和 交流，听取农民的意见。为提高用水户协会的运行管理能力，东风渠灌区举办了 较大规模的协会组建与运行管理培训班5次，培训相关人员372人次。培训班聘请了水利部中英项目办、世行、民政、妇联等部门有关专家对学员进行授课，参 加培训的对象覆盖协会主席、执委、农民用水户代表、妇女代表、水管部门、各 级政府官员等。 通过舆论宣传和多层次的学习培训，营造了协会建设的浓厚氛围，促进了协 会健康、快速的发展。 3、培育典型，搞好示范，提高协会建设标准。东风渠灌区选择了东风三干渠、 当阳市黄林支渠协会、远安屡丰堰协会作为示范协会，通过典型引导，带动其他 68 协会发展。一是实施产权移交，将支、斗渠及配套工程、田间工程交给协会管理； 二是由农民用水户推选用水户代表，召开用水户代表大会，选举产生农民信任的 主席和执委；三是民主制定协会《章程》和各项管理制度，明确协会及会员的职 责、权利和义务，规范协会的运作模式；四是在民政局依法登记注册，设立专门 的银行帐户，成为合法的社团民间组织。通过典型引导，为协会的发展积累了宝 贵的经验，发挥了很好的示范作用，使灌区农民用水户协会的发展走上了规范化 的轨道，加快了灌区供用水管理体制改革的步伐。 4、加强领导，多方配合，构建农民用水户协会的长效机制。用水户协会健康 发展，离不开地方政府、水利、民政、物价、妇联等有关部门的支持，东风渠灌 区为提高用水户协会的运行能力，成立了由市水电局、民政、妇联、灌区管理部 门、各县市水行政主管部门参与的工作小组，并指定市水利水电局为用水户协会 的长效管理机构，做好全市及灌区用水户参与管理方案设计及技术指导。各部门 按各自职责积极支持协会的发展，分别从产权制度、水价改革等政策上构建农民 用水户协会运行的长效机制。 三、组建农民用水户协会取得的主要成效 1、理顺了用水管理体制，节约了灌溉水量，提高了水费回收率。灌区组建农 民用水户协会以来,改变了灌区原有的按行政区域管理的模式，取消了乡镇水利站 这一中间环节，实现了水管单位和协会供需直接见面，各级行政部门不再干预灌 溉用水管理。用水户协会改变了过去农村灌溉设施有人用、无人管的局面。不仅 解决了以往水费层层截留、层层加码的问题，也节约了灌溉水量。灌区水费回收 率由成立前不足60%提高到90%以上。据白河东干渠农民用水户协会的统计，2005 年大旱之年，农民灌溉用水周期缩短了28天，协会内亩平节约用水150方，灌溉 用水得到保障，农民亩平减少水费开支16元。成立协会后，灌区年节约灌溉水量3200万方，减少农民水费支出176万元，取得了明显的经济效益和社会效益。 2、拓宽了工程建设资金来源渠道，改善了农村面貌。加强农村水利建设，是 建设社会主义新农村的重要内容之一。东风渠灌区按照“明确所有权，放开建设 权、搞活经营权、保障收益权”的原则，积极推动灌区通过股份制改造、拍卖、 承包、租赁等多种形式对小型工程设施管理体制进行改革，实施“民主办水利、 民众谋水利、民营兴水利”，调动了用水户投资、投劳积极性，建立了政府、社会、 69 个人共同投入的多元化投资体系。通过实施产权制度改革和末级渠系以奖代补政 策，在灌区掀起了以组建农民用水户协会为载体，大力投资兴修水利的热潮。至 2006年6月，东风渠灌区已完成末级渠系改造资金1600.9万元，完成渠道衬砌418.9km，使灌区农村水利设施得到明显改善，农村水利面貌焕然一新。 3、提高了农民的民主决策意识，WUA民主管理能力增强。东风渠灌区农民 用水户协会的组建，以政府引导、农民自愿为基础，以协会章程为准则，以民主 管理为保障，代表了用水户的意愿，极大地提高了用水户参与管理、民主决策的 意识，使协会的各项工作有章可循、有据可依。在灌溉工程投资投劳上实行民主 决策，水量、水费、水价结算执行“三公开”，提高了用水户监督和管理的热情， 促进了农村民主决策、民主管理能力的提高。 4、规范了用水秩序，提高了灌溉效益。协会成立前，上下游之间水事纠纷不 断，用水秩序混乱，水资源浪费较大，灌溉保证率不高。协会成立后，协会内实 行上下兼顾、均衡受益的用水管理措施，水资源得到了合理分配，由过去的“要 我管”转变为“我要管”，农民节水意识、管理责任心不断增强，使工程安全事故 率降到最低限度。灌区灾害损失值由1998年的平均988万元降到2004年的741.5 万元。2005年灌区粮食亩均增产率4%，亩均增产量17.2公斤，粮食总产量增产达90.09万公斤。 5、确保了灌区水价改革的顺利实施。按照国务院办公厅《关于推进水价改革 促进节约用水保护水资源的通知》精神，加大了对《水利工程供水价格管理办法》 的执行力度。认真执行了湖北省人民政府259号《湖北省水利工程水价管理办法》。 东风渠灌区作为湖北省三个试点灌区之一，于2004年进行了供水成本测算，制定了基本水价和计量水价相结合的两部制水价，测算出水价实际成本为0.1016元/立 方米,经省价格主管部门批准,核定为基本水价2.5元/亩、计量水价为0.045元/立方 米,现状水价占成本水价的54.1%。通过以农民用水户协会为载体，实行了“一票 收费、开票到户”。在水费管理上，真正实现了“专户、专管、专用”，减少了中 间环节，提高了资金使用效益。 四、存在的问题及建议 1 （1）灌区水利设施老损失修，改造任务重。由于灌区支渠以下及田间工程投 70 入不足,工程老化、年久失修，难于发挥工程应有效益。根据灌区调查，90%以上 的用水户把工程设施改造放在对协会建议的首位。对于工程配套改造与维修资金 的投入，仅靠协会自身力量很难筹集，还需要各级政府和部门加大投入。 （2）协会经费来源有限，运行能力有限。由于目前水费远离供水成本，大多 数协会管理和维护费主要来源是供水单位支付的水费手续费，致使协会日常经费 不足，大多数执委工资和补贴保障不够，缺少必要的收入，制约了协会的持续、 健康发展。 （3）部分协会执委及用水管理人员管理水平较低。协会执委、灌区用水户对 灌溉管理、工程管理、量水设施的计量等日常管理技术掌握不够，工程灌溉管理 水平低，不能有效地履行会员的权利和义务，协会对灌区管理单位依存度较高， 还需进一步加大对协会执委及用水管理人员的培训力度。 2 （1）加强水利基础设施配套是协会正常运行的基础。建议国家进一步加大对 末级渠系工程改造的投入，建立多渠道、多层次的投资体系，加强部门之间的协 作，进一步提高灌区农业的综合生产能力。 （2）提高协会自身的运行能力是协会持续、健康发展的关键。古人云：“授人 鱼不若授之于渔”。协会的发展不是仅仅依靠国家的投入能解决，其有效的运作离 不开健全的管理制度和素质高、能力强的执委班子，建议国家加大对协会的政策 支持和能力建设力度，营造良好的政策空间，提高其解决、应变复杂问题的能力。 （3）逐步推行终端水价是确保协会长效运行的重要措施。建议国家在推行两 部制水价过程中，探索终端水价形成机制，合理测算供水成本，分步实施终端水 价，在终端水价中分摊协会管理、维护费用，确保协会持续、高效运行。 71 农民用水户参与灌溉管理是灌区管理体制 和运行机制改革的方向 江苏省皂河灌区管理处 皂河灌区位于江苏省宿迁市西北部，属全国大型提水灌区，提长江水六级， 提淮河水三级进入灌区，控制面积339平方公里。担负宿迁市宿豫区、宿城区及 市经济开发区35.1万亩耕地的灌排任务，为市经济开发区提供工业用水和宿迁市 区段古黄河生态用水。渠首电灌站19台机组装机容量3500千瓦，提水能力为25立方米/秒。另有5座排涝站31台机组，装机容量1410千瓦。还有32座二级提水泵站46台机组，装机容量1860千瓦。固定资产1.32亿元。 1997年底，皂河灌区被江苏省水利厅、省农业资源开发局、省财政厅确定为SIDD（自主管理灌排区）试点单位。1998年春，经县编委批准，成立宿迁大禹集团皂河 灌区供水公司，和灌区一套班子两块牌子。经县民政局批准成立了由4万多农户参与的以水文边界为单元的18个用水户协会，推行用水户参与灌溉管理，形成符合灌区 实际的“供水公司＋用水户协会＋用水户”良性运行管理模式。经过9年实践证明：用水户参与灌溉管理是灌区管理体制和运行机制改革的方向，得到世界银行专家的赞 誉和水利部、国家开发办的肯定。2001年9月国家开发办组织的SIDD现场培训会在皂河灌区召开；2002年4月水利部和世界银行组织在北京召开的第六届用水户参与 灌溉管理国际研讨会，有18个国家53名外宾到皂河灌区考察参观，誉为“一次完美 的会议”。2006年1月，江苏省科技厅组织专家鉴定，认为：皂河灌区良性运行机制 实用性强，内涵科学，管理国内领先，可在全国推广。全国共有30个省、市、自治区的同行先后组团来皂河灌区参观交流经验。 一、农民用水户参与灌溉管理成效显著 11998年至2005年，实施灌区续建配套与节水 改造工程总投资7375万元，其中国家投资2950万元，对干渠16.7千米全部砼衬砌，支渠70.4千米基本砼衬砌，改建新建泵站37座，改造相关配套建筑物247座。在骨干工程建设中，农民用水户协会发动用水户投劳，完成土方工程量362万方，保证工程顺利实施。2005年4月，国家发改委和水利部组织专家组对皂河灌区节 水改造工程进行综合评估，认为皂河灌区项目内容合理，能够优先安排“卡脖子” 72 和关键工程，建设管理完善，竣工验收规范，工程质量优良，项目效益突出，管 理与改革特点鲜明，有利于灌区改造成果的巩固与发展，社会影响优良、改善了 灌区的生态环境。经评估，皂河灌区中期综合评估得分为93.12分，评估结果为优。列江苏省第一。 2农村实行联产承包责任制以来，田间工程一无资金 投入，二无管理主体，严重影响灌溉质量。用水户协会成立后，成为田间工程管 理的主体，争取世行二期农业灌溉贷款1200万元，灌区供水公司又从各年水费中 拿出300多万元进行田间工程建设，衬砌末级渠道66千米，改造配套建筑物1200多座，用水协会发动用水户做土方42万方，清淤54万方，保证田间工程建设。 3建成灌区信息化管理系统，组建无线微波和无线电 超短波通讯网，远程监测渠首电灌站、干渠节制闸、支渠首闸及二级灌溉站运行 情况并采集运行数据，对两座干渠节制闸实施远程自动化开关闸监控，分别在渠 首站和樊湾节制闸建水质站和气象站，实时监测灌区水雨情信息。灌区信息化管 理水平显著提高。 4灌区供水公司独创工程承包管护责 任制，解决长期存在的重建设、轻管理的问题。将砼防渗渠道143千米、建筑物1560座、小型泵站37座、房屋6000多平方米、花木2万多株管护权有偿承包给 灌区职工和用水户管护，承包期15年，共签订326份合同，合同经市公证处公证， 收取承包金600多万元。弥补由于水价不能到位的工程管护费用缺口。在干支渠 两堤滩面栽植意杨树5.2万多株，收入归承包者所有，年增值40元/棵，承包期15年，总值3120万元，年均增加承包户收入208万元。 51998年起，水价由县物价局、水务局每年核定 一次，实行用水户终端水价，用水协会水价已纳入供水成本。水价成本由65%提高到82%。 皂河灌区1998年至2005年水价执行情况 年度 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 4.7 4.68 5.54 6.98 6.98 6.98 7.88 7.92 供水公司水价（分/方） 0.2 0.22 0.22 0.22 0.22 0.22 0.22 0.22 农民用水协会水价（分/方） 4.9 4.9 5.76 7.2 7.2 7.2 8.1 8.14 用水户终端水价（分/方） 73 水费计收改革，一是改行政事业性收费为经营性收费，并由物价部门颁发经 营性收费许可证。二是改乡镇代收为一票直接收费到户，使用由税务部门监制的 农业供水专用发票。水费收取率由81%提高到98%。 6年均节省水资源3760万立方米；年均节省国家翻水经费500余万元；年均节电150万千瓦时；与1998年前相比，水稻一级提水灌溉面积降低9元/亩、二级提水灌溉面积降低15元/亩，有12万亩旱田用水未收水费；灌区每年减轻农民水费支出259万元；改善和新增灌溉面积11万亩；粮食亩单产提高100多公斤，年均增产粮食1100多万公斤、增收1300多万元；灌区农民用水户人均收入由1997年1600元增加到2005年3460元。 7灌区骨干和田间工程建设大大改善了农村的水 环境，为农村河、渠、沟、塘提供了水源。灌区稻麦两熟、鱼藕满塘，昔日盐碱地成 了吨粮田米粮仓，成为“不是江南、胜似江南”的鱼米之乡。新建17座干渠桥、66座支渠桥和400余座斗渠桥涵，为农业机械化创造了交通条件，促进了乡村道路建设 和内外联络，社会主义新农村面貌已初显在人们面前。灌区先后获得“全国先进灌区”、 “全国农村水利先进集体”、“全国大型灌区精神文明建设先进单位”、“江苏省文明单 位”等荣誉称号，灌区领头人王学秀也被评为全国劳动模范。 8灌区在册职工164人（原编制85人，超编79人），离退休66人，供养遗属和定补38人。人事部门核定在册人 员经费423万元。而物价、水务部门每年核定的计入水费成本只有140万元，相差283万元。本着“不给农民干活，不能吃农民饭”，针对工资缺口大等问题，改 革用人制度和分配制度势在必行。采取自愿原则，62人在岗负责灌区工程管理、 农业灌排、水费收缴、日常办公等工作，实行档案工资，按劳取酬，人均年收入 近3万元。102人离岗大搞多种经营，现在，已拥有公司6家，小规模工厂14家，商店32家，600吨以上运输船18艘、营运车26辆，年收入1.5万元以上15人，2万元以上43人，3万元以上30人，5万元以上9人，10万元以上5人，实现了职工共同富裕。离岗搞多种经营人员与在灌区上班人员同样享有养老保险、医疗、 福利、升级、调资、评职称等待遇。灌区为164名职工交纳养老保险金546万元，全部登记到个人小本。正常医药费包干使用，重病大病给予报销80%医药费，保证职工老有所养、病有所医，解除职工的后顾之忧。 74 二、农民用水户参与灌溉管理的经验 1用水户参与 协会民主选举；参与表决和执行田间工程投劳做土方；参与骨干和田间工程建设 监督；参与水价改革的调研；参与水费收缴的监督；参与监督灌区的建设与管理； 参与有关水事活动。对用水户进行宣传培训是很必要的，我们共印制用水户宣传 培训材料20多万份，并通过新闻媒体、召开座谈会和进村入户的方式进行广泛宣 传，提高用水户参与管理的水平。 2用水户协会在组建、注册、选举、运行过程中， 得到县编委、发改委、水务、民政、物价、财政、税务、农业、农业开发等政府 职能部门的重视和支持，用水户参与灌溉管理才能得到巩固和完善。 3用水户参与灌溉管理，由用水户协会取代乡 村组原来的灌溉管理和收费职能，特别是实行一票收费到户，取消了乡村组的收 费中间环节，部分乡村组搭车收费和截留挪用水费现象被封堵。如何重视发挥乡 村组的积极性，选举乡镇水利站人员（包括水利站退休人员）担任协会主席，村 主要干部担任执委成员，村民组长担任用水组长。这样就保证了发动用水户投劳 做土方、清淤、维护灌水秩序、收缴水费等各个环节通畅。 4灌区选派41名职工到18 个用水协会兼任副主席，协助协会主席做好田间工程建管、灌溉服务、水费收缴 等工作，解决协会工作人员少、力度小问题，协助用水户协会一票收费到户，保 证了水费收缴安全。 5协会有固定办公地点，协会办公室地点和闸站结合，便于开展工作和联系用水户，同时也是用水户咨询、信 息反馈的场所，被用水农户誉为“用水户之家”。 6制定用水户协会章程，严格按用水户章程开展各项工作，制定灌溉管理制度、工程管理制度、财务管理 制度以及水费征收使用管理办法等各种规章制度。 三、存在问题和建议 骨干工程管护费用和田间工程建设费用“缺位”。皂河灌区经过续建配套与节 水改造工程建设，骨干工程管护费用每年需120万元，未有着落，建议物价部门 75 和水务部门将灌区成本水价核定到位，以便骨干工程能够有钱管护。田间工程面广量大，无建设资金，直接影响灌溉服务质量，关系到骨干工程效益发挥，关系到用水户协会巩固和发展。建议从水价成本中增加协会水价、国家及地方政府加大投入以及农民投劳几方面进行解决。 76 建设协会增效益 心系“三农”办实事 湖南省铁山灌区井塘农民用水户协会 我们井塘农民用水户协会位于湖南省铁山灌区受益区岳阳县筻口镇境内。有 斗渠3条7500米，农渠13条8000米，毛渠108条25700米。灌溉4个行政村37个村民小组，受益农户972户，人口3632人；水田4800亩，旱地650亩；主要种植双季水稻及少量豆、棉、油料等经济作物。正常年份灌溉用水360万立方米，除自有2座小型水库、87处山塘堰坝蓄水及3个机埠提水外，年均靠铁山补充水 量80万立方米左右。1998年以来，我们紧扣农业增产、农民增收、农村稳定三大 目标，进行灌溉管理体制改革，推行农民用水户参与灌溉管理，真心实意为农民 办实事，取得了明显成效。2005年，井塘协会灌溉区产粮食368万公斤，比1998年增产48.5万公斤，亩平增产101公斤；人平增收230元；年均节约灌溉用水70万立方米。我们的主要作法与体会是： 一、宣传培训，立章建制强管理 协会是农村水利灌溉管理体制改革中出现的新生事物，农民对其概念、目的、 意义和作用有一个认知的过程，必须进行广泛宣传发动。为此，我们在铁山灌区 管理局和当地县乡政府的组织指导下，采取走访、座谈、开会、印发宣传资料等 多种形式进行广泛宣传，先后召开村组干部、农民代表、妇女、贫困户座谈会、 讨论会60多场次，走访农民800多人次，张贴宣传标语2000多条，刷写固定式宣传标语80多条，印发宣传资料4600多份。同时，我们组织3批120多名村组干部和农民代表到协会组建早、运行效果好的长塘协会参观学习，邀请长塘协会 的主席到我们协会以现身说法作宣传，分层次举办了多次培训班。通过宣传培训， 农民对协会的性质和作用、会员的权利与义务及协会组建程序与要求等有了较为 深刻的认识。1998年9月，在铁山灌区管理局和地方政府的支持下，以民主、自 愿为原则成功地组建了用水协会。为了保证协会民主管理，有序运作，良性运行， 我们建立并不断完善了协会章程和灌溉、工程、财务等各项管理制度，并把“村 规民约”作为制度的有力补充；建立了“输水到户、收费到户、水价公开、灌溉 面积和实用水量公开、财务帐目公开”的“两到户、三公开”制度，定期向用水 户通报灌溉管理、水费收取、资金使用等情况，制定了“四监督”、“一会”制度， 77 将协会运作纳入会员代表大会、用水户、镇政府和水管单位的共同监督之中，定 期召开用水户代表大会，通报执委主要工作和协会运行情况。每年由用水户民主 评议协会执委会成员、用水组组长工作，充分实现了用水户的知情权、参与权和 监督权，促进了协会健康运行。 二、创新机制，规范运作谋发展 协会成立以前，井塘灌溉区的管理机构叫井塘水库管理所，当时有在岗管理 人员9人，所长是镇政府下派的干部，有5名职工是镇政府照顾受益村组干部的 亲朋戚友，且这些管理人员工作没有压力，缺乏活力，对灌溉管理缺乏责任心， 用钱找地方政府要，工资和福利等从农民上交的水费中开支，每年9名管理人员工资、福利和管理所小食堂招待费开支高达4.4万元，相当农民年上交水费总和的 54%，导致工程老化无资金维修，提水电费无钱支付，农民负担重，灌溉质量差、 水事纠纷多。1998年我们建立协会时，通过用水户代表大会选举，民主产生了5 名执委会成员，精简管理人员4人，并停办了过去的小食堂，以上两项每年比建 协会前节省开支近3万元，农民年亩平减负5元左右。在工程管理上，我们实行 三级管理，5名执委会成员负责3条斗渠的管理，4个行政村的村支两委负责同志负责13条农渠的管理，37名用水组组长组织972个用水户负责108条毛渠的管理，并建立了“三包”责任制，即包渠道常年清淤排障保畅通，包安全度汛无隐患， 包维修管理无破坏。在水费计收上，改原镇、村、组三级收费为一级收费，协会 通过用水户代表大会确定的水费计收标准，直接开票收费到户，并张榜公布，减 少了水费收缴的中间环节，增强了收费透明度，杜绝了搭车收费和水费截留挪用 现象，提高了农民交纳水费的自觉性，农民的水费每年在9月底前全部交清。为了增加协会水费、工程和财务管理的透明度，我们每年年初召开一次用水户代表 大会，讨论全年财务预算报告、工程维修计划、水费收取标准等，年终召开一次 用水户代表大会，审议全年财务决算报告，检查工程维修计划执行情况，并根据 财务决算报告，重新确定来年水费收取标准。在灌溉管理上，我们合理配置本地 山塘堰坝的主体水源与铁山的辅助水源，实行37名管水员“一把锄头”管水，灌 溉用水做到了上下游一个样，劳强劳弱一个样，干部群众一个样，8年来，未出现水事纠纷，年节约灌溉用水70多万立方米，节省灌溉成本5万多元。同时，由于灌溉管理有序，协会所辖区的4个村每年腾出700多人外出打工经商，年创收400 78 多万元。 三、多方支持，协调互动聚合力 我们在协会建设过程中，采取勤宣传、勤汇报、勤沟通和勤协调的办法，争 取了县、乡政府及村支“两委”和铁山灌区管理局的大力支持。在协会建设初期， 镇政府派了一名副镇长专门指导协会建设，组织20多名镇村干部走村入户宣传协会的性质与作用，正确引导选举用水户代表和执委会成员，指导制定协会灌溉管 理、工程管理制度和执委会成员职责、水费征收使用管理办法；同时，镇政府将 协会建设纳入镇党委的重要议事日程，纳入全镇水利建设目标管理，镇政府以红 头文件将井塘支渠灌溉区的水利设施移交协会管理，并投资9.7万元，帮助协会新建了一处拦河蓄水坝，添置了3套提水机械，修复了一处引水渡槽，衬砌渠道2860米。岳阳县政府将井塘协会纳入农业综合开发项目区，配套改造渠系近1万米。铁山灌区管理局参与了协会建设的全过程工作，帮助协会建章立制，选配好执委 会班子（尤其是协会主席），在协会工程建设、灌溉管理和财务管理等方面，派人 驻点帮助业务与技术指导，分期分批组织主办了30多场（次）培训班，并将井塘协会列入末级渠系改造项目区，配套改造末级渠系9600多米，改善和扩大灌溉面积400多亩。协会灌溉区内的4个行政村大力支持协会建设，每年抗旱期间，村 支两委的负责同志都参与协调抗旱。2000年协会出现严重旱灾，均安村支部书记 李华强主动帮助协会调水80多万立方米。2003年冬修水利时，中心村支部书记黄 元香主动找本村在外工作和经商的老乡筹资1.8万元，组织农民投劳800多个，衬砌渠道2200多米，改善灌溉面积200多亩。尤其是在协会财务管理上，每年4个 行政村的会计都参与财务审计，增强了协会财务管理的透明度。 四、心系农民，以行立言求实绩 我们协会建立8年来，有一条深刻的体会，就是“要想在协会建设管理上让 农民满意，必须说得起话，吃得起苦，负得起责，办得成事”。我们历届协会执委 会成员以“说实话、办实事、听民声、解民难”十二字为座佑铭，牢固树立服务 意识，着力服务农民，身入田间地头，心系农民群众，实行联点、联线、联心“三 联”制度。每年都要确定几件为农民灌溉管理必办的实事，采取“一个项目、一 位执委会成员、一班人马、一套措施、一抓到底”的“五个一”机制抓落实，并 实行“财务管理、事务管理”双民主。同时，我们把协会当成自己的家，把协会 79 的事当成自己的事。先后争取多方投资和农民筹资共143万元，农民投劳4.2万个， 新建农渠8条5000米，衬砌斗、农、毛渠48条32700米，新增和恢复灌溉面积300亩，改善灌溉面积1300亩。正是我们协会执委会一班人勤于事业，心系农民， 为民办实事，才赢得了农民的理解和支持。我们协会有个姓李的青年农民，曾是 个好吃懒做，自称是“齐天大圣”的角色，灌溉时，时常与他人抢水争水，有时 还动手打人，农民见他绕道走，村组干部轻易不敢登他的门，他家欠水费三年没 上交。1998年我们协会执委会班子上任后，主动和他交朋友，帮助他解决一些实 际困难。1999年，他家承包的8亩责任田，破天荒第一个交清水费，并对在场的 协会执委会成员说“人心都是肉长的，你们执委会领导办事公道，真正为农民办 了实事，我信得过，以后我再拖欠一分钱水费就不是人”。我们执委会5名同志， 过去都当过村干部，一年有六、七千元工资，而现在到协会工作后只拿二、三千 元工资，尽管我们几个人的收入减少了，但农民的收入增多了，我们不后悔，上 级的鼓励，农民的信任，这是用金钱买不到的。 回顾过去，我们本着“情为民所系，利为民所谋”的宗旨做了一些工作，离 上级的要求和农民的愿望还相差很远。展望未来，我们仍然要“站起来当伞，为 用水户遮风挡雨；俯下身做牛，为农民鞠躬尽瘁”，继续用实际行动为井塘灌溉区 的农民把水利建设每一件实事干好，为构建和谐灌区，建设社会主义新农村作贡 献，为创建全国的农民用水户示范协会而努力。 80 实现用水户自主参与管理 走灌区可持续发展之路 甘肃省白银市东坪电灌农民用水者协会 在全国推行管理体制改革之际，白银市东坪电灌工程作为试点单位，实施了 以用水户自主参与管理为主要内容的灌区改革工作。1999年6月，白银市东坪电灌用水者协会正式成立，通过民主选举，产生了协会执委会，聘用了工作人员。 从此，整个工程体系的运营管理交给了用水者协会。协会执委会以“民主决策， 民主管理，民主监督”为宗旨，让用水户成为灌区真正的主人，切实减轻了农民 负担，强化了经营管理，提高了经济效益，实现了水利工程的可持续发展，取得 了地方政府、水管单位、灌区群众三满意的效果。 一、灌区基本情况 1 东坪电灌是甘肃省白银市建成较早的一处沿黄电力提灌工程，位于靖远县北 湾镇和白银区四龙镇交界处。工程于1953年动工，1955年建成通水。后经改建、 扩建，现为四级提灌。工程现有泵站8座（其中：中型泵站3座，小型5座），装机20台套1080KW；干渠3条11.8km，支渠35条76km，斗渠60条42.1km，渠道建筑物153座；总扬程72.8m，净扬程56.3m；设计流量1.17m 3/s，设计灌溉面 积1.13万亩，实际灌溉面积1.11万亩，主要受益区为靖远县北湾镇、平堡乡和白 银区四龙镇3个乡镇的8个村、36个社、2556户、1.2万人。东坪电灌的工程的 建成，对促进当地农业生产发展和人民生活水平的提高，具有举足轻重的作用。 2 1994年以前，东坪电灌工程由北湾、四龙两个受益区镇政府（原为乡政府） 负责成立的管理站进行管理，管理运行人员从各受益村社抽调。1995年，经省业 务主管部门审批认定为中型灌区，成立了靖远县东坪电力提灌工程管理站，纳入 万亩灌区考核管理，靖远县水利局为主管单位。当时，灌区在运营管理上采取的 办法是：泵站和干渠等骨干工程由电灌站管理，支、斗渠由村社管理；灌区配水 由泵站配到村社，村社配到农户；水费收缴由用水户向村社交，村社向电灌站交。 村社成了电灌站和用水户的中转环节。 3 81 随着全国农村经济体制改革的不断深入和市场经济体制的全面建立，东坪电 灌站原有的管理模式已严重制约着灌区的进一步发展，其存在的问题主要是：管 理体制不顺，管理层次重叠；运行机制不活，运行成本较高；工作效率低下，经 营状况较差。由于上述问题，工程运行高耗低效，水量浪费大，水费收缴率低， 灌溉效益逐年衰减，难以维继。 二、灌区实施自主管理的主要作法 针对灌区存在的问题，东坪电灌站从1998年开始，参照当时国际上推行的“用水户参与式灌溉管理”的改革模式，加大改革力度，把骨干工程和田间工程的经 营管理权，全部交给灌区用水户，整体工程实行用水户自主管理。在改革中，着 重采取了以下做法： 1 用水者协会属社会团体性质，在民政部门注册登记，具有法人资格，可以独 立行使民事行为并承担民事责任。按照《协会章程》，灌区每一个独立的用水户， 经户主自愿申请可成为一名会员；以社为单位，按受益面积、户数，结合其他条 件，分配协会会员代表名额，会员代表由会员选举产生，代表会员行使民主管理 权利；考虑到各社用水户数量和面积差异较大因素，对用水户和灌溉面积达不到 产生正式会员代表条件的社，产生一名列席代表。共计产生会员代表29名，列席 代表12名。正式会员代表，具有选举权和被选举权，有重大事项的决策表决权； 列席代表，具有发表意见和建议的权利。协会执委会为协会的办事机构，由7人 组成（其中：主任1人，副主任2人，委员4人），由会员代表选举产生，全面负责灌区的建设和管理工作。协会其它岗位的工作人员全部实行聘任制，共聘任人 员36人。 2 东坪电灌现有水利工程固定资产和流动资产其所有权归国家，监管权归上级 水利主管部门，经营管理权归用水者协会。协会对授权经营的资产拥有法人财产 权，对资产有保值、增值的义务。 3 协会在制定章程的同时，按照国家及行业部门的有关政策及规定，结合工程 特点、岗位设置情况，制定了工程、灌溉、财务、劳动人事等管理制度，明确执 82 委会成员及其他人员的目标、任务、职责，保证灌区正常管理活动有章可循，奖 罚有据，做到公开民主；协会建立了一事一议工作制度，对工程配套项目，在群 众负担允许的条件下，动员群众投工投劳，为灌区农业扩大再生产创造条件；另 外，为健全运行监督机制，由有关部门组织成立了监事会，监督执委会贯彻执行 《协会章程》和各项制度。 协会多方筹资，增加了计算机及触摸系统等部分自动化管理设备，对用水户 购水、各个泵站的考核，实行计算机管理。 4 用水者协会为灌区自主管理组织，灌区建设和管理的所有重大问题以及执委 会成员的选举、罢免等，均通过会员代表大会进行民主决策。协会每年召开1～2 次会员代表大会，向用水户报告当年工作，听取用水户意见，共谋发展良策，把 执委会工作置于用水户监督之下，把用水户的正确意见纳入灌区的正常管理之中； 协会设立水务公开栏，对执委会的重大事项及财务收支、工程计划、水量、水价 等进行及时公布，提高执委会管理工作的透明度。 5 东坪灌区水价实行政府指导价，由协会按国家和省上的水价政策，根据灌区 实际情况与供水成本在政府指导价的范围内自主确定价格，报县级物价主管部门 备案。粮食作物按供水成本核定，经济作物按供水成本加合理的利润核定，冬季 大棚供水按市场供求状况核定。在配水管理中，协会按照“管理严格，服务优质、 争创一流”的经营理念，实施开票到户、供水到户、核算到户、收费到户的供水 服务机制，同时，在购水点、农民居住集中点设立供配水公示栏，对水价及每一 灌水轮期各用水户的水量和水费进行公布，接受群众监督。 6 东坪灌区在改制前，实行分级管理的配水收费制度，村社向农户收水费的过 程中，以收水费的名义，搭车收取土地承包费、教育附加费，以及摊收一些不合 理的费用；有些村社收到水费后不及时到电灌站买水，将水费挪作它用，这样， 不但加重了农民的负担，影响了农民正常灌溉，而且使水管单位的水费得不到及 时回收，影响到工程的良性运行。协会成立后，实行以方计量，以方计价，先购 水后供水，执行终端水价，大胆尝试配水到户，收费到户，使长期以来形成的“大 83 锅水”、“大水漫灌”、“多用水少交钱，少用水不交钱”的现象得到了根治，跑水、 偷水、抢水现象去而不返。 7 协会在全面推行聘用制的基础上，积极吸收社会上的优秀人才，通过理论考 试、民主测评、组织考察、任前试用等程序，择优录用，做到用人上的公开、公 正、公平。协会为了降低灌溉成本、改革用人管理制度，建立了一支满负荷、高 效率的运行管理队伍，实行一工多用，一人多能的劳动组合方式，即：工程运行 时，全体工程管理人员按分工进行供水、配水、售水、巡渠等灌溉作业；工程停 水时，这支队伍又按协会的统一安排进行机电检修、工程维修改造等。在劳动分 配上，供水期间考核出勤和工作完成情况，停水期间，实行工程定额承包制管理。 三、灌区自主管理后的成效 1 东坪用水者协会成立以来，坚持以改革总揽灌区的各项工作，按照《协会章 程》规定的原则与目标，发扬“献身、负责、求实”的行业精神和“艰苦创业， 无私奉献”的工作作风，落实科学发展观，切实加强了灌区工程建设与管理。协 会运行期间，高标准衬砌防渗渠道21.5km，更新泵站2座，修建防洪建筑物2座，安装自制防盗式分水闸门100座，各式量水堰80座。工程设备完好率由1998年的50%提高到2005年的78%，能源单耗由1998年的5.4度/千吨米降低到2005年的5.12度/千吨米，灌溉成本由原来的71.4元/亩降低为66.5元/亩，渠系水利用率由原来的65%提高到现在的73%，安全运行率达到99%。 2 灌区固定资产由原来的46.3万元增加到现在的224万元；协会通过增加泵站 出水管道、延伸渠道，使灌区的实灌面积由1998年的1.03万亩增加到1.11万亩，扩灌0.08万亩。协会根据灌区内冬季日光温室发展迅速的特点，积极筹措资金130万元，建设冬季大棚供水工程，改变供水方式，使大棚供水面积发展到2180亩，就此一项，为当地农民增加纯收入1300万元。 3 年度决算结果表明，1998年灌区收入为36万元，支出36.37万元，亏损0.37万元，2005年灌区水费收入增加到66.8万元，支出65万元，盈余1.8万元。其中84 冬季大棚供水工程，就为协会增加收入18万元，灌区基本实现了自我维持的奋斗 目标。 4 灌区实施自主管理后，在用水上，实行定额管理，在供水上，实行配水到户。 由于取消了收费中间环节，灌区用水户亩次水费支出由原来的20～30元下降到14～17元，平均亩次节约水费6元。依此计算，累计减轻农民负担210余万元。以前，农户大棚用水靠拖拉机拉，既要购置拖拉机，又要购置拉水罐，而现在， 冬季大棚供水工程发挥了巨大的经济效益，拉1方水只需8元左右，与现行水价每立方1.3元比，节约水费6.7元，每年可为农户节约水费开支107万元。农户高兴地说：“配水到了户，群众减了负，供水到了棚，农户效益增”。 5 灌区始终以节水灌溉为目标，做到了计划供水，合理配水和科学用水，随着 农作物结构调整，改变供配水办法，促进了节约用水。1998年与2005年相比，年提水量由530万立方米下降到450万立方米，年节水80万立方米；年用电量由110万千瓦时下降到88万千瓦时，节电22万千瓦时，节约电费2.3万元。在节水节电的同时，缩短了灌溉周期，轮灌期一般为20天，配水到户后减少到14天，保证了农田的适时灌溉。 四、灌区实行自主管理的启示 成立用水者协会，实施用水户自主管理，是现行水利工程管理体制的重大变 革。它适应社会发展的需要，是市场经济条件下，灌区发展的必由之路。但也存 在着不少困难和问题，我们的体会是： 1 推行以用水户参与管理为主要内容的灌区管理体制改革，尤其把整体工程的 经营管理工作全部交给用水户，是前所未有的，对于大部分职工来说较为陌生， 对于群众来说更是一无所知。实施初期，群众只是观望，既不重视，也不关心。 因此，对灌溉工程实行用水户自主管理，首先要大张旗鼓地宣传用水户参与管理 的目的和意义，让群众充分认识到这项工作的重要性和必要性，使改革工作家喻 户晓，人人皆知。有了广大群众的广泛参与和各级部门的大力支持，参与式灌溉 管理改革工作才能有好的发展条件。 85 2 实施用水户参与灌溉管理改革，上级主管部门要给予指导，受益村社地方政 府要大力支持，财政、物价、土地等部门要积极配合，处理好各环节、各方面的 问题，保证改革工作的顺利开展。 3 农民用水者协会是一个非营利性的群众性服务组织，其收费标准低，收入有 限，人员工资只是象征性的劳动报酬。目前灌区群众的负担能力还承受不起骨干 工程的改造和建设配套。因此，在推行用水户参与式管理的灌区，要优先投入一 定的资金，配套改造好工程设施，使工程具备基本的生产条件，落实“扶上马， 送一程”的优惠政策，使其能顺利工作，良性运行。 4 协会的启动和运作需要一定的经费，例如动员群众印发宣传材料，组织学习， 召开会员代表大会，选举执委会成员等。落实这部分资金，对于经济状况差的水 管单位来说，是一件难事。为此，投入一定启动、运作经费，是开展好这项工作 必不可少的条件。 5 农民用水者协会管理灌溉工程，使国家对工程的直接管理变为间接管理，是 水利管理的一个新探索，没有现成的样本可参照，其运行规程、工作制度等都需 要结合灌区实际来制定。因此，用水者协会成立后，必须认真、扎实的制定好工 程、灌溉、财务、人事劳动等规章制度，减少人为管理成分，扩大制度管理范围， 尽量防止运营中出现不科学、不规范、不公平的现象；必须健全监督机构，成立 用水协会监事会，建立民主议事、民主监督、群众举报等工作制度，监督执委会 按《协会章程》和用水者的意愿，搞好工程管理，使民主化管理在各个环节上落 到实处。这样才能有利于改革，有利于发展。 86